I OSK 1775/16

I OSK 1775/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 10/16 - Wyrok WSA w Krakowie z 2016-03-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 3 ust. 1 pkt. 1 , art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 10/16 w sprawie ze skargi M.H. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 2 grudnia 2015 roku M.H., redaktor naczelny portalu "Z.", wniósł, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie wysokości nagród/premii wypłaconych w latach 2010-2015 (z rozbiciem na poszczególne lata) wszystkim pracownikom RZGW w Krakowie poprzez podanie:
- kwoty brutto oraz uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody (bez wskazywania stanowisk oraz imion i nazwisk pracowników);
- sumarycznej wysokości nagród/premii wypłaconych w latach 2010-2015 z rozbiciem na poszczególne lata,
W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 16 grudnia 2015 r., Dyrektor RZGW w Krakowie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, W ocenie Dyrektora RZGW informacje o wynagrodzeniu pracowników należą do kategorii dóbr osobistych chronionych przepisami ustawy Kodeks cywilny (dalej: K.c.), a ich ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika narusza jego dobra osobiste określone w art. 23 i 24 K.c..
Natomiast pismem z dnia 19 stycznia 2016 roku Dyrektor RZGW w Krakowie udzielił skarżącemu opisowej informacji na temat otrzymywania przez państwową jednostkę budżetową, jaką jest RGZW w Krakowie, środków na wynagrodzenia oraz gospodarowania tymi środkami, a także tabelarycznej informacji na temat planu funduszu płac, w tym nagród i premii uznaniowych oraz regulaminowych za lata 2010-2015.
W dniu 31 grudnia 2015 roku M.H. złożył (nadając pocztą) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 roku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do realizacji tego wniosku w terminie 14 dni oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw, z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993, Nr 61, poz, 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 6 ust.
1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014, poz. 782, dalej: u.d.i.p.), art. 33 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 885, dalej: u.f.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w Krakowie wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca zestawienia nagród/premii wypłaconych w latach 2010-2015 pracownikom RZGW w Krakowie nie stanowi informacji publicznej w myśl art. 6 u.d.i.p.. Nawet zaś w sytuacji zakwalifikowania wnioskowanych przez skarżącego danych do grupy informacji publicznej należałoby uznać, że stanowią one informację przetworzoną. Kwalifikacja żądanej informacji jako przetworzonej powoduje, że wnioskodawca, aby taką informację otrzymać, jest zobligowany do wykazania istnienia po swojej stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu licznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..
Ponadto organ wskazał, że po ponownej, wnikliwej analizie wniosku, pismem z dnia 19 stycznia 2016 roku udzielił skarżącemu informacji w zakresie sumarycznej wysokości funduszu płac, w tym wysokości nagród/premii wypłaconej w latach 2010- 2015. Z uwagi na fakt, że RZGW w Krakowie udzieliło zainteresowanemu stosownej odpowiedzi w terminie ustawowym, nie zachodzi - zdaniem Dyrektora RZGW - bezczynność urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., II SAB/Kr 10/16 I. zobowiązał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M.H. z dnia 2 grudnia 2015 r. Ponadto stwierdził, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku M.H. z dnia 2 grudnia 2015 r., lecz nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wreszcie zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na rzecz M.H. - redaktora naczelnego portalu "Z." kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd stwierdził, że Dyrektor RZGW w Krakowie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego, o ile znajdowała się ona w jego dyspozycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 92 ust. 1 Prawa wodnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym.
Jak wskazano wyżej, skarżący wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 roku zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości nagród/premii wypłaconych w latach 2010-2015 wszystkim pracownikom RZGW w Krakowie poprzez podanie kwoty brutto oraz uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody, a także sumarycznej wysokości nagród/premii wypłaconych w latach 2010-2015 z rozbiciem na poszczególne lata. Wynagrodzenia pracowników RZGW w Krakowie, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody, premie) są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm,), W orzecznictwie sądowym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12.02.2015 r., sygn, akt II SAB/Ke 1/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.05.2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 290/15). W tej sytuacji Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Nagrody i premie pracowników RZGW w Krakowie należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądanie skarżącego nie narusza ograniczenia, jakie wprowadza art. 5 u.d.i.p. w zakresie realizacji prawa do informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle jego ust. 2, prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Skarżący zażądał wskazania kwot brutto przyznanych wszystkim pracownikom RZGW w Krakowie nagród/premii oraz uzasadnienia ich przyznania, zaznaczając przy tym wyraźnie, że ma to nastąpić bez podawania imion i nazwisk pracowników oraz ich stanowisk służbowych. Sąd podkreślił, że w przypadku udostępnienia informacji o wysokości nagrody/premii przyznanej pracownikowi, bez podania jego personaliów i zajmowanego stanowiska służbowego, nie dochodzi do naruszenia prywatności, czy dóbr osobistych danego pracownika, bowiem nie jest możliwa identyfikacja tej osoby.
Sąd zaznaczył kolejno, że żądane w niniejszej sprawie informacje - wbrew stanowisku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę - stanowią informację prostą, niewymagającą przetworzenia, a tym samym wykazywania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego - celem jej udostępnienia przez zobowiązanego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacja przetworzona stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej nie dysponuje tą informacją na dzień złożenia wniosku, lecz tworzy tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji.
