I OSK 1773/14

I OSK 1773/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 171/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-04-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 171/14 w sprawie ze skargi R. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] na rzecz R. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 171/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz zasądził od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
R. wnioskiem z dnia 10 września 2013 r., na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] o udostępnienie informacji dotyczących operacji finansowych powyżej kwoty 20.000.000,00 zł, dokonywanych między Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji [...] w okresie od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 1 września 2013 r. i jednocześnie o zestawienia informacji o takich operacjach wykonywanych na rachunek bankowy o nr [...], którego posiadaczem jest Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] wraz z podaniem kwot, dat i tytułów wykonanych przelewów.
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (bez numeru), na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i i 2 u.d.i.p., odmówiło udostępnienia informacji publicznej objętej w/w wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji podało, że z uwagi na fakt, iż pytanie dotyczyło operacji finansowych związanych z umową zawartą między Spółką Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] a Spółką Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...], zachodziła konieczność ustalenia, czy MPO, jako strona umowy, wyraża zgodę na ujawnienie informacji objętej wnioskiem. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. MPWiK zostało poinformowane przez MPO, że informacje dotyczące operacji finansowych objętych wnioskiem są traktowane przez MPO jako tajemnica przedsiębiorstwa, w związku z czym MPO zapewnia należytą ochronę ich poufności. Z tego względu, z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówiono udostępnienia informacji wskazanych we wniosku.
R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła, że w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wykazano w niej, iż wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreśliła, że podmiot publiczny nie może zastrzec danych stanowiących informację publiczną, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, jedynie na podstawie własnej oceny, twierdzeń innego podmiotu czy wewnętrznych regulaminów. Jest on obowiązany do wykazania, że żądane informacje spełniają ustawowe przesłanki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa oraz weryfikowania zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa dokonanego przez inny podmiot. Wskazała, iż w niniejszej sprawie MPO nie wykazało, że wnioskowane informacje spełniają przesłanki zastrzeżenia ich jako tajemnicy przedsiębiorstwa, zaś MPWiK nie zweryfikowało prawidłowości dokonanego zastrzeżenia. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sposób rażący narusza również art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji nie zawiera imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wymóg zawarty w powołanym przepisie ma służyć zindywidualizowaniu decyzji pozwalającym na ustalenie osób odpowiadających za jej treść.
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (bez numeru), na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i i 2 u.d.i.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podało, że nie ma możliwości weryfikowania prawidłowości zastrzeżenia przez inny podmiot określonej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. W sytuacji, gdy kontrahent MPWiK wyraźnie oświadczył, że określonej informacji zapewnia należytą ochronę poufności, jej ujawnienie byłoby nieuzasadnioną i arbitralną ingerencją w jego prawnie chronione interesy. Za niezasadny uznało również zarzut dotyczący nie zawarcia w uzasadnienie decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w tej kwestii nikt nie przedstawiał określonego stanowiska lub opinii.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o nakazanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 10 września 2013 r. W uzasadnieniu skargi – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek weryfikacji, czy objęta wnioskiem o udostępnienie informacja publiczna zastrzeżona przez inny podmiot jako tajemnica przedsiębiorstwa, wypełnia przesłanki uzasadniające taką kwalifikację. Ponadto wskazała, że podmiotem, który zastrzegł informacje objęte wnioskiem jako tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest prywatny przedsiębiorca, lecz spółka komunalna w całości należąca do jednostki samorządu terytorialnego, a więc de facto będąca podmiotem publicznym zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W ocenie skarżącej, ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie mają charakteru absolutnego. Niedopuszczalnym jest ograniczanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, dowolnie tego prawa, poprzez zastrzeganie zakresu informacji, którego nie chce udostępnić jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacja publiczna może zostać zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa jedynie w sytuacji, w której spełnia ustawowe przesłanki. Skarżąca zauważyła także, iż w świetle konieczności wykazania obiektywnych przesłanek uzasadniających uznanie danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] nie uznało wnioskowanej informacji za tajemnicę własnego przedsiębiorstwa, mimo że wniosek obejmował pewien zakres transakcji finansowych dokonywanych między obiema Spółkami. Stwierdzając zasadność zastosowania klauzuli poufności przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] wobec tej samej informacji, samo nie dokonało takiego zastrzeżenia jej jawności. Jednocześnie wyjaśniła, że samo stwierdzenie istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa nie uzasadnia odmowy dostępu do informacji publicznej. W sytuacji kolizji norm, zgodnie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, powinno się dokonać ważenia chronionych dóbr, może się bowiem okazać, że pomimo istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, informacja publiczna objęta wnioskiem powinna zostać udostępniona. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie ważenie chronionych dóbr stawia zasadę jawności wydatkowania środków publicznych ponad zasadą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż wnioskowana informacja dotyczy jedynie przelewów dokonywanych pomiędzy dwiema spółkami komunalnymi, należącymi w całości do jednostki samorządu terytorialnego.
