I OSK 1780/23

I OSK 1780/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Go 15/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 16 ust. 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 15/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO.Go/431-SJ/1891/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 15/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 listopada 2022 r., nr SKO.Go/431-SJ/1891/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. (dalej też Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą z dnia 5 września 2022 r. odmawiającą [...] przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami za okres od 16 marca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że kwestię ustalenia daty początkowej przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej też u.ś.r.). Jednakże podstawę określenia terminu pierwotnego świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić także przepis art. 24 ust. 2a tej ustawy. [...] pobiera zasiłek pielęgnacyjny począwszy od 1 września 2019 r. na mocy wydanych przez Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą decyzji z dnia 12 listopada 2019 r. oraz z dnia 13 listopada 2020 r. Do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego datowanego na dzień 8 sierpnia 2022 r. skarżący załączył szereg orzeczeń Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a także dwa wyroki Sądu Rejonowego w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV U 89/21 Sąd ten zmienił decyzję drugiego z wymienionych wyżej organów z dnia 25 lutego 2021 r. ustalając, iż [...] jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niepełnosprawność powstała 28 lutego 1969 r., symbol przyczyny niepełnosprawności 09-M, 04-O, niepełnosprawność ma charakter stały, niepełnosprawność w ustalonym stopniu istnieje od 20 września 2020 r. jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii tego wyroku, uprawomocnił się on z dniem 14 kwietnia 2022 r. Tym samym uwzględnienie wniosku strony w tym zakresie (tj. w okresie od 1 września 2019 r. bezterminowo) oznaczałoby ponowne przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 16 marca 2004 r. do 31 sierpnia 2019 r. również nie może zostać uznane za zasadne, skoro wniosek został złożony w dniu 8 sierpnia 2022 r., a wyżej wskazany wyrok zmieniający orzeczenie o niepełnosprawności jest prawomocny z dniem 14 kwietnia 2022 r., zaś w okresie od 16 marca 2004 r. do 2019 r. (za wyjątkiem w/w decyzji z dnia 12 listopada 2019 r.) strona nie składała do organu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co więcej, nie informowała organu, że zaskarżyła orzeczenie. Brzmienie art. 24 ust. 1 u.ś.r., nie pozwala na przyjęcie, że należy przyznać prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 16 marca 2004 r. - tym bardziej z odsetkami, skoro organ I instancji nie pozostawał w żadnym opóźnieniu, a także że żaden przepis szczególny nie przewiduje takiej możliwości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd zwrócił uwagę, iż jeśli chodzi o żądanie skarżącego przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego sformułowane we wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r., co do objętego tym żądaniem okresu od 1 września 2019 r. powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego od tej daty i zasiłek ten jest mu wypłacany. Jednakże z całokształtu okoliczności sprawy jasno wynika, że skarżący domaga się w istocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 16 marca 2004 r. do 31 sierpnia 2019 r. i to wokół tego żądania koncentruje się zasadniczy problem sprawy. Stąd też w ocenie Sądu brak w decyzjach organów obydwu instancji rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w odniesieniu do okresu od 1 września 2019 r. nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, tzn. od 16 marca 2004 r. Analizując kwestię możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną należy odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz.U. z 2007 r. nr 200, poz. 1446), w którym orzeczono, iż art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisu postępowania, skutkującego oddaleniem skargi, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a związanych z : naruszeniem przez organ I instancji i organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, stanowiącego podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji;
2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w wersji z daty wydania decyzji, poprzez brak jego zastosowania do [...], gdyż orzeczenie lekarskie z dnia 28 lutego 1969 r. z Kliniki Okulistycznej przy Szpitalu Akademickim w Poznaniu w sposób przejrzysty i kompetentny stwierdza rozpoznanie lekarskie i jednocześnie datuje niepełnosprawność skarżącego [...], a brak jego uwzględnienia prowadzi do ustaleń faktycznych krzywdzących dla skarżącego, pomimo iż owe orzeczenie zostało załączone do zgromadzonego materiału dowodowego i podlegało ocenie Sądu I instancji.
