I OSK 1772/21

I OSK 1772/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 98/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-04
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 3 ust. 1, § 4 ust 1-4, § 55 § 56
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 130, art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F., A. T. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 98/20 w sprawie ze skargi M. F., A. T., A. F. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 listopada 2019 r. nr DLI-V.4615.228.2019.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz M. F., A. T., A. F. kwotę 20.535 (dwadzieścia tysięcy pięćset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2020 r. oddalił skargę M. F., A. F. i A. T. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 7 listopada 2019 r. nr DLI-V.4615.228.2019.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 4 czerwca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł po 1/3 części na rzecz A. F., M. F. i A. F. (dalej jako skarżący) za prawo własności nieruchomości nabytej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w powiecie p., w gminie N., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3773 ha (dalej jako nieruchomość) przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] decyzją Wojewody Mazowieckiego z 12 sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Decyzją z 7 listopada 2019 r. Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy ww decyzję Wojewody. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przywołał art. 12 ust. 4 i 4f oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej jako specustawa) a także art. 134 ust. 1, 3 i 4 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej jako u.g.n.). Wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony 16 listopada 2018 r. Za rzeczoznawcą Minister podał, że przedmiotem wyceny była nieruchomość położona przy drodze krajowej nr [...] w odległości ok. 25 km od centrum Warszawy zlokalizowana w powiecie p., w gminie N., w obrębie 15 Urzut. Działka ma korzystny kształt, pochodzi z gruntu niezabudowanego, częściowo zadrzewionego i zakrzewionego samosiejami na powierzchni ok. 950 m2 w wieku ok. 25 lat z dominacją sosny (ok. 40%), brzozy i świerku (po ok. 30%); teren jest płaski, rozwojowy, w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się grunty niezabudowane i dalej zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi o różnym standardzie. Dojazd w do ww nieruchomości odbywał się drogą asfaltową, media są oddalone od nieruchomości, w ulicy znajdują się: gaz, wodociąg i energia elektryczna. Jeśli zaś chodzi o przeznaczenie planistyczne organ podał, że działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia 29 kwietnia 2002 r., była położona na terenie oznaczonym symbolem KUDs - droga serwisowa wzdłuż drogi ekspresowej klasy "S" o pow. 2880 m2 oraz w niewielkiej części (ok. 893 m2) na terenie zabudowy usługowo-produkcyjnej - UP. Minister podał, że w przypadku części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zasada korzyści nie występuje, stąd do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami drogowymi. Natomiast część nieruchomości o usługowo - produkcyjnym przeznaczeniu planistycznym wyceniono na podstawie transakcji o tym przeznaczeniu z uwagi na stwierdzenie biegłej, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługowo - produkcyjną przewyższają ceny nieruchomości drogowych. Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Uwzględniając brak transakcji na lokalnym rynku nieruchomości drogowych analizie poddano rynek regionalny obejmujący tereny powiatów wokół Warszawy, gdzie odnotowano 27 transakcji nieruchomościami drogowymi. Ich ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 100,00 zł/m2 do 222,00 zł/m2 przy średniej 147,42 zł/m2. Natomiast gdy chodzi o nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym (UP) rynek gminy N. rozszerzonego o gminy M. i R., zebrano 16 transakcji, których ceny zawierały się w przedziale od 180,00 zł/m2 do 300,84 zł/m2 przy średniej 229,64 zł/m2. Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 809 688 zł, w tym wartość gruntu określono na 808 036 zł, a wartość naniesień roślinnych - na kwotę 1652 zł. Jako podstawę prawną wyceny organ wskazał przepisy u.g.n. i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Organ przywołał w szczególności § 36 ust. 1 i 4 ww rozporządzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ dokonał oceny operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem ww. przepisów rozporządzenia, uwzględnił w szczególności "podwójne" przeznaczenie nieruchomości, i przyjął, że operat może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do złożonego przez strony kontroperatu datowanego na 30 sierpnia 2017 r. organ wskazał, że był on przedmiotem analizy w poprzednio prowadzonym postępowaniu i stanowił podstawę uchylenia pierwotnie zapadłej decyzji wojewody. Minister wskazał w szczególności, że w ww decyzji wyjaśniono powody, dla których operat szacunkowy z 30 sierpnia 2017 r. nie może stanowić dowodu na wartość rynkową nieruchomości; zaznaczył także, że w dacie orzekania przez ministra operat ten pozostawał już nieaktualny (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.), nie mógł zatem stanowić podstawy wyceny.