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że spółka komunalna, będąca podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a jednocześnie pełnoprawnym uczestnikiem obrotu gospodarczego, nie może występować w stosunku do pozostałych uczestników obrotu w podwójnej roli kontrahenta i organu władzy publicznej, wyposażonego w kompetencje do weryfikacji celowości zastrzeżenia poufności danych związanych z zawartymi wcześniej transakcjami. Spółka Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] nie posiada statusu organu administracji publicznej w stosunku do innych podmiotów niż wnioskodawca, domagający się udostępnienia informacji publicznej i nie może w sposób władczy orzekać, czy inny podmiot gospodarczy zasadnie uznał dane informacje za podlegające prawnej ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa. Wbrew twierdzeniu skarżącej, pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (utożsamianej z tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie podlega obiektywizacji. Spółka Akcyjna Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...], jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie przedsiębiorca utrzymujący relacje handlowe ze Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...], jest zobowiązana respektować wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie oznacza to konieczność zastosowania się do wyraźnie zadeklarowanej woli kontrahenta. Ponadto stwierdziła, że środki pieniężne stanowiące własność spółek komunalnych co do zasady nie są środkami publicznymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] podniosła również, iż obie decyzje zostały podpisane przez określone osoby, które ujawniły zarówno imiona, nazwiska, jak i pełnione funkcje, a zatem wymóg określony w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.i.d.p. został w sprawie spełniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył m.in. treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i stwierdził, że podany w nim krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że powstała ona w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest miasto [...]. Celem działalności Spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Powyższa Spółka jest zatem osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do miasta [...]. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] jest w całości majątkiem komunalnym i Spółka wykonuje także zadania publiczne, to jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji zauważył, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, nie zawiera definicji tego pojęcia. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że dokonując wykładni określenia "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do zawartego w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", gdyż w istocie te pojęcia stanowią synonimy (por. M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13).
Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Orzecznictwo, jak również doktryna, stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06 stwierdził, że tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Z kolei Mariusz Jabłoński w opracowaniu "Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów" (PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013, str. 131) wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ nie uprawdopodobnił dwóch ostatnich przesłanek. Ponadto zauważyć należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12).
W świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa m.in. w lit. c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W piśmiennictwie przyjmuje się, że informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować między innymi dane dotyczące majątku jednostek samorządu terytorialnego, dane dotyczące spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych i otrzymanych pożyczek i kredytów. Informacje w tym zakresie powinny zatem obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn, str. 186-187).
