I OSK 178/05

I OSK 178/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1592/04 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2004-11-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 58 par. 2 pkt 1, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art. 477[8] par. 2
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Tezy
Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 1592/04 w sprawie ze skargi Ewy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 13 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie sądowe, 2) oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Ewa C. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 13 sierpnia 2004 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 7 lipca 2004 r., (...) orzekającą o uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia 3 czerwca 2004 r., (...) w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z dniem 1 maja 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 listopada 2004 r., I SA/Wa 1592/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ewy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 13 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, odrzucił skargę.
W uzasadnieniu sąd wskazał, że zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r. art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Cytowany przepis wszedł w życie na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/.
Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, to wbrew zawartemu w decyzji błędnemu pouczeniu, nie mogła być ona przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Wobec powyższego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 par. 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło od postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawach:
- naruszenia przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, a mianowicie art. 3 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny do sprawowania merytorycznej kontroli nad organami administracji publicznej /jakimi są: w drugiej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., a w pierwszej - wójt gminy G./, poprzez wyrokowania w sprawach skargi na decyzje administracyjne tych organów, w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku;
- naruszenia przepisów prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, tj. art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 par. 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez odrzucenie uprawnienia strony postępowania administracyjnego, do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w celu kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia uprawnienia do zasiłku rodzinnego i jego pochodnych /dodatków/, w wyniku błędnego przyjęcia, że art. 34 ustawy o świadczeniach rodzinnych /dotyczący zmiany treści przepisów działu III, tytułu VII, księga pierwsza, część pierwsza Kodeksu postępowania cywilnego/ wyłącza spod kognicji sądów administracyjnych wszelkie sprawy dotyczące zasiłków rodzinnych, oddając orzekanie w tych sprawach jedynie sądom powszechnym.
Na tej podstawie wnosiło o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny /w trybie art. 189 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ postępowania sądowego ze skargi Ewy C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 13 sierpnia 2004 r.; gdyż organ odwoławczy w ramach autokontroli - poprzez wydanie /w trybie art. 54 par. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ decyzji (...) z dnia 1 października 2004 r. uwzględnił skargę;
2. zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów przedłożonego na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, a organ odwoławczy w swej decyzji błędnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia jego decyzji do sądu administracyjnego. Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie o ustalenie uprawnienia do zasiłku rodzinnego ma zastosowanie przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, z którego to wynika, że do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego. W opinii Sądu rzekomy fakt zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego do spraw o zasiłki rodzinne i dodatki do tych zasiłków podkreśla okoliczność, że przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc został zmieniony na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Niniejsza skarga kasacyjna zarzuca WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez bezpodstawne wyłączenie spod kognicji sądu administracyjnego kontroli działalności organów administracji publicznej, w sprawach orzekania o zasiłkach rodzinnych, należących do ich właściwości. Nadto skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez pominięcie zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Organem tym zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy jest wójt /burmistrz lub prezydent miasta/ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Powyższa regulacja jest zasadą, od której na mocy przepisów przejściowych /rozdział 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych/ w okresach od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. i od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., wprowadzono liczne odstępstwa. Tak więc w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. wójtowie /burmistrzowie lub prezydenci miast/ na podstawie art. 48 ust. 3 powoływanej ustawy, orzekają w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu i wypłacie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a także zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego względem:
- osób bezrobotnych oraz osób pobierających zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne;
- osób, którym do 1 maja 2004 r. /wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych/ zasiłek rodzinny lub pielęgnacyjny przyznawały i wypłacały ośrodki pomocy społecznej;
- osób ubiegających się o dodatki wskazane w art. 10-12 powoływanej ustawy lub o świadczenie pielęgnacyjne;
- osób zatrudnionych lub wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej u pracodawcy zatrudniającego nie więcej niż 4 pracowników;
- osób, którym wypłacane są za okres po ustaniu zatrudnienia zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa;
- posłów i senatorów;
- osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalono prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub uposażenia rodzinnego.
