I OSK 178/09

I OSK 178/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III SA/Lu 309/08 - Wyrok WSA w Lublinie z 2008-11-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 14 a, art. 7 pkt 8, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
art. 94 ust. 6, art. 173 ust. 1
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 309/08 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 29 maja 2008 r. nr 359/XX/2008 w przedmiocie ustalenia zasady przyznawania stypendiów wybitnie zdolnym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 309/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 29 maja 2008 r. nr 359/XX/2008 w przedmiocie zasady przyznawania stypendiów wybitnie zdolnym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych w całości, a w pkt 2 określił, że uchwała ta nie może być wykonywana w całości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miasta Lublin w dniu 29 maja 2008 r. podjęła uchwałę nr 359/XX/2008 w sprawie zasad przyznawania stypendiów wybitnie uzdolnionym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych, mieszkającym i studiującym na terenie gminy Lublin.
Pismem z dnia 28 lipca 2008r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę uchwałę, w części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu: "i studiującym" oraz § 1 uchwały w brzmieniu: "i studiującym", wskazując, że wynikające z tytułu i § 1 uchwały ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do stypendium jest sprzeczne z art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie Wojewody w tytule zaskarżonej uchwały oraz w jej § 1 Rada Miasta Lublin wprowadziła bezprawne zróżnicowanie sytuacji prawnej studentów studiujących na terenie gminy Lublin i studiujących poza Lublinem, przyznając prawo ubiegania się o stypendium tylko tym pierwszym.
W odpowiedzi na skargę Gmina Lublin wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc, iż Rada Miasta Lublin podjęła zaskarżoną uchwałę w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody bezprawnego zróżnicowania sytuacji prawnej studentów studiujących na terenie gminy Lublin i studiujących poza Lublinem, Gmina podniosła, iż przyznawanie stypendiów dla wybitnie zdolnych studentów nie ma charakteru obligatoryjnego i obowiązek taki nie wynika z przepisu szczególnego, związku z czym uruchomienie systemu stypendialnego dla studentów zależy od woli samej rady gminy, kierującej się rozeznanymi potrzebami w tym zakresie oraz możliwościami ich sfinansowania. Podniesiono, że skoro przepis szczególny nie nakłada na radę gminy obligatoryjnie podejmowania uchwał dotyczących przyznawania stypendiów dla studentów, należy uznać, iż Rada Miasta Lublin miała pełne prawo dookreślić pozostałe warunki niezbędne do otrzymania stypendiów. Warunek studiowania na terenie gminy Lublin stanowi dookreślenie podmiotowe, które nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi oraz w pełni mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym.
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 309/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt 1 stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 29 maja 2008 r. nr 359/XX/2008, wskazał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, ale w zakresie szerszym niż określono w skardze oraz z przyczyn innych niż w niej podane.
Sąd podkreślił, że w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski ograniczył zakres przedmiotowy swojej skargi tylko do tytułu uchwały w brzmieniu: "i studiującym" oraz § 1 uchwały w brzmieniu: "i studiującym". Jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji zaistniały podstawy do wyjścia w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały poza jej elementy wskazane w skardze Wojewody.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie niezbędnym było ustalenie, czy Rada Miasta Lublin miała wystarczające kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały, co w pierwszym rzędzie wymaga oceny jej charakteru prawnego. Sąd uznał, że nie ma wątpliwości co do tego, że uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, który musi zawierać w swej treści normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała ma charakter generalny, gdyż określa adresatów poprzez wskazanie pewnych cech, nie zaś z imienia (nazwy) – "studenci studiów stacjonarnych szkół wyższych, mieszkający i studiujący na terenie gminy Lublin" (§ 1 i § 3 uchwały). Kryteria zastosowania uchwały, a więc przyznania stypendiów zostały określone w sposób abstrakcyjny, a nie w odniesieniu do konkretnej sytuacji – posiadanie statusu studenta studiów stacjonarnych szkoły wyższej, zamieszkiwanie i studiowanie na terenie gminy Lublin, spełnienie kryteriów, o których mowa w § 4 (uzyskanie średniej ocen ze wszystkich zaliczeń i egzaminów w roku akademickim poprzedzającym rok przyznania stypendium nie niższej niż 4,8; prowadzenie udokumentowanej działalności na rzecz środowiska naukowego i lokalnego, promującej gminę, region).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego rodzi konieczność ustalenia, czy Rada Miasta miała należyte upoważnienie do jej podjęcia. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące, natomiast wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych.
Sąd zwrócił uwagę, że w świetle art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w zapisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych - art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 89 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.).
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Jednakże w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, w świetle wymogów wynikających z art. 94 Konstytucji, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólnego przepisu kompetencyjnego, ustalającego podział zadań między organy gminy i nie może być uznany za wystarczającą podstawę wydania aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym, jakim jest akt prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że akceptuje ten pogląd, co oznacza, że powołany art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym nie stanowił wystarczającej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, co oznacza, że uchwała ta została podjęta bez należytego upoważnienia ustawowego.