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że operacje finansowe dokonywane pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji [...] i jednocześnie zestawienia informacji o takich operacjach wykonywanych na rachunek bankowy o nr [...], którego posiadaczem jest MPO, wraz z podaniem kwot, dat i tytułów wykonanych przelewów, wiążą się z dysponowaniem majątkiem publicznym. Żądanie objęte wnioskiem skarżącej Spółki mieści się zatem w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 c i d u.d.i.p., odnosi się bowiem do informacji o gospodarowaniu majątkiem tzw. spółki komunalnej.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że istotne jest również to, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna – art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jej przepisy stosuje się także do innych, niż jednostki sektora finansów publicznych, podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Potwierdza to również art. 35 powołanej ustawy o finansach publicznych, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie MPWiK nie wykazało, że przedmiot żądania skarżącej Spółki dotyczy informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie wyjaśniają. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorstwa jako zawierającą informacje zastrzeżone, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować jedynie w oparciu o zgłoszone zastrzeżenie przez MPO. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 874/13, z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2013r., sygn. akt II SA/Łd 533/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 321/13).
Sąd pierwszej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie MPO, w istocie nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, mimo że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjął nieuzasadnione założenie, że skoro MPO posiada procedury ochrony informacji i w stosunku do informacji objętej wnioskiem skarżącej Spółki zastrzegło stosowanie tych procedur, to MPWiK nie ma instrumentów prawnych pozwalających na weryfikację zasadności wyłączenia jawności przedmiotowej informacji. Pogląd ten jest błędny. Skoro organ decyzją administracyjną odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to mając na uwadze treść art. 107 § 3 K.p.a. powinien wskazać, że klauzula poufności na żądaną informację została nałożona prawidłowo. Samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych negatywnych następstw ujawnienia informacji, nie poddaje się kontroli sądowej. Mając na uwadze, że zasadą jest jawność, przejrzystość i transparentność gospodarowania środkami publicznymi, a w tym pojęciu niewątpliwie mieszczą się informacje żądane przez skarżącą Spółkę oraz uwzględniając fakt, iż w niniejszej sprawie operacje finansowe są dokonywane pomiędzy spółkami komunalnymi (gospodarującymi środkami publicznymi), zaś złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, po przeprowadzeniu własnego stosownego badania, przesądzi pozytywnie, że zastrzeżona informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, brak jest przesłanek do wyłączania jawności żądanej przez skarżącą Spółkę informacji. W analizowanych powyżej regulacjach prawnych nie sposób odnaleźć podstaw do wydania w sprawie decyzji odmownej. Ponadto MPWiK dostatecznie uzasadnionych powodów tej odmowy nie wskazało.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 152 i z art. 132 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy niebędącego adresatem wniosku, wymaga dokonania przez adresata wniosku oceny, czy wyłączenie jawności żądanej informacji przez przedsiębiorcę było zasadne;
- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że informacja objęta wnioskiem R. dotyczyła środków publicznych.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał m.in., że Spółka, w której jedynym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, nie jest organem administracji publicznej. Rozpatrując odmownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej stosuje odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie do wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest uprawniona do wiążącego orzekania o prawach i obowiązkach podmiotu niebędącego stroną postępowania, a do tego sprowadzałoby się wiążące rozstrzygnięcie, czy przedsiębiorca zasadnie zastrzegł poufność danej informacji. Oznacza to, że wskazane w ustawie ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy jest wiążące zarówno dla podmiotu rozpatrującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i dla sądu, związanego zarówno Konstytucją, jak i ustawami zwykłymi.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro organy władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa to nie sposób domagać się od podmiotu nie będącego organem władzy publicznej, wyposażonego w prawo do wydawania quasi decyzji na podstawie art. 17 u.d.i.p., aby bezpodstawnie egzekwował jakiekolwiek uprawnienia władcze w stosunku do podmiotów niebędących stronami postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a tym bardziej, by – ignorując wyraźną dyspozycję art. 5 ust 2 u.d.i.p. – rozstrzygał domniemane konflikty konstytucyjnych wartości. Rozstrzyganie tego rodzaju konfliktów należy do ustawodawcy. W związku z powyższym w niniejszej sprawie należy przyjąć, że oświadczenie Spółki MPO w przedmiocie zastrzeżenia poufności informacji żądanej przez spółkę R. było dla MPWiK wiążące, a tym samym decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, podjęte przez MPWiK, były zgodne z prawem.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że możliwość dysponowania przez podmiot nienależący do sektora finansów publicznych środkami publicznymi nie oznacza, że środki pozostające w dyspozycji takiego podmiotu automatycznie stają się środkami publicznymi.