W powyższym okresie, w sprawie zasiłku rodzinnego oraz niektórych dodatków /wskazanych w art. art. 9, 13-15 ustawy o świadczeniach rodzinnych/, w drodze decyzji administracyjnej orzekają także:
- właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Ministrowi Sprawiedliwości - wobec żołnierzy i funkcjonariuszy tych służb;
- Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - wobec osób podlegających ubezpieczeniu rolniczemu;
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych - wobec innych /niż wymienionych wyżej/ osób, prowadzących pozarolniczą działalność i osób z nimi współpracujących oraz duchownych, a także osób, którym wypłacał emerytury, renty, renty socjalne albo renty rodzinne /przed 1 maja 2004 r./;
- właściwe organy emerytalne lub rentowe - wobec osób, którym wypłacały emerytury, renty, renty rodzinne, lub uposażenie /przed 1 maja 2004 r./.
Nadto, bez decyzji administracyjnej, przyznanie i wypłata zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, a także zasiłku pielęgnacyjnego należy w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. do:
- pracodawcy zatrudniającego w dniu 31 marca 2004 r. co najmniej 5 osób - względem swoich pracowników w czasie trwania ich zatrudnienia oraz osób wykonujących u nich pracę na podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej;
- rolniczej spółdzielni produkcyjnej - w stosunku do jej członków, jeżeli ta spółdzielnia jest obowiązana do wypłaty świadczeń rodzinnych pracownikom;
- jednostek, które zawarły umowę agencyjną lub umowę zlecenia - gdy są one obowiązane do wypłaty świadczeń rodzinnych pracownikom.
Z kolei w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. przyznawanie i wypłacanie zasiłków rodzinnych oraz innych wskazanych w ustawie świadczeń rodzinnych należeć będzie do: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - w drodze decyzji administracyjnej - w stosunku do wszystkich osób ubiegających się o świadczenie, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy lub wykonujących pracę w ramach umowy zlecenia lub umowy agencyjnej u pracodawcy, który w dniu 31 lipca 2005 r., zatrudniał co najmniej 20 pracowników. W tym ostatnim przypadku przyznanie i wypłata świadczenia należy do właściwości tych pracodawców i nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej /art. 49 ustawy o świadczeniach rodzinnych/.
Tak ukształtowana właściwość orzecznicza, ma bezpośredni wpływ na tryb zaskarżania decyzji podejmowanych w tych sprawach. W stosunku do decyzji wydanych przez oddziały ZUS, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz inne właściwe organy emerytalne lub rentowe przed dniem przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych /tj. przed 1 września 2005 r./ - zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w przepisach rozdziału 3, działu III, tytułu VII, księgi pierwszej, części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego. W pozostałych przypadkach, tj. gdy przed dniem 1 września 2005 r. decyzje w sprawach zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku wydały jednostki podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Ministrowi Sprawiedliwości, odwołania od tych decyzji rozpatruje się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 56 ust. 2 ww. ustawy/, z możliwością zaskarżenia ich decyzji do sądu administracyjnego w trybie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 19 Kpa każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do przestrzegania swej właściwości z urzędu. Nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju jest to właściwość /miejscowa, rzeczowa czy instancyjna/, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie wiąże skutków naruszenia właściwości z określonym jej rodzajem. Skutkiem nieprzestrzegania przepisów o właściwości jest nieważność decyzji /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Należy podkreślić, że pojęcie właściwości organu administracyjnego nie budzi zasadniczych rozbieżności poglądów zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym. Przyjmuje się, iż pod tym pojęciem należy rozumieć zdolność prawną organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym /E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, Toruń 2003, s. 67/. Aby zatem dany organ był właściwy w sprawie, działanie jego musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednym z warunków prawidłowości takiej decyzji jest zatem to, że musi być ona wydana z poszanowaniem przepisów o właściwości. Wynika to z jednej z podstawowych zasad postępowania - zasady praworządności /art. 6 Kpa/.
