I OSK 466/23

I OSK 466/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 328/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-30
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, pkt 8 i 9, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 328/22 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi R.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 30 listopada 2022 r. o sygn. akt IV SAB/Wa 328/22:
1) zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 24 października 1972 r. znak (...) w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2) stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności;
3) stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa;
4) oddalił skargę w pozostałym zakresie;
5) zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R.S. kwotę 597 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii (dalej w skrócie: "Minister") zaskarżając go w zakresie punktu 1, 2 i 5.
Zaskarżonemu wyrokowi zrzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego tj.:
a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a."), polegającą na uznaniu, iż:
- przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.), nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek;
- wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości skorzystania z przewidzianych prawem środków odwoławczych, tj. domagania się kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które
to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez:
- wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 24. października 1972 r., nr (...), w części dotyczącej odszkodowania za działkę nr (...) o pow. 489 m2, uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 25 marca 2022 r. ,
- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 25.03.2022 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;
d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze Minister wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi R.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w całości, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Równocześnie Minister na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł na gruncie postępowania nieważnościowego, które uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia 25 marca 2022 r. przyjmując, że w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, przyjął natomiast odmienne od organu stanowisko, uznając, że w sytuacji, gdy organ ustali, że w danym postępowaniu spełnione zostały przesłanki skutkujące umorzeniem tego postępowania z mocy prawa na podstawie przepisu prawa przewidującego taki skutek - w rozpatrywanej sprawie jest to przepis art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania z mocy prawa, która będzie miała charakter deklaratoryjny. Zdaniem Ministra powyższe stanowisko Sądu jest błędne, a w konsekwencji skarga R.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Podniesiono, że ustawodawca przewidując umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., nie zamieścił jednocześnie w nowelizacji k.p.a. jakiegokolwiek przepisu mogącego stanowić podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie (ani też odwołania do jakiegokolwiek przepisu mogącego stanowić taką podstawę), co było wynikiem jego celowego działania. Zarzucono, że WSA nie wskazał podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej, mającej potwierdzać spełnienie przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takiej podstawy nie może stanowić art. 105 § 1 k.p.a., który odnosi się do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, jako braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie była jednak ani przesłanką art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. (przepis ten przewiduje odmienną niż art. 105 § 1 k.p.a. przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego), ani też skutkiem tego przepisu. Ponadto wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 2 miałoby konstytutywny charakter, brak jest możliwości ponownego umorzenia postępowania, które już raz zostało umorzone z mocy praw. Również art. 104 k.p.a. nie stanowi podstawy do wydania decyzji deklaratoryjnej w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Ministra zawsze dotychczas, jeżeli intencją ustawodawcy było, aby organ wydawał decyzje deklaratoryjne stwierdzające wystąpienie określonych skutków z mocy prawa, uchwalał on stosowne przepisy stanowiące dla organu podstawę takiego działania.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku wywodem Sądu, że w konsekwencji dokonania przez organ ustaleń odnoszących się do spełnienia przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., w przypadku uznania, że wystąpił skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa, winna zostać wydana decyzja jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej, aby strona postępowania nie została pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania, zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. W ocenie skarżącego kasacyjnie taki obowiązek mógłby bowiem wynikać jedynie z precyzyjnego przepisu prawa. Wobec braku takiego przepisu (w szczególności w nowelizacji k.p.a.), a także niepowołania przez Sąd żadnego przepisu, który mógłby być podstawą do takiego działania organu, nie jest możliwa realizacja zobowiązania Sądu.
Podniesiono, że wydanie przez organ decyzji przy jednoczesnym braku przepisu umożliwiającego wydanie takiej decyzji skutkuje, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważnością decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej.