R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu określonych przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przy czym istota zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w ocenie autora skargi kasacyjnej dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i nieprawidłowo przyjął, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem administracji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy niebędącego adresatem wniosku, wymaga dokonania przez adresata wniosku oceny, czy wyłączenie jawności żądanej informacji przez przedsiębiorcę było zasadne oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i nieprawidłowe uznanie, że informacja objęta wnioskiem R. dotyczyła środków publicznych.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznać należy, iż jest on niezasadny. Przystępując do jego rozpoznania wskazać należy, iż zagadnieniem wymagającym rozważenia jest uprawnienie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] – adresata wniosku R. o udostępnienie określonej informacji publicznej dotyczącej operacji finansowych związanych z umową zawartą z Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania [...], która nie wyraziła zgody na jej ujawnienie z uwagi na to, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, do oceny, czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie Spółka Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] nie dokonała oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji przyjmując, że nie jest uprawniona do weryfikowania, czy objęta wnioskiem o udostępnienie informacja publiczna, zastrzeżona przez inny podmiot jako tajemnica przedsiębiorstwa, spełnia przesłanki uzasadniające taką jej kwalifikację.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W tym miejscu nie sposób nie odnieść się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się cyt. ustawa o dostępie do informacji publicznej a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorstwa. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one w ogóle udostępnione.
Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią zatem informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga zatem podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.
Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli). Mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, wskazać należy, iż nie każde stwierdzenie istnienia tajemnicy przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.
Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma bowiem charakter wyjątku od zasady. Stosownie do reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może być wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone. Dla wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej niewystarczające jest zatem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy w odniesieniu do informacji finansowych, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny, nie można jej subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. Podkreślić należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie rozróżnia sposobu odmowy udostępnienia informacji publicznej w zależności od tego, czy tajemnica przedsiębiorcy dotyczy podmiotu wydającego decyzję, czy też powiązanego z nim kontrahenta.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trafnie przyjął, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...], mimo, iż jej kontrahent – Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...], ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, nie wyraziła zgody na udostępnienie żądanych informacji, była zobowiązana do działania w sposób określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc do dokonania samodzielnie oceny złożonego przez MPO [...] zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] nie mogło polegać wyłącznie na w/w zastrzeżeniu.
Wskazać należy, iż tego rodzaju zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W przypadku, gdy przeprowadzona weryfikacja wykaże, iż zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, zastrzeżenie staje się bezskuteczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] dysponująca żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmująca wiążący charakter zastrzeżenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania [...], bezpodstawnie odmówiła oceny jego zasadności.
Ponadto zauważyć należy, iż uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie wskazują na dokonanie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że przeprowadzone z Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania [...] operacje finansowe, wraz z podaniem kwot, dat i tytułów wykonanych przelewów, zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że informacja objęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczyła środków publicznych, stwierdzić należy, iż nie mógł on odnieść zamierzonego skutku.
Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać wadliwie skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym precyzyjnie nie określono jednostki redakcyjnej przepisu, którego zarzut dotyczy, a przy jego uzasadnieniu w żaden sposób nie nawiązano do treści przepisu, który został wskazany jako naruszony.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Powołany jako naruszony przepis art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stanowiący, że "środkami publicznymi są:" składa się z pięciu punktów. Na jednoznaczne odkodowanie intencji autora skargi kasacyjnej nie pozwala również uzasadnienie tego zarzutu ograniczające się do stwierdzenia, że możliwość dysponowania przez podmiot nienależący do sektora finansów publicznych ze środków publicznych nie oznacza, iż środki pozostające w dyspozycji takiego podmiotu stają się środkami publicznymi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).