Generalnie nabycie zdolności prawnej odbywa się na podstawie ustaw. Najbardziej przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych metodą przyznawania uprawnień orzeczniczych jest przypisanie tych uprawnień wprost konkretnemu organowi administracyjnemu. Mamy wtedy do czynienia z właściwością ustawową organu. Taką metodę zastosowano w omawianej ustawie o świadczeniach rodzinnych, przydając takie uprawnienie m.in. organom wykonawczym gmin. Tak więc w sprawach, w których orzeka jako organ pierwszej instancji wójt, burmistrz lub prezydent miasta - zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ oraz art. 127 par. 2 Kpa - odwołania od tych decyzji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Zasada ta wynika z cytowanych wyżej przepisów, przyznających kolegium odwoławczemu uprawnienia do rozpatrywania odwołań od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, a więc gdy żaden przepis szczególny nie przewiduje innego organu odwoławczego. Skoro zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwymi do orzekania w ramach pierwszej i drugiej instancji są organy administracji publicznej działające na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to w konsekwencji decyzje tych organów podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Nie ulega wątpliwości, że regulacja prawna określająca właściwości poszczególnych organów do orzekania w sprawach świadczeń rodzinnych nie jest przejrzysta. Liczne odesłania i wyjątki od przyjętych reguł postępowania sprawiają, że znalezienie organu właściwego w danej sprawie nastręczać może wiele trudności. Ustawodawca wprowadził także swoiste okresy przejściowe, w których poza organami gmin, w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych - z mocy prawa - orzekają również inne organy państwowe lub inne podmioty uprawnione. W tych okolicznościach nie może być jednak wątpliwości, że zmiana treści art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc - dokonana w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych /która notabene poprzez przepisy jej rozdziału 8 zmienia i inne liczne ustawy/ - nie dotyczy sytuacji gdy decyzję w sprawie świadczenia rodzinnego wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w drugiej instancji odwołanie od takiej decyzji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazywany przepis Kodeksu postępowania cywilnego dotyczy tylko i wyłącznie /orzekających dziś przejściowo w sprawach świadczeń rodzinnych/ oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Stanowisko to pośrednio potwierdza całościowe spojrzenie na przepisy stosownego działu Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczącego postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przepisy te analizowane kompleksowo - nie tylko wybiórczo przez pryzmat pkt 1 par. 2 art. 477[8] - wyraźnie wskazują, że dotyczą one tylko odwołań od decyzji organów rentowych, które definiuje art. 476 par. 4 Kpc. Przepis ten w sposób enumeratywny wylicza podmioty mogące być uznane za organy rentowe, a w związku z tym wskazuje też podmioty od których decyzji przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do sądu powszechnego. W powyższym katalogu podmiotów, brak jest organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym w omawianej sytuacji niewątpliwie musi mieć zastosowanie tryb odwoławczy określony w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego, rozpatrywana w trybie wynikającym z przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W takim stanie rzeczy - zdaniem skarżącego - omawiane tutaj świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Po pierwsze nie mieszczą się one w katalogu ubezpieczeń społecznych - określonym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, a po drugie ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczenia realizowanego w ramach ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego, czy też ubezpieczenia wypadkowego. Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w doktrynie /patrz: J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze 2001, s. 374 i nast./. Oznacza to zarazem, że odesłanie zamieszczone w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie obejmuje art. 180 i art. 181 tegoż Kodeksu, gdyż przepisy te dotyczą spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych uregulowanych w odrębnych przepisach.
Nadto skarżący uważa, iż /niezależnie od tego, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób niebudzący wątpliwości przyznaje prawo do orzekania w sprawach przyznania określonych w niej świadczeń organom wykonawczym gmin, a co za tym idzie, organami uprawnionymi do instancyjnej kontroli tych decyzji są samorządowe kolegia odwoławcze/ warto również na marginesie niniejszej skargi kasacyjnej wskazać, że WSA w Warszawie wydając zaskarżane postanowienie z treści którego wynika, że zasiłki rodzinne i jego pochodne podlegają wyłącznie kontroli sądów powszechnych /co wyłączałoby właściwość kolegiów odwoławczych/ pominął problem decyzji Kolegium /pierwszej zaskarżonej i drugiej wydanej w trybie autokontroli/, które to przecież - przyjmując hipotetycznie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wyłącznej właściwości sądu powszechnego jest poprawne - winny były być eliminowane z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia ich nieważności. Problemu tego jednak zaskarżone postanowienie nie podnosi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.
Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.
Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./".
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/.
Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/".
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu nie zważył, że zaskarżona decyzja została uchylona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 1 października 2004 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję, uwzględniając w całości skargę. Z tego względu postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło przed dniem podjęcia zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 189 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 204 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.