Minister wywiódł także, iż Sąd I instancji w sposób nieprzekonujący i lakoniczny uzasadnił swoje stanowisko w ww. kluczowej dla sprawy kwestii, tj. konieczności wydania decyzji deklaratoryjnej w sprawie, w której organ ustalił, że spełnione zostały przesłanki skutkujące umorzeniem tego postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Sąd uchylił się przy tym od obowiązku przedstawienia w sposób klarowny swojego procesu dochodzenia do takich wniosków. Nie ma dla organu jasnych wytycznych na jakiej podstawie organ ma umorzyć postępowanie. Powyższe niewątpliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 133 § 1 p.p.s.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób odtworzyć toku rozumowania Sądu w powyższym zakresie. Nie jest dostatecznie zrozumiałe, jaki miałby być charakter i podstawa prawna postulowanej przez Sąd decyzji organu. Każda jednak z ewentualności prowadziłaby do wydania przez organ decyzji nieważnej. Sama subiektywna ocena (przekonanie) Sądu, iż określona kwestia powinna być rozstrzygana w formie decyzji (wbrew stanowisku przyjętemu przez ustawodawcę), tak, aby mogła zostać poddana kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla wydania przez organ takiej decyzji. Podstawę taką, jak wykazano uprzednio, może bowiem stanowić jedynie przepis prawa materialnego, co wiąże się z przywołaną już powyżej zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa.
Według Ministra rozpoznając skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 października 1972 r., nr (...), w części dotyczącej odszkodowania za działkę nr (...) o pow. 489 m2, Sąd powinien skontrolować stanowisko organu dokonując stosownej analizy sprawy w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego jednak nie uczynił naruszając art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż od dnia doręczenia lub ogłoszenia ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 października 1972 r., nr (...), do dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze upłynęło ponad 30 lat, a zatem ziściły się przesłanki z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Powyższe skutkowało umorzeniem przedmiotowego postępowania nadzorczego z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., o czym organ, przyjmując, że zarówno w nowelizacji k.p.a., jak i samym k.p.a. brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., strony tego postępowania poinformował pismem z dnia 25 marca 2022 r.
Ocena, czy w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa, należała bowiem do istoty postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, w której Sąd ma obowiązek ustosunkowania się do stanu istniejącego w dacie orzekania. Zaniechanie dokonania przez Sąd oceny, czy w sprawie objętej skargą na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania spełnione zostały przesłanki z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, w ocenie organu jest równoznaczne z uchyleniem się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy.
Konsekwencją naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. było błędne (niezasadne) uznanie, że w dacie orzekania postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 października 1972 r., nr (...), w części dotyczącej odszkodowania za działkę nr (...) o pow. 489 m2 nie zostało zakończone, a zatem że organ pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie. Błędne było również zobowiązanie Ministra do wydania rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia jest już zakończone i nie może zostać umorzone po raz drugi.
Na zakończenie zauważono, że wskazana w uzasadnieniu wyroku ocena prawna dotycząca obowiązku wydania przez organ deklaratoryjnej decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego z mocy prawa stanowiąc ocenę prawną dla organu administracji, będzie wiązać zarówno organy, jak i Sąd w przyszłym postępowaniu. Związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu skarżonego wyroku spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej, a zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzji nieważnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 , wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, oraz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 1900/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W rozpoznanej sprawie Minister Rozwoju i Technologii skargę kasacyjną oparł zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego jaki i procesowego. Z uwagi, iż część zarzuconego naruszenie przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 lit. c zarzutów skargi kasacyjnej jest konsekwencją rzekomego dokonania przez WSA błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne odniesienie się do obu rodzajów w/w zarzutów.