W konsekwencji przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się w istocie do kwestii braku przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego wstecz za okres od 16 marca 2004 r. do 31 sierpnia 2019 r. W pełni trafny jest jednak wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z mocą wsteczną.
Kolejno wskazania wymaga, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
W niniejszej skardze kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a związanych z naruszeniem przez organ I instancji i organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, stanowiącego podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji. W istocie więc zakwestionowano prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny istnienia podstaw do odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami za okres od 16 marca 2004 r. będącą następstwem niedostrzeżenia naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Tak sformułowana argumentacja postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie mogła doprowadzić do uznania jego skuteczności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i uzasadnił swoje stanowisko o braku podstaw do uznania skargi za zasadną. Okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, to jednoznaczne potwierdzenie powstania niepełnosprawności strony - w formie wymaganego prawem orzeczenia właściwego organu bądź sądu, i to zostało potwierdzone. Z uwagi jednak na brak kompetencji organu pomocy społecznej do prowadzenia własnego postępowania zmierzającego do ustalenia daty powstania niepełnosprawności organ mógł więc brać pod uwagę jedynie dokumenty złożone przez stronę i to od dnia kompletnie złożonego wniosku. W niniejszej sprawie nie można było zatem uznać, że zgromadzony materiał dowodowy został wadliwie oceniony przez organ, a następnie Sąd I instancji.
Nie był też skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach niniejszego zarzutu nie wskazano naruszenia jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a. przez Sąd wojewódzki. Skarżący kasacyjnie naruszenia "art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w wersji z daty wydania decyzji" – nie wiadomo bo nie wskazano, którą datę autor skargi kasacyjnej miał na myśli) upatruje w nie zastosowaniu tego przepisu do [...], gdyż orzeczenie lekarskie z dnia 28 lutego 1969 r. z Kliniki Okulistycznej przy Szpitalu Akademickim w Poznaniu w sposób przejrzysty i kompetentny stwierdza rozpoznanie lekarskie i jednocześnie datuje niepełnosprawność skarżącego [...], a brak jego uwzględnienia prowadzi do ustaleń faktycznych krzywdzących dla skarżącego, pomimo iż owe orzeczenie zostało załączone do zgromadzonego materiału dowodowego i podlegało ocenie Sądu I instancji.
Wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej, zaś autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Nie jest zarazem dopuszczalne kwestionowanie stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd I instancji w drodze podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Powołany w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego stanowi w istocie próbę podważenia ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Kwestia oparcia ustaleń faktycznych na orzeczeniu lekarskim z dnia 28 lutego 1969 r. z Kliniki Okulistycznej przy Szpitalu Akademickim w Poznaniu oraz orzeczeniu Sądu Rejonowego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 kwietnia 2022 r. należy bowiem do materii dowodowej.
Wadliwe sformułowanie materialnoprawnego zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego ocenę merytoryczną.
Jedynie na marginesie wspomnieć można, że Sąd I instancji nie kwestionował, że skarżącemu przysługuje zasiłek (który nota bene skarżący od 1 września 2019 roku pobiera), ani daty powstania niepełnosprawności. Kwestią sporną w sprawie jest jedynie możliwość przyznania zasiłku zgodnie z wnioskiem skarżącego, czyli wstecz za okres od 16 marca 2004 r. do 31 sierpnia 2019 r. - otóż nie ma takiej możliwości w świetle istniejących w polskim systemie prawnym przepisów, jedyne "wstecznie" przyznane zasiłki mogą mieć datę od dnia złożenia kompletnego wniosku. Z treści art. 24 ust. 1 u.ś.r. nie wynika możliwość przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wstecz, tj. w niniejszej sprawie od dnia 16 marca 2004 r. - tym bardziej z odsetkami, skoro organ I instancji nie pozostawał w żadnym opóźnieniu, a także żaden przepis szczególny nie przewiduje takiej możliwości.
W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd I instancji, odmówić słuszności należy wszystkim zarzutom skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.