Sąd uznał to za istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego aktu, przy czym brak umocowania ustawowego skutkuje wadliwością całej uchwały, a nie tylko wskazanych w skardze Wojewody Lubelskiego jej fragmentów. Sąd wskazał także, iż udzielanie pomocy materialnej studentom przez przyznanie nagród, stypendiów za uzyskiwane przez nich wyniki w czasie studiów nie jest zadaniem jednostek samorządu terytorialnego. Taka bowiem forma wspierania i nagradzania uzdolnionych studentów jest realizowana ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. W ocenie Sądu znajduje to potwierdzenie w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.). W świetle bowiem art. 173 ust. 1 tej ustawy student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie między innymi stypendium za wyniki w nauce lub sporcie. Żaden natomiast przepis ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie upoważnia rady gminy do ustalenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego zasad przyznawania stypendiów studentom.
Dalej Sąd wskazał, że takiego upoważnienia nie można dopatrywać się również w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, należą do zakresu działań gminy. Sąd zauważył, że co prawda art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym pozwala szkołom wyższym na otrzymywanie od jednostek samorządu terytorialnego środków finansowych, jednak zasady ich podziału zostały zastrzeżone do kompetencji samorządowych władz uczelni (art. 104 tej ustawy). Natomiast art. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał ponadto, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 pkt 8 zalicza do zadań własnych gminy edukację publiczną, jednak przepis ten sprowadza się do wykazania w sposób dyrektywny i przykładowy, jakie dziedziny ustawodawca powinien zaliczyć w prawie materialnym do zadań własnych gminy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że podstawy takiej nie może stanowić w przypadku zaskarżonej uchwały również art. 7a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.). Przepis ten upoważnia bowiem jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania i przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, przy czym szczegółowe zasady i tryb przyznawania tych nagród określa w drodze uchwały organ jednostki samorządu terytorialnego. Stypendia, o których mowa w zaskarżonej uchwale nie mieszczą się jednak w pojęciu nagród, o których mowa w art. 7a cytowanej ustawy.
W związku z tym Sąd uznał, że podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego aktu nie da się wskazać w żadnym innym przepisie rangi ustawowej
W konsekwencji powyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził wydanie aktu prawa miejscowego wobec braku należytego upoważnienia ustawowego
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Lublin, wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest :
1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14 a w związku z art. 7 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w związku z art. 94 i art. 163 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż przepis ten stanowi wyłącznie normę kompetencyjną i nie stanowi wystarczającej podstawy do podejmowania przez rady gmin uchwały dotyczącej zasad przyznawania stypendiów dla studentów;
2) naruszenie przepisu art. 94 ust. 6 i art. 173 ust 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepisy te uniemożliwiają radzie gminy ustalenie w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad przyznawania stypendiów studentom.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy o samorządzie gminnym został dodany przez art. 1 pkt 15 lit. d ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) - zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym z dniem 30 maja 2001 r.
Zdaniem Rady Miasta Lublin nie można przyjąć, iż wolą ustawodawcy było wprowadzenie jedynie normy kompetencyjnej, która wymagać będzie dalszego uszczegółowienia w drodze innych ustaw, gdyż założeniem ustawodawcy było najpewniej danie instrumentu prawnego jednostkom samorządu terytorialnego służącego do udzielania wsparcia materialnego dla studentów. W związku z tym stwierdzono, że nie sposób uznać, iż można co do zasady wyłączyć z zakresu pojęcia "upoważnienie ustawowe", o jakim mowa w art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upoważnień wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli odpowiadają ono warunkom jakie w tym zakresie stawiane są na gruncie doktryny i orzecznictwa.
Wskazano, że w doktrynie przyjmuje się, iż upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać zarówno postać delegacji szczególnej jak i generalnej. Podniesiono także, iż przepisy Konstytucji nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, tak jak w upoważnieniach do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.
Podniesiono, że w przeciwieństwie do art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowiącego o warunkach wydawania rozporządzeń przez organy centralne, art. 94 nie zastrzega, że akty prawa miejscowego muszą być nadto wydane "w celu wykonania" ustaw.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznać zatem należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym spełnia wszystkie warunki wymagane dla "upoważnienia ustawowego" niezbędnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Wolą ustawodawcy było bowiem wprowadzenie przepisu, który w pełni umożliwi gminom świadczenie pomocy materialnej między innymi studentom poprzez udzielanie stypendiów, w oparciu o zasady przyjęte w drodze uchwał rad gmin, stosownie do zadania własnego z zakresu edukacji publicznej. W związku z tym nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że art. 18 ustawy o samorządzie gminnym jest wyłącznie normą kompetencyjną. Podkreślono, że przepis ten nie jest jednolity w swej treści i nie można jednakowo traktować wszystkich jego zapisów.