A. F., M. F. i A. F. zaskarżyli ww. decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie przyjęły konieczność wyceny spornej nieruchomości w dwóch wariantach – w zależności od przeznaczenia stosownych areałów gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – tj. częściowo pod drogę publiczną, a częściowo – pod usługi. Wskazał, że w sprawie mamy do czynienia w zasadzie z dwoma wycenami spornego gruntu – w zależności od przeznaczenia nieruchomości w palnie miejscowym w dacie zapadalności decyzji lokalizacyjnej. Wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki w przeważającym zakresie (gdy chodzi o przeznaczenie) w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia, w tym w szczególności z jego § 36 ust. 4. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie bądź w studium pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Wg orzecznictwa, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego. Stąd, brak odpowiedniej ilości miarodajnych transakcji na rynku lokalnym nie uzasadnia dokonania wyceny wg przeznaczenia gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej.
Zdaniem Sądu I instancji, w dacie orzekania przez Ministra nie można było uznać za punkt odniesienia złożonego wcześniej kontroperatu z uwagi na jego ustawowo określoną nieaktualność. Jeśli jednak odnieść się do zarzutów skargi i bazowania skarżących na wycenie zawartej w ww kontroperacie, to zasadnicza różnica stanowisk sprowadza się do sposobu dokonania wyceny gruntu przeznaczonego w palnie miejscowym pod drogę publiczną. Organ wycenił ww część nieruchomości porównując transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczanych w aktach planistycznych pod drogi publiczne, tymczasem skarżący domagają się dokonania wyceny całej nieruchomości, a więc i tej części przeznaczonej w mpzp pod drogę – wg cen gruntów przeznaczonych pod usługi. Sąd I instancji uznał, że w świetle obowiązujących przepisów (w szczególności w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia) taka narracja pozostaje nieuprawniona. Postępowanie w niniejszej sprawie trwało kilka lat, było dwukrotnie prowadzone w I i w II instancji. Stąd sformułowanie zarzutu, że operat szacunkowy nie opisuje szczegółowo każdej z cech nieruchomości przyjętych w tabeli jako miarodajnych do porównania - nie mógł być uwzględniony jako zbyt ogólny. Jeśli chodzi o transakcje nieruchomościami "drogowymi" (wyszczególnionymi na k. 16 operatu) skarżący, znając dane nieruchomości porównawczych, w szczególności ich położenie, obręb i numer działki ewidencyjnej powinni byli wskazać konkretnie która z nieruchomości tam wymienionych nie jest podobna do nieruchomości wycenianej (w kontekście odpowiednich areałów przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę) i wyartykułować odpowiednie zarzuty, a nie jedynie negować brak szczegółowego opisu w operacie szacunkowym ze wskazaniem na brak możliwości identyfikacji nieruchomości porównawczych. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że dane zawarte w operacie są wystarczające do zidentyfikowania nieruchomości, których one dotyczą – choćby w oparciu o ogólnopolski portal rządowy prowadzony przez Głównego Geodetę Kraju. Okoliczność, że operat nie zawiera opisu cech wszystkich nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nie oznacza, że rzeczoznawca wbrew przywołanym w skardze przepisom nie znał ww cech i ich nie uwzględnił przy wycenie. Biegła ustaliła, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja - 30%, możliwości inwestycyjne - 30%, sąsiedztwo, otoczenie - 20%, parametry działki - 15%, infrastruktura techniczna - 5%; dokonała przy tym charakterystyki przyjętych cech na stronie 17 operatu, gdzie zamieściła też opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Warto też podkreślić, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, z uwzględnieniem zarówno cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak i cen nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Bez znaczenia jest przy tym czy chodzi o drogę publiczną czy o drogę wewnętrzną, a przy tym – odnosząc się do zarzutów skargi – pod jaką konkretnie drogę publiczną Ważne jest natomiast czy nieruchomość przejęta pod drogę publiczną miała przeznaczenie drogowe w studium bądź w planie miejscowym i jak była wykorzystywana, czy np. była zabudowana bądź nie, czy miała dostęp do drogi publicznej i do mediów. Termin "nieruchomość podobna" odnosi się do nieruchomości przewłaszczonej w ramach decyzji zrid pod drogę publiczną, a nie podobieństwa dotyczącego kategorii drogi, pod którą nastąpiło przewłaszczenie. Wbrew zarzutom skargi dla ostatecznej wyceny nie ma zatem znaczenia czy dana droga ma charakter drogi wojewódzkiej czy drogi krajowej.
Zdaniem Sądu I instancji, rację mają natomiast skarżący, że tabela przyjętych do porównania nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym (k. 13-14 operatu) nie zawiera oznaczenia ewidencyjnego ani gdy chodzi o obręb ani gdy chodzi o numer działki, a jedynie ich powierzchnie. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu I instancji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy ponieważ pomimo braku oznaczenia konkretnych nieruchomości porównawczych - wycena dokonana przez biegłą pozostaje zbieżna z wyceną, na której w skardze opierają się skarżący. W prywatnym operacie złożonym przez strony wycena części nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym różni się od wyceny dokonanej przez biegłą Stępień jedynie o kilka procent na 1 mkw, różnica ta pozostaje zatem w granicach błędu statystycznego. Grunt o charakterze usługowo-produkcyjnym został wyceniony w tej sprawie zgodnie z żądaniem skarżących. Zachodząca pomiędzy dwoma operatami różnica w finalnej wycenie wynika z domagania się przez skarżących dokonania wyceny całej nieruchomości wg cen dotyczących gruntów usługowo-produkcyjnych - tymczasem organ, w ocenie Sądu I instancji, zasadnie, wycenił część działki przeznaczoną w mpzp pod drogę - wg cen gruntów drogowych. Powyższe nie narusza prawa, i skutkowało ostatecznie oddaleniem skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego a mianowicie:
1) § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i ust. 2, § 56 ust. 1 rozporządzenia, a także art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez:
- wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie przez organ, Ministra i WSA, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie istotne dla końcowego wyniku, to jest prawidłowego ustalenia kwoty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;
- niewskazanie przy wykonywaniu wyceny nasadzeń roślinnych przez rzeczoznawcę (w myśl § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia) celu takiej wyceny, jej podstaw formalnych, źródła danych o roślinach, opisu stanu nasadzeń, ich wieku, uzasadnienia wyniku wyceny nasadzeń. Ponadto rzeczoznawca nie wskazał również jakiego dokonał wyboru co do podejścia, metody i techniki szacowania;
- przez przyjęcie, że operat niezawierający wskazanych w tirecie powyżej, w myśl przepisów § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia informacji, stanowi prawidłowo sporządzony operat.
2) art. 151 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie prawidłowo ustalił wartość rynkową nieruchomości;
3) art. 153 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż prawidłowo w operacie ustalono wartość rynkową nieruchomości, pomimo niewskazania w operacie, czy rzeczoznawca posłużył się cenami brutto czy netto nieruchomości podobnych.
II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pomimo wadliwości i braków operatu (zob. punkt II. uzasadnienia niniejszego pisma), oceniono operat jako w pełni wartościowy dowód, który może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości - WSA w Warszawie nie dostrzegł wad i braków operatu w zakresie doboru przez rzeczoznawcę konkretnych nieruchomości porównawczych w stosunku do nieruchomości wycenianej, w następstwie czego błędnie ustalił, iż nieruchomości te są podobne do nieruchomości wycenianej. Ponadto zarówno organ, Minister jaki WSA wbrew art. 107 § 3 k.p.a. nie odnieśli się w żaden sposób do złożonej przez rzeczoznawcę odpowiedzi z 18 marca 2019 r. na uwagi skarżących (nie ocenili mocy dowodowej, nie wskazali czy odmawiają tej odpowiedzi wiarygodność) - tego rodzaju ocena w rozpoznawanej sprawie nie została przeprowadzona (organ w swojej decyzji zasygnalizował tylko okoliczność, że rzeczoznawca podtrzymuje swoją wycenę, ale nie wskazał jak on sam te wyjaśnienie ocenia i czy daje im przymiot wiarygodności),
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy te zaniechały przeprowadzenia prawidłowej i wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, w postaci operatu rzeczoznawcy i jego pisma z 18 marca 2019 r. stanowiącego lakoniczną odpowiedź na uwagi zgłoszone przez skarżących w stosunku do operatu. - Operat rzeczoznawcy pod względem formalnym narusza przepisy prawa materialnego a tym samym zarówno organ, Minister i WSA byli pozbawieni faktycznej możliwości zweryfikowania prawidłowości dobranych przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych pod kątem tego, czy są podobne do nieruchomości wycenianej. Ponadto nie można na podstawie operatu ustalić w jaki sposób doszło do wyceny nasadzeń roślinnych i jaką przede wszystkim metodą posłużył się rzeczoznawca (poprzestał tylko na wyliczeniu wartości nasadzeń, nic poza tym szczegółowiej nie opisał w operacie w tej kwestii).
3) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez:
- przyjęcie, iż sformułowany przez skarżących w skardze do WSA zarzut, że operat szacunkowy nie opisuje szczegółowo każdej z cech nieruchomości przyjętych w tabeli jako miarodajnych do porównania nie może być uwzględniony jako zbyt ogólny (zob. str. 5 uzasadnienia wyroku), pomimo tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że Sąd ten powinien uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze -
- ograniczenie się wyłącznie do zarzutów postawionych w skardze, pomimo tego, iż WSA był zobowiązany do dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji Ministra i związanej z nią decyzji organu z obowiązującym prawem, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze albo został zbyt ogólnie sformułowany,
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, w którym:
- występują sprzeczności w twierdzeniach WSA w zakresie prawidłowości sporządzania przez rzeczoznawcę operatu - początkowo WSA twierdzi, iż w operacie są podane dane (m.in. numery działek) umożliwiające skarżącym we własnym zakresie ustalenie, czy nieruchomości są podobne, by w dalszej części stwierdzić, iż przy nieruchomościach produkcyjno-usługowych rzeczoznawca nie wskazał numeru działek, ale w ocenie WSA nie ma to wpływu na wynik sprawy i ustalone odszkodowanie za wywłaszczenie;
- WSA w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutu skarżących o naruszeniu przez organy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., wskazując wyłącznie, iż wbrew zarzutom skargi sporządzony w sprawie operat szacunkowy był przedmiotem oceny organów, jednak WSA w żaden sposób nie odniósł się (uzasadnił), czy i dlaczego tą ocenę organów można uznać za prawidłową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy, przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów specustawy. Stosownie do art. 12 ust. 4a i ust. 5 w zw. z art. 11f ust.1 pkt 6 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art.18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 u.g.n.).
Z treści operatu szacunkowego wynika, że określając wartość przedmiotowego odszkodowania w odniesieniu do gruntu zastosowano w wycenie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując drzewostan wyliczono jego wartość odtworzeniową.
Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości (tu: gruntu) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych(art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.).
Zgodnie z przepisami rozporządzenia określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust.1). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przepisy prawa nie określają, w przypadku zastosowania tej metody, minimalnej liczby nieruchomości przyjętych do porównań (§ 4 ust. 3). Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4).
Z powyższego wynika zatem, że wartość rynkowa nieruchomości (tu; gruntu) może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym się znajduje. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi znajomość określonego rynku nieruchomości, a zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości.
Zastosowanie podejścia porównawczego zakłada zatem korygowanie wartości danej nieruchomości ze względu na cechy różniące ją od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Nie można stosować niezgodnego z przepisem uproszczenia, polegającego na określeniu cech tylko dla nieruchomości o cenach najwyższej i najniższej. Rozporządzenie nakazuje ustalenie cech dla całego zbioru przyjętych do porównań transakcji.
Wymóg ten ma zapewnić dobór nieruchomości, których charakterystyka będzie możliwie najbliższa nieruchomości wycenianej. Wynika to z przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia, które nakazują, aby operat szacunkowy zawierał informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, opis stanu nieruchomości, nie tylko analizę, ale i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym sposobu wyceny. Przy czym charakterystyka ta nie może sprowadzać się do ogólnikowych założeń, musi być na tyle wyczerpująca, aby możliwe było ustalenie, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Operat winien zawierać zatem precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Tylko dzięki temu organ, na którym spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie będzie miał możliwość zadośćuczynienia swemu obowiązkowi (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Także strona i sąd administracyjny muszą mieć możliwość skonfrontowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470, wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, cbosa).
W kontekście powyższych rozważań za zasadne więc uznać należało stanowisko skarżącego kasacyjnie, który zarzucił Sądowi oraz organowi odwoławczemu zaniechanie należytej kontroli operatu szacunkowego w aspekcie doboru nieruchomości podobnych. Tak Sąd jak i organ odwoławczy wadliwie uznały bowiem, że sporny operat mimo, że nie zawiera precyzyjnego opisu cech poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Wyczerpujące opisy cech nieruchomości zamieszczono jedynie w odniesieniu do działek o cenie najniższej i najwyższej zarówno w przypadku nieruchomości o charakterze drogowym, jak i usługowo produkcyjnym. Tego rodzaju niekompletność treści operatu uniemożliwia stronie, organom oraz sądowi sprawdzenie, czy rzeczoznawca słusznie dokonał kwalifikacji nieruchomości podobnych, czy w ich świetle zasadny był wybór tych z ceną najniższą i najwyższą, a w konsekwencji czy prawidłowo wyliczono należne odszkodowanie .
Nie można zgodzić się z zaprezentowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem, że zamieszczona w operacie charakterystyka nieruchomości może być ograniczona do numeru działki, jej powierzchni oraz położenia. To stanowczo za mało, aby skonfrontować podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym.
Ustawową definicję nieruchomości podobnej zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z definicji tej wynika, iż katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Żaden przepis prawa –w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej nie pozwala na przyjęcie, że nieruchomość podobną można wyłącznie zdefiniować poprzez wielkość powierzchni, czy położenie. Zawarta w operacie charakterystyka cech nieruchomości podobnych winna uwzględniać postanowienia powyższego przepisu, czego w dotychczasowym stanie sprawy nie uwzględniono.
Stanowisko Sądu I instancji, że strona może poczynić własne ustalenia cech nieruchomości podobnych, ponad zgromadzonymi w aktach dowodami nie ma żadnych podstaw prawnych.
W istocie bowiem to rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest w operacie przedstawić wszystkie niezbędne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjął te a nie inne działki. Organ zaś na podstawie zawartych w operacie treści ma obowiązek ocenić czy istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione. Tylko kompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach pozwala przyjąć, że organy dochowały wymogom z art. 80 K.p.a.
Nadmienić należy, że operat szacunkowy z 16 listopada 2018 r. w odniesieniu do zbioru gruntów o charakterze usługowo produkcyjnym, zakwalifikowanych jako podobne, w lakonicznej charakterystyce pomija nawet te informacje, które dotyczą numeru działek. Wskazana przez Sąd I instancji argumentacja, mająca usprawiedliwić, także i to zaniechanie nie może być uznana za trafną, skoro operat poprzez stwierdzone braki uniemożliwia w istocie skonfrontowanie czy nieruchomości przyjęte do porównania były rzeczywiście podobne.
Rację przyznać należało autorowi kasacji, że zarówno Sąd, jak i Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju niesłusznie zbagatelizowały fakt zaniechania przez rzeczoznawcę majątkowego udzielenia odpowiedzi na część zastrzeżeń skarżących, zgłoszonych w pismach z 9 stycznia 2019 r. względem operatu z 16 listopada 2018 r.
Samodzielne próby, tak organu administracji, jak i Sądu I instancji zmierzające do wyjaśnienia wskazywanych w pismach z 9 stycznia 2019 r. niejasności nie mogły przy opisanych wadliwościach operatu, doprowadzić do rzeczywistego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego załatwienia sprawy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.
Odnosząc się z kolei do części operatu zawierającej wycenę naniesień roślinnych wymyka się ona spod kontroli z tego względu, że nie zawiera ustaleń w zakresie źródła danych o roślinach, opisu stanu naniesień, sposobu w jaki ustalono ich wiek.
W tym stanie rzeczy jako słuszny jawi się zarzut naruszenia art. 153 ust.1, art. 154 ust.1, art. 4 pkt.16, § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i 2, § 56 ust. 1 rozporządzenia. Wadliwości operatu skutkować muszą przyjęciem, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a.
Mając na względzie powyższe rozważania, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania w zakresie koniecznej treści operatu szacunkowego, określającego wartość odszkodowania w odniesieniu do gruntu wycenianego podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a także w zakresie danych, mających wpływ na wartość wycenianych naniesień roślinnych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a w związku z art. 193 P.p.s.a