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) , postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w tym przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, iż umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, niemniej zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwraca się uwagę, iż brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu wynikające z art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ( patrz. m.in. postanowienie NSA z 18 listopada 2022 r. o sygn. akt I OSK 1862/22 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie, iż doszło do umorzenia postępowania z mocy ww. art. 2. ust. 2 nowelizacji k.p.a. wymaga, na co słuszne zwrócił uwagę Sąd I instancji, dokonanie ustaleń, czy spełnione zostały warunku określone w tym przepisie. Wymaga to np. ustalenia kiedy zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe i czy upłynęło w tej dacie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, którego on dotyczy. Zweryfikowanie tych okoliczności może być w niektórych przypadkach, z uwagi na upływ czasu, utrudnione. Dlatego też stwierdzenie zdarzeń składających się na przesłankę umorzenia postępowania ex lege wymaga posłużenia się formą decyzji, której podjęcie pozwala na zbadanie na etapie postępowania sądowego prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Przeprowadzenie takiej weryfikacji poza trybem jurysdykcyjnym byłoby równoznaczne z wyeliminowaniem lub co najmniej osłabieniem przysługujących stronom postępowania gwarancji procesowych, znajdujących zastosowanie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego (patrz. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 105.). Wbrew twierdzeniom Ministra podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania zawiera art 105 § 1 k.p.a. W doktrynie wyraźnie wskazuje się, iż sytuacja w której umorzenie następuje z mocy prawa objęte jest już obecnie zakresem normatywnym art. 105 § 1 k.p.a. Jest to decyzja nietypowa o tyle, że umorzenie następuje z mocy prawa, a organ wydając decyzję potwierdza stan wynikający z przepisu. Mamy więc do czynienia z decyzją o charakterze deklaratoryjnym (patrz. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023 komentarz do art 105 k.p.a; oraz W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26.). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. wprost nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania bez względu na przyczynę ("gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe"). Taką przyczynę mogą stanowić okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - skoro wskutek upływu terminów prawa materialnego niemożliwe jest ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 ww. ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. wymaga wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a. został wyrażony w szeregu orzeczeń m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22, z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 oraz z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt I OSK786/23, a także w w wyrokach z 13 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 109/23 i z 26 maja 2023 r. I OSK 41/23).
Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej opartej na art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. jak też art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. ww. art. 2 ust. 2 (zarzuty nr 1 oraz 2 lit. c zawarte w petitum skargi kasacyjnej) były nieusprawiedliwione. Słusznie bowiem Sąd I instancji uznał, iż z przepisu art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej, nie można wywodzić braku obowiązku organu administracji publicznej do zakończenia postępowania, zainicjowanego przez R.S. w sprawie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 24 października 1972 r. znak (...), w formie decyzji administracyjnej.
Chybiony jest także zarzut wskazany pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku i stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku obejmuje wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). Skarżący kasacyjne trafnie zauważył, iż Sąd I instancji nie wskazał w swoim uzasadnieniu przepisu na podstawie, którego winna być wydana deklaratoryjna decyzja umarzająca postępowanie, w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a. Niemniej uchybienie to, wobec trafności stanowiska tego Sąd, iż "obowiązku ( załatwiania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej - uwaga NSA) nie uchyla przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy parwa" oraz, że "istnienie takiej normy prawa oznacza, że wydana na jej podstawie decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny" nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko uchybienie takiego rodzaju może stanowić podstawę uwzględnia zarzutu naruszenie przepisów postępowania zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, których jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2581/21). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, żeby Sąd wyszedł po za materiał zgromadzony w sprawie. Rolą WSA rozpoznającego skargę R.S. nie było rozstrzygnięcie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, czy też merytorycznego rozpoznania jego wniosku. Sąd I instancji w granicach skargi zobowiązany był jedynie ustalić, czy po stronie organu istniał obowiązek wydania jednego z aktów lub podjęcia czynności, o których mowa w art 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. i czy w organ wywiązał się z tych tego obowiązku. W niniejszej sprawie WSA zauważył, iż powołany przez Ministra w odpowiedzi na skargę przepis art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a. zwolnienia z tego obowiązki nie zawierał.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 § 1 art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Skoro ocena Sądu I instancji co do konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art 2 ust 2 ustawy nowelizującej jest prawidłowa, to brak było również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a w zakresie wskazanym przez Ministra.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.