W końcowej części skargi kasacyjnej, jej autor podkreślił, że samorząd lokalny, tam gdzie Państwo nie jest w stanie zrealizować w pełni swoich zadań lub zaspokoić potrzeb wspólnoty samorządowej powinien mieć możliwość "wspomagania" Państwa w realizowaniu jego zadań. Taka właśnie idea legła u podstaw podjęcia przez Radę Miasta Lublin spornej uchwały, której celem było udzielanie wsparcia materialnego najbardziej uzdolnionym studentom, zachęcanie ich do studiowania w Lublinie, wzmacnianie pozycji Lublina jako ośrodka akademickiego, zachęcenie absolwentów do pozostawania w tym mieście i dalszego rozwoju naukowego. Wskazano przy tym, że w przedmiotowej sprawie bardzo istotnym jest też fakt, iż na podstawie między innymi art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym wiele jednostek samorządu terytorialnego podjęło uchwały dotyczące zasad udzielania stypendiów dla studentów i je realizuje, zgodnie z przyjętymi celami. Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa lubelskiego, a organy nadzoru nie kwestionowały podstaw prawnych do podejmowania tych uchwał. Podniesiono ponadto, że sprawy dotyczące uchwał jednostek samorządu terytorialnego były już przedmiotem postępowań przed sądami administracyjnymi, w określonych stanach faktycznych i nie prowadziło to każdorazowo do stwierdzania ich nieważności, poprzez wychodzenie poza granice skargi.
W ocenie Rady Miasta Lublin brak wyraźnego uregulowania w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym dotyczącego prawa studentów do ubiegania się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, nie może być traktowany jako wyłączenie tego zadania z zadań tych jednostek. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, art. 173 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy daje po stronie studenta prawo do ubiegania się o pomoc materialną (w ramach przeznaczonych na ten cel środków w budżecie państwa), a tym samym obowiązek Państwa do jej udzielania, przeznaczania środków na te cele.
W związku z tym uznano, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 pkt 8 i art. 40 ust. 1 powinien być traktowany jako wystarczająca podstawa prawna do podejmowania przez rady gmin uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla studentów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski podzielając argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zwrócił uwagę, że o słuszności stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku świadczy także kierunek zmian legislacyjnych. Ustawodawca w ustawie o systemie oświaty z dniem 20 grudnia 2008 r. dodał bowiem art. 90t ust. 4, który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach. Przyznał zatem organom stanowiącym upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad przyznawania stypendiów dla uczniów. Zdaniem Wojewody, likwidując tę lukę prawną ustawodawca potwierdził, że art. 18 ust. 2 pkt. 14 a ustawy nie mógł stanowić samoistnej podstawy do wydania takiego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W odniesieniu do takich aktów stanowionych przez organy gminy ustawą tą jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gmina stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Na podstawie zaś art. 40 ust. 3 tej samej ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, mające na celu zapewnienie ochrony szczególnie cennych dóbr wyszczególnionych w tym unormowaniu. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że akty prawa miejscowego muszą opierać się na ustawowym upoważnieniu i nie mogą wykraczać poza jego granice – patrz: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 262; M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 11, s. 32- 33.
Art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma wyłącznie charakter przepisu kompetencyjnego i przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne ustawy niż ustawa o samorządzie gminnym przekażą gminie zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada gminy będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania przedmiotowych stypendiów. Trafnie wiec Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 29 maja 2008 r. nr 359/XX/2008. Także nie może być najmniejszej wątpliwości, co do tego, iż podstawy takiej nie można doszukiwać się w treści art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem stanowi, iż "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: edukacji publicznej". Dla wykonywania tych zadań niezbędna jest bowiem wyraźna podstawa ustawowa. Ponadto, takiego upoważnienia nie można dopatrywać się w treści art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, należą do zakresu działań gminy.
Inaczej mówiąc, powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym generalnie z reguły ustalają normy kompetencyjne. Wnoszący skargę kasacyjną próbuje zaś wywodzić z jej uregulowań normy o charakterze materialnym. Wprawdzie z literalnego brzmienia powołanego art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym istnieje możliwość wnioskowania o upoważnieniu dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, jednakże art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym trzeba odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy przedmiotowej uchwały. Natomiast znaczenie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym ograniczyć trzeba do zastrzeżenia kompetencji prawodawczej dla rady gminy, a nie dla wójta gminy.
Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej również i w treści art. 94 ust. 6 i art. 173 ust 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) nie można doszukiwać się upoważnienia ustawowego dla rady gminy do uchwalenia przepisów prawa miejscowego dotyczących zasad przyznawania studentom stypendiów. Udzielanie pomocy o charakterze materialnym studentom przez przyznanie np. stypendium za uzyskiwane przez nich w czasie studiów wyniki, nie jest zadaniem jednostek samorządu terytorialnego. Rozumowanie to znajduje oparcie w treści art. 173 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w postaci np. stypendium za wyniki w nauce lub sporcie. Żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie stwarza upoważnienia dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad przyznawania stypendiów studentom. Z kolei przepis art. 94 ust. 6 omawianej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w sposób ogólny określa z jakich jeszcze źródeł uczelnia może pozyskiwać inne środki finansowe na realizację swoich zadań. Powołany przepis pozwala więc szkołom wyższym na otrzymywanie od jednostek samorządu terytorialnego środków finansowych, jednak zasady ich podziału zostały zastrzeżone do kompetencji samorządowych władz uczelni (art. 104 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie.
W związku z powyższym należy przyjąć, iż podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego aktu nie da się wskazać w żadnym innym przepisie rangi ustawowej.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.