Jak wskazał WSA w Krakowie, udostępnienie żądanej w przedmiotowej sprawie informacji publicznej nie wymaga dokonywania szczegółowych ocen dokumentów, bowiem wniosek dotyczy informacji, której treść winna wynikać ze znajdującej się w dyspozycji organu dokumentacji płacowej pracowników. Udzielenie żądanej informacji nie wymaga także analizowania posiadanego zasobu dokumentów, jego przetworzenia, lecz ogranicza się jedynie do wyboru niektórych danych z dokumentów z zasobu organu, według zakreślonych przez skarżącego kryteriów. Wniosek dotyczy bowiem informacji, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie.
Sąd ten zważył ponadto, że od przetworzenia informacji należy odróżnić proces przekształcenia, który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii, czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również poprzez proces tzw. anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r,, sygn. akt I OSK 792/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 842/14; wyrok WSA z dnia 3 listopada 2015r., sygn, akt II SA/Wa 723/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013r., sygn. akt IV SAB/Po 31/13; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji skonstatował, że udzielenie w niniejszej sprawie informacji łączy się z koniecznością dokonania przekształcenia poprzez poddanie jej procesowi przepisania, czy kopiowania oraz anonimizacji. Wbrew twierdzeniom Dyrektora RZGW, dokonanie tych czynności nie stanowi o przetworzeniu informacji, bowiem nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji. Konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i wyboru/doboru części zawartych w nich informacji nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej i jest zwykłym zabiegiem łączącym się z procesem udostępniania informacji publicznej.
Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że Dyrektor RZGW w Krakowie powinien był załatwić wniosek skarżącego poprzez udostępnienie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji publicznej, bądź wskazanie, że danej informacji publicznej nie posiada albo przez wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jeśli stwierdziłby okoliczności skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Informacja (opisowa i tabelaryczna) udzielona skarżącemu pismem z dnia 19 stycznia 2016 roku na temat otrzymywania przez państwową jednostkę budżetową, jaką jest RGZW w Krakowie, środków na wynagrodzenia oraz gospodarowania tymi środkami, a także na temat planu funduszu płac, w tym nagród i premii uznaniowych oraz regulaminowych za lata 2010-2015, nie odpowiadała treści wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2015 roku. W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie organ pozostawał zatem w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2015 roku, o czym Sąd orzekł w pkt I i II sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a..
Jednocześnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Bezczynność w rozpoznaniu wniosku wynikała z mylnej interpretacji przepisów prawa i błędnego przekonania organu, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Organ reprezentował bowiem stanowisko o innym charakterze żądanej informacji. Nie zaistniały zatem podstawy do przypisania bezczynności rażącego charakteru.
Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Postawił w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) przez błędną wykładnię tj. przyjęcie, że wnioskowane informacje do udzielenia przez skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są informacją, lecz informacją prostą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.H. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par.1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 par.2 p.p.s.a.
Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie co oznacza , że Sąd II instancji mógł dokonywać kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Trzeba na wstępie przypomnieć , że przedmiotowa sprawa wszczęta została w wyniku skargi na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Sąd Administracyjny badając zasadność takiej skargi ma obowiązek ustalić czy organ administracji był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji , innego aktu lub podjęcia określonych czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ustalił, że adresat wniosku jest podmiotem określonym w art. 4 ust.1 pkt u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja spełnia wymogi określone w art.1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem Dyrektora RZGW , który twierdził, że informacje o wynagrodzeniu pracowników należą do kategorii dóbr osobistych a ich ujawnienie przez pracodawcę narusza przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu pracy. Z tym jednak zastrzeżeniem , że pracownik ten nie jest osobą wykonującą funkcje publiczne bo wówczas zakres ochrony jego prywatności jest ograniczony zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Jednak w omawianej sprawie wnioskodawca nie wnosił o ujawnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłaconych konkretnym pracownikom z podaniem ich danych osobowych. Wnosił o podanie kwot wypłacanych z tego tytułu w poszczególnych latach, a więc o sposób wydatkowania funduszy publicznych. Zasadnie zatem Sąd I instancji w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku i orzekł o tym , że bezczynność nie miała miejsca z naruszeniem prawa.
Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut i jest to zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, żądana informacja jest informacją prostą a nie przetworzoną jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny, co należy przypomnieć, przy rozpoznaniu sprawy związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i nie może przy braku nieważności postępowania wychodzić poza te granice.
Oceniając w tym kontekście trafność zarzutu skargi kasacyjnej uznać należy , że jest on nieusprawiedliwiony przede wszystkim z powodu jego przedwczesności. Przedwczesne są też rozważania Sądu I instancji co do charakteru informacji w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że granice sprawy przy skardze na bezczynność określa art.149 p.p.s.a. a więc rolą sądu jest ustalenie czy informacja jest informacją publiczną a wobec tego czy organ zobowiązany do jej udostępnienia pozostaje w bezczynności. Kwestie czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy też przetworzoną oraz czy możliwość jej udostępnienia jest ograniczona zgodnie z art. 5 u.d.i.p. mogą podlegać ocenie dopiero na etapie rozpoznania wniosku. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.