I OSK 1768/07

I OSK 1768/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 593/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2007-07-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art. 150 a ust. 1-5
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA : Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 593/06 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 593/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001), Starosta M. przyznał J. A. status bezrobotnego z dniem [...] listopada 2004 r. i prawo do zasiłku od dnia [...] listopada 2004 r. po [...] zł miesięcznie.
W dniu [...] lutego 2006 r. J. A. wniósł o przyznanie świadczenia przedemerytalnego.
Starosta M. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 150a ust. 1-5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwaną dalej "upz" lub "ustawą o promocji zatrudnienia", odmówił J. A. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Uzasadniając decyzję, organ wyjaśnił, że w złożonym do PUP wniosku skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym dnia 31 grudnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), zwaną dalej "uzpb", nie załączając dokumentów potwierdzających okresy uprawniające do emerytury. Do wniosku J. A. załączył kserokopię oświadczenia wnioskodawcy i zeznania trzech świadków dotyczących okresu zatrudnienia od [...] marca 1964 r. do [...] marca 1966 r. Dnia [...] marca 2006 r. skarżący uzupełnił wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego o dwie tabele: lat pracy ogółem i w szczególnych warunkach, i oświadczył, że wszystkie dokumenty potwierdzające okresy jego zatrudnienia, złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy już wcześniej.
Z dokumentacji złożonej w dniu [...] listopada 2004 r. wynika, że wnioskodawca urodził się dnia [...]1948 r. i dnia [...] lutego 2006 r. miał ukończone 58 lat życia, a dnia [...] grudnia 2001 r. miał ukończone 53 lata. Zainteresowany ma wykształcenie podstawowe; wykonywał zawody: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ustanie zatrudnienia (od [...] października 2003 r. do [...] października 2004 r.) u ostatniego pracodawcy (PHPU [...] Z. – gdzie pracował jako magazynier w pełnym wymiarze czasu pracy) nastąpiło za wypowiedzeniem – na skutek likwidacji stanowiska pracy. Na dzień rejestracji ([...] listopada 2004 r.) wnioskodawca wykazał 34 lata 4 miesiące i 6 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych i 38 lat 1 miesiąc i 16 dni okresu uprawniającego do emerytury, przy braku dokumentów potwierdzających pracę w warunkach szczególnych. Na okresy te składały się: zatrudnienie (pełen etat) w Kółku [...] S. od [...] marca 1964 r. do [...] marca 1966 r.; zatrudnienie w Rejonowym Przedsiębiorstwie [...] w T. od [...] kwietnia 1966 r. do [...] sierpnia 1966 r.; zatrudnienie (pełen etat) w Hucie [...][...] S.A. w S. od [...] sierpnia 1966 r. do [...] sierpnia 1970 r.; zatrudnienie (pełen etat) w [...] Sp. z o.o. w S. od [...] sierpnia 1970 r. do [...] listopada 1988 r.; zatrudnienie (pełen etat) w PKP P. od [...] sierpnia 1988 r. do [...] grudnia 1991 r.; zasiłek z PUP w S. od [...] stycznia 1992 r. do [...] czerwca 1992 r.; zatrudnienie w Przedszkolu w S. od [...] lipca 1992 r. do [...] listopada 1999 (pełen etat) i od [...] grudnia 1999 r. do [...] września 2003 r. (pół etatu); zatrudnienie (pół etatu) w Zakładzie [...] w S. od [...] kwietnia 2001 r. do [...] października 2001 r.; zatrudnienie (pełen etat) w PHPU [...] od [...] października 2003 r. do [...] października 2004 r.
Z dniem [...] czerwca 2005 r. PUP wstrzymał wypłatę zasiłku z powodu złożenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych – Inspektoracie w M. (dalej ZUS) wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego (art. 58 upz). Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], ZUS odmówił przyznania świadczenia przedemerytalnego wobec niespełnienia warunku 40 lat zatrudnienia (zaliczono staż ogółem 38 lat 8 miesięcy i 2 dni) – sprawa toczy się w Sądzie Ubezpieczeń Społecznych w P.. Organ nie zaliczył okresów zatrudnienia w: Kółku [...] w S., ze względu na brak zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i mało wiarygodne zeznania świadków – bowiem żaden ze świadków nie ma dokumentów potwierdzających zatrudnienie u pracodawcy w owym okresie, a także w Rejonowym Przedsiębiorstwie [...] w T., z uwagi na poprawioną datę urodzenia i brak pieczątki pracodawcy na świadectwie pracy. Od [...] listopada 2005 r. J. A. figuruje w rejestrze PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Powołane przepisy dają możliwość wstecznego uzyskania świadczenia przedemerytalnego przez osoby spełniające warunki do jego nabycia do [...] grudnia 2001 r. i od [...] stycznia 2002 r., na ich wniosek złożony do dnia [...] lutego 2006 r. w powiatowym urzędzie pracy właściwym wg miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Starosta ocenił, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, określonego w poszczególnych ustępach art. 150a upz. I tak, skarżący nie spełniał do dnia [...] stycznia 2002 r. warunku do uzyskania statusu bezrobotnego, bowiem był on zatrudniony od [...] lipca 1992 r. do [...] września 2003 r. (ust. 1); w dniu [...] grudnia 2001 r. nie figurował w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy w M. jako osoba bezrobotna i nie pobierał zasiłku, wskutek czego brak było możliwości zaliczenia okresu pobierania zasiłku do stażu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego (ust. 2); od [...] stycznia 2002 r. nie figurował w ww. rejestrze jako osoba bezrobotna, będąca w sytuacji powodującej utratę lub zawieszenie zasiłku, a która niezbędna jest do badania spełnienia przez wnioskodawcę warunków do świadczenia przedemerytalnego (ust. 3) i na dzień [...] lutego 2006 r. nie spełniał warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, bowiem na dzień [...] grudnia 2001 r. i od [...] stycznia 2002 r. nie spełniał jednego z ww. warunków niezbędnych do uzyskania statusu bezrobotnego (ust. 4).
Organ I instancji wyjaśnił, że z dokumentacji wnioskodawcy wynika, że w okresie od [...] lipca 1992 r. do [...] września 2003 r. miał on status pracownika, gdyż wykonywał pracę w ramach umowy o pracę. Na chwilę rozpatrywania uprawnień do świadczenia przedemerytalnego wnioskodawca nie spełniał zatem warunku do uzyskania statusu bezrobotnego, co skutkowało odmową przyznania świadczenia przedemerytalnego.
W odwołaniu J. A. zarzucił organowi I instancji wydanie decyzji z całkowitym pominięciem art. 150a ust. 4 upz, stanowiącego podstawę jego wniosku. Podkreślił, że występując z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, określenie "świadczenie przedemerytalne" rozumiał jako jakiekolwiek świadczenie – w tym również zasiłek przedemerytalny.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2, i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2006 r.
Organ odwoławczy dokonał ustaleń tożsamych z ustaleniami Starosty. Podzielił także poglądy prawne organu I instancji. W szczególności Wojewoda podniósł, że osoby ubiegające się o świadczenie przedemerytalne nie musiały być zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy i posiadać statusu bezrobotnego – ważne, by osoby te do dnia [...] stycznia 2002 r. spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku lub świadczenia bezrobotnego – w szczególności nie mogły być zatrudnione (art. 150a ust. 1 upz). Osoby, które do dnia [...] stycznia 2002 r. nie spełniły warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, ale legitymowały się statusem bezrobotnego oraz faktycznie pobierały w dniu [...] grudnia 2001 r. zasiłek dla bezrobotnych, nabędą ww. prawa po doliczeniu okresu pobieranego zasiłku. Do grupy tej nie zaliczają się osoby, które w dniu [...] grudnia 2001 r. nie pobierały faktycznie zasiłku (art. 150a ust. 2 upz). Wojewoda wskazał, że odwołujący się nie spełniał przesłanek z art. 37k ust. 1 uzpb, a to z tej przyczyny, że z przedłożonych przez niego dokumentów wynikało, że wykonywał pracę od dnia [...] lipca 1992 r. do [...] września 2003 r., a tym samym nie spełniał ustawowych warunków do uzyskania statusu bezrobotnego.
W skardze do Sądu Administracyjnego J. A. przywołał argumenty, uprzednio zaprezentowane w odwołaniu. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 150a ust. 4 upz. Wskazał, że Wojewoda nie przywołał w uzasadnieniu decyzji art. 150a ust. 4 upz ani nie wyjaśnił powodów, dla których przepis ten nie znalazł zastosowania w sprawie. Zarzucił, że decyzje obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący uważa, że na dzień [...] lutego 2006 r. spełnia warunki przyznania świadczenia przedemerytalnego i zasiłku przedemerytalnego na podstawie uzpb w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2001 r. W jego ocenie organy obydwu instancji nie wskazały przepisów, pozwalających na nieuwzględnienie okresów zatrudnienia w: Kółku [...] w S. – przez 2 lata i 1 miesiąc, Rejonowym Przedsiębiorstwie [...] w T. – przez 4 miesiące i 5 dni i okresu zarejestrowania jako bezrobotny w PUP – przez 1 rok 10 miesięcy i 10 dni. Podał także, że Wojewoda naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 75 § 1, 76 § 1, 80 i 81 k.p.a., nie wskazując podstawy pominięcia przedłożonych dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi, wszystkie pisma skarżącego, składane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie rodziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do żądania przyznania świadczenia przedemerytalnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym dnia [...] grudnia 2001 r., a zawarty w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. nowy wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego zostanie rozpatrzony – zgodnie z właściwością – przez Starostę w odrębnym postępowaniu.
Następnie Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i wskazał, że ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, której przepisy zmieniono ustawą nowelizującą z dnia 17 grudnia 2001 r. i uzupełniającą z dnia 20 grudnia 2002 r., utraciła moc z dniem 31 maja 2004 r. na podstawie art. 151 pkt 1 in princ. upz. Uchwalona 30 kwietnia 2004 r. ustawa o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 120, poz. 1252) w art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 29 i art. 30 określiła warunki nabywania i utraty praw do świadczeń przedemerytalnych przyznanych na zasadach określonych w poprzednio obowiązujących przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1366), zwanej dalej nowelą lipcową, wprowadzono do ustawy o promocji zatrudnienia nowe art. 150a-150d, regulujące w sposób kompleksowy zasady i tryb realizacji prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. uzpb w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2001 r. osobom, które do 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do jego nabycia oraz osobom, które 31 grudnia 2001 r. pobierały zasiłek dla bezrobotnych. Regulacja ta weszła w życie 1 listopada 2005 r. (art. 22 in princ. noweli lipcowej) i objęła również przepis art. 150a ust. 5 upz, wprowadzający termin zawity do 28 lutego 2006 r. składania przez osoby uprawnione wniosków o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na omawianych zasadach.
W tej części rozważań Sąd zwrócił także uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. SK 15/05 (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1222) orzekł, iż art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r." jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, iż ustawa uzupełniająca z 20 grudnia 2002 r. ukształtowała sytuację prawną tej grupy osób, które do 12 stycznia 2002 r. nabyły prawo do świadczeń na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 17 grudnia 2001 r., przy czym termin "12 stycznia 2002 r." przyjęto mimo wejścia w życie ustawy uzupełniającej z 20 grudnia 2002 r. dopiero 6 lutego 2003 r. Trybunał wskazał, iż przepis ten nie rozwiązał sprawy praw do zasiłku wszystkich osób, które "spełniły warunki do ich nabycia" między 1 stycznia 2002 r., a dniem wejścia w życie ustawy z 20 grudnia 2002 r., tj. 6 lutego 2003 r. Trybunał stwierdził ponadto, iż "kolejna nowelizacja z 20 grudnia 2002 r. jej przepisem art. 3 ust. 1 nie zapewniła ochrony praw nabytych i nie wyrównała strat poniesionych przez podmioty, których prawa nabyte przed 1 stycznia 2002 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. zostały naruszone jej przepisem przejściowym art. 11 ust. 2, którego niekonstytucyjność stwierdzono wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r. sygn. K 19/02".
Niemniej jednak, w ocenie WSA w Poznaniu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy regulacji zawartej w ustawie z dnia 20 grudnia 2002 r., podczas gdy w rozpatrywanej sprawie odmowa przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego oparta została na podstawie art. 150a ust. 1-5 upz, w których to przepisach ustawodawca ponownie uzależnił prawo do otