I OSK 1774/21

I OSK 1774/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 477/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4a i art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 477/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 stycznia 2020 r. nr DLI-IV.4615.35.2018.MW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 477/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 stycznia 2020 r. nr DLI-IV.4615.35.2018.MW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 796/2018 z 26 lutego 2018 r.; 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy 7400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 47, 50-55v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. M.Z., zaskarżając wyrok I SA/Wa 477/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. "2901" [winno być "2109" - uw. NSA] ze zm., dalej rozporządzenie) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie powinien mieć zastosowania wobec braku analizy transakcji podobnych drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, w sytuacji gdy taka analiza została przez biegłego przeprowadzona; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej] ppsa) przez błędne przyjęcie, że organ naruszył art. 7, 8, 80, 84 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) przez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, który - w ocenie Sądu - nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 67-70 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zastępowane przez r. pr. J.M., wniosło o jej oddalenie i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 88-91v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa).
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest więc granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i to, że skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawy normatywne decyzji w niniejszej sprawie, a więc także i opracowanego dla potrzeb postępowania operatu szacunkowego, stanowiły normy prawne dekodowane z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716, dalej uzrid) i z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) oraz wydanego na podstawie art. 159 ugn rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 nr 207 poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985; z 2019 r. poz. 2250, dalej rozporządzenie). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a [art. 12 uzrid], stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - w odniesieniu do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów ugn wraz z wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi (w tym wydanego na podstawie art. 159 ugn rozporządzenia). Jednocześnie, ustawodawca zastrzega stosowanie art. 18 uzrid, ustalającego szczegółowe zasady określania w tym względzie wartości rynkowej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234-236, nb 11; s. 250-251, nb 26 do art. 18 uzrid).
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "przeznaczenie nieruchomości" użyte w § 36 ust. 1 rozporządzenia odniesione zostało do art. 154 ugn, dlatego określenia przeznaczenia nieruchomości należy poszukiwać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli przedmiotowa nieruchomość lub jej część została objęta takim planem (M. Wolanin - op. cit., s. 235, nb 11; J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej UGN. Komentarz 2021, s. 952, nb 3 do art. 154 ugn; S. Kalus w: red. S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 851, uw. 3, 4 do art. 154 ugn).
O przeznaczeniu części działki nr [...] o pow. 0,0678 ha, stanowiącej własność R.T. (udział ¾ części) i A.L. (udział ¼ części), pod inwestycję drogową na gruncie rozpatrywanej sprawy przesądzały regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego. Nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 19 lipca 2017 r., zlokalizowana była na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z. – E., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r. i położona w części na obszarze oznaczonym UPT6 - usługi różne z możliwością zabudowy mieszkaniowej, a w części na obszarze oznaczonym 4 KD-G Ł.
Obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie odszkodowania za część przejętej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem tej części nieruchomości pod drogę publiczną (§ 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn), a za drugą część przejętej nieruchomości - nieobjętą planem zrealizowania inwestycji drogowej zgodnie z przeznaczeniem tej części nieruchomości, ponieważ plan obowiązywał w dniu wydania decyzji z 19 lipca 2017 r. Każda z tych części nieruchomości podlegała odrębnemu reżimowi prawnemu z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Dla ustalenia wartości nieruchomości konieczne było odrębne ustalenie wartości części gruntu przejętego przy przeznaczeniu w planie pod drogi (§ 36 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn) i odrębne ustalenie wartości części gruntu przeznaczonego w planie pod usługi z towarzyszącą funkcją mieszkaniową (§ 36 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 zd. 1 in medio rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn).
Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów uzrid określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 905, nb 7; J. Jaworski - tamże, s. 1038, nb 2; UGN. Komentarz 2021, s. 826, nb 8; J. Jaworski - tamże, s. 944-945, nb 2).
W wyroku z 1.6.2017 r. I OSK 2311/15, Lex 2442346, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zasadą przyjętą w § 36 rozporządzenia jest po pierwsze, ustalanie wartości rynkowej, po wtóre zaś w pierwszej kolejności ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi. Dopiero ich brak uzasadnia dokonanie wyceny wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (wyrok NSA z 13.12.2015 r. I OSK 297/15, Lex 2205589).
Sporządzenie w niniejszej sprawie operatu z 22 stycznia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.Ł., potwierdzonego następnie pismem z 19 marca 2019 r., w którym rzeczoznawca majątkowy oparł się wyłącznie na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę ze szczególnym uwzględnieniem pod zabudowę usługową, godzi w konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania (zasady opartej m.in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości). Biegły nietrafnie przyjął, że nie istnieje dostateczna liczba transakcji "sprzedaży użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi" (wykaz nieruchomości drogowych podlegających obrotowi na terenie dzielnic m.s.t Warszawy, załączony do pisma Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu Miasta st. Warszawy z 11.12.2018 r., ujętych na 11 stronach załącznika - w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra), w związku z czym pominął je całkowicie w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, rzeczoznawca z naruszeniem § 36 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 zd. 1 in medio rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn uznał niejako automatycznie, że właściwe jest przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową, co w sposób oczywisty rzutowało na znaczne zawyżenie ustalonego przez organ administracji odszkodowania. Takie działanie biegłego mogło dotyczyć wyłącznie tych części nieruchomości, które w planie położone były na terenie oznaczonym symbolem UUM 48 (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej).
Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). W doktrynie trafnie wskazuje się, że z uzyskaniem informacji o cenach rzeczoznawca majątkowy nie powinien mieć problemów ze względu na uprawnienia zawodowe umożliwiających do rejestrów i zbiorów dokumentów dotyczących nieruchomości. Odrzucenie przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, tłumaczone brakiem dostępu do danych o cenach - bez wyjaśnienia, z czego ten brak dostępu wynika - jest nieuzasadnione. Rzeczoznawca przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje wszelkie dane o nieruchomościach, zawarte m.in. w księgach wieczystych, wykazach urzędów skarbowych czy aktach notarialnych [...] (J. Jaworski, UGN. Komentarz 2021, s. 952-953, nb 4 do art. 154; s. 955-959, nb 1- 6 do art. 155). Tym samym biegły mógł skorzystać także z rejestru cen i wartości nieruchomości prowadzonego przez Biuro Geodezji i Katastru m.st. Warszawy ((wykaz nieruchomości drogowych podlegających obrotowi na terenie dzielnic m.s.t Warszawy, załączony do pisma Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu Miasta st. Warszawy z 11.12.2018 r., ujętych na 11 stronach załącznika - w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra).
Nieruchomością drogową drogi publicznej w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia winien być grunt będący pasem drogowym drogi publicznej stanowiący własność publiczną. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem art. 2a ustawy o drogach publicznych jest wyjęcie nieruchomości drogowych dróg publicznych z obrotu nieruchomościami. Nieruchomości te stanowią res extra comercium [...]. Dopuszczalność zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie dotyczącym uwzględniania cen transakcyjnych zależy od przyjęcia celowościowej wykładni pojęcia "nieruchomość drogowa" drogi publicznej, jako grunt zajęty pod drogę publiczną, którego udokumentowanym dotychczas właścicielem pozostaje podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym, a który to grunt stał się przedmiotem nabycia przez podmiot publicznoprawny (M. Wolanin - op. cit., s. 241-242, nb 18). Obowiązkiem biegłego jest poszukiwanie umów cywilnoprawnych, którymi podmiot publicznoprawny nabył od osoby fizycznej lub prawnej prawo własności nieruchomości pod drogę publiczną, ponieważ takie umowy stanowiły o rynku nieruchomości drogowych - lokalnym bądź przy niewystarczającej liczbie takich umów - regionalnym.
W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość lub jej część, wywłaszczona czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13). Nie budzi wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (wyroki NSA z: 13.2.2013 r. I OSK 1642/11; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 5.12.2018 r. I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyroki NSA z: 14.6.2018 r. I OSK 1751/16; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 13.2.2019 r. I OSK 830/17; 19.6.2019 r.: I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).
W sposób nieuprawniony w świetle przywołanych norm materialnoprawnych biegły w operacie szacunkowym, jako reprezentatywne dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, przyjął do porównania wyłącznie nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, mimo że - zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia - konieczne było określenie wartości ww. nieruchomości w części przeznaczonej w planie pod drogę przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa).
Biegły winien był, po ustaleniu drogowego przeznaczenia części wycenianej nieruchomości, przyjąć w pierwszej kolejności do jej wyceny ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego. Gdyby liczba tego typu transakcji na rynku lokalnym okazała się niewystarczająca, dopiero wówczas należałoby porównywać ceny nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku regionalnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie znajdował w sprawie zastosowania, lecz że niezbędnym było dokonanie przez biegłego analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym, zaś w sytuacji, gdy na tych rynkach nie stwierdzono by transakcji podobnych, możliwe jest zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Zgodnie z § 36 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązującego dla tej nieruchomości Planu, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). Należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego a § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie (wyrok NSA z 13.2.2013 r. I OSK 1642/11; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17.9.2014 r. II SA/Rz 566/14, Lex 1510485). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 (wyrok NSA z: 13.2.1013 r. I OSK 1642/11, Lex 1356962; 24.1.2012 r. I OSK 1468/11; 17.10.2014 r. I OSK 446/13, Lex 1598202). Orzecznictwo to zachowało pełną aktualność pod rządem znowelizowanego rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi lex specialis do § 26 ust. 1 rozporządzenia.
Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają przesłanki z art. 151 ust. 1 ugn. W doktrynie trafnie wskazuje się, że mimo, że cena, jako nieodzowny element sprzedaży, przez dokonanie przez rzeczoznawcę analizy transakcji na rynku ma istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, pojęcie ceny nie jest tożsame z pojęciem wartości nieruchomości (J. Jaworski, UGN. Komentarz 2021, s. 942, nb 3). Ustawowa cecha podobieństwa nieruchomości zrównana została z porównywalnością nieruchomości przez pryzmat elementów wymienionych w art. 4 pkt 16 ugn. W szczególności, takim istotnym elementem jest przeznaczenie nieruchomości, które "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4 zd. 1 in medio) rozporządzenia, ustala się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji (wyrok NSA z 17.2.2017 r. I OSK 917/15, Lex 2273713). Także w art. 134 ust. 2 ugn ustawodawca wskazał, że "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej [...] przeznaczenie [...]". Nieruchomości podobne w kontrolowanym postępowaniu to takie, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy, wpływające na jej wartość.
W orzecznictwie i piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. Skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina - op. cit., s. 232, nb 6; wyroki NSA z: 9.6.2017 r. I OSK 2329/15; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 4.12.2019 r. I OSK 3372/18; 12.5.2022 r. I OSK 1692/21; 23.2.2023 r. I OSK 2934/19, cbosa).
Skarżący kasacyjnie podniósł, że biegły nie stwierdził na terenie obejmującym obszar m.st. Warszawy dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi z uwagi na brak podobieństwa odnotowanych nieruchomości drogowych do przedmiotu wyceny, zaś na str. 13 operatu szacunkowego wskazał, że powszechnie uznaje się, że w przypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę, przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną nie powoduje wzrostu jego wartości. W tym aspekcie rację należy przyznać Miastu Stołecznemu Warszawie, reprezentowanemu przez Prezydenta m.st. Warszawy, które stwierdziło, że skoro w procesie wyceny rzeczoznawca majątkowy, wbrew § 36 pkt 1 i 2 rozporządzenia, odstąpił od ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to sporządzony w sprawie operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód, o którym stanowi art. 130 ust. 2 ugn. W konsekwencji, podjęcie decyzji odszkodowawczej na jego podstawie winno być wykluczone.
W związku z faktem, że część wycenianej nieruchomości jest przeznaczona pod drogę rzeczoznawca majątkowy część działki o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne winien wycenić w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Wyceniana nieruchomość, zgodnie z planem miejscowym, przeznaczona jest w części pod poszerzenie ulicy Ł. Operat powinien więc zawierać rzetelną analizę transakcji drogowych na lokalnym rynku nieruchomości, czyli w całej Warszawie. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest danych odnoszących się do tego typu transakcji, możliwe jest dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Z operatu nie wynika, aby została wykonana rzetelna analiza rynku nieruchomości drogowych. Biegły na str. 13 operatu wskazał jedynie krótkie wyjaśnienie, że na terenie m.st. Warszawy nie stwierdzono dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako lub stanowiących drogi, w związku z czym nie było możliwości określenia relacji panujących między cenami sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi i przeznaczonych pod zabudowę usługową, a w szczególności stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość przedmiotowej nieruchomości. Konkluzja biegłego nie zasługiwała na aprobatę. W konsekwencji dokonanej oceny, stwierdzić należy, że wywiedziony zarzut naruszenia prawa materialnego również nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyroki NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038; 11.12.2020 r. I OSK 3140/18; 14.7.2020 r. I OSK 2402/19; 28.4.2020 r. I OSK 186/19 aprobowane przez M. Wolanina, UGN. Komentarz 2021, s. 823-824, nb 5). W szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin - tamże, s. 826, nb 8 do art. 135 ugn).
Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, ponieważ pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ., ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operaty trafnie zostały przez Wojewodę i Ministra ocenione (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak - op. cit., s. 579-583 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności (choć takie określenie pojawia się w części orzecznictwa), lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Biegły winien wskazać materiał źródłowy prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, potwierdzający prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Materiały źródłowe są niezbędne by można było zweryfikować stanowisko biegłego w tym zakresie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego. Nie jest to nadmierna ingerencja w sferę wiedzy specjalistycznej. Rzetelność rzeczoznawców majątkowych w wykonywaniu swych funkcji, mimo legitymowania się stosownymi uprawnieniami, zobowiązania do przestrzegania zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, z zasad etyki zawodowej oraz zasady bezstronności w wycenie nieruchomości - jest często niewystarczająca. Sporządzane przez nich operaty szacunkowe winny umożliwiać zainteresowanym ocenę czy ich działania są prawidłowe. Wymogu podania materiału źródłowego nie podważa możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową na podstawie art. 157 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 14.7.2020 r. I OSK 2402/19, akceptowany przez M. Wolanina, UGN. Komentarz 2021, s. 823/824, nb 5).
Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operaty winny zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 8.5.2014 r. II SA/Łd 125/14). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski, UGN Komentarz 2017, s. 1068-1069, nb 4; UGN. Komentarz 2021, s. 969-970 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu regulowanym ustawą (cywilnym, karnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski , UGN Komentarz 2017, s. 1046, nb 2; s. 1056, nb 7; UGN. Komentarz 2021, s. 951-952 nb 2; 959, nb 7).
Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).
Odnosząc powyższe uwagi do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył art. 7, 8, 80, 84 § 1 i 107 § 3 kpa przez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, który - w ocenie Sądu - nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania, wskazać trzeba, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny może bowiem dokonywać merytorycznej oceny operatu szacunkowego, mimo że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Sąd nie zastępuje biegłego w zakresie wiadomości specjalnych, lecz mając ogólne rozeznanie w analizowanym problemie, bazując na swoim doświadczeniu życiowym, dokonuje oceny operatu przez pryzmat poczynionych w sprawie ustaleń, przepisów prawa, własnego doświadczenia, jak i niejednokrotnie odwołując się do opinii przeprowadzonych w sprawach podobnych. Operat szacunkowy, w którym naruszone zostały przepisy prawa nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Innymi słowy, operat sporządzony niezgodnie z prawem nie może stanowić dokumentu, na którym organ administracji opiera się, podejmując decyzję postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby - jak w niniejszej sprawie - do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), zasady nieodstępowania przez organy od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 kpa), zasady swobodnej oceny przez organy dowodów zgromadzonych w toku postępowania (art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa), zasady szczególnej dbałości o wyjaśnienie okoliczności wymagających wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa) - co słusznie ocenił Sąd I instancji. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie określił, naruszenia której jednostki redakcyjnej art. 8 kpa się dopatruje. Nie miało to jednak znaczenia dla oceny sformułowanego zarzutu, który nawet przy odpowiednim uściśleniu należałoby uznać za bezzasadny. Sąd I instancji prawidłowo uznał też, że organ naruszył art. 107 § 3 kpa, ponieważ uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom określonym w tym przepisie. O ile naruszenie tej normy - co do zasady - nie prowadzi samoistnie do wzruszenia zaskarżonej decyzji, o tyle w zestawieniu z pozostałymi stwierdzonymi naruszeniami nabiera ono mocy skutkującej finalnie uchyleniem decyzji.
W konsekwencji, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonywających argumentów, aby podważyć zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem strony nieusatysfakcjonowanej rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które co do zasady odpowiada prawu. Dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na aprobatę.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego, odpowiadających kosztom zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, ich wysokość ustalając w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) - 75% z 480 zł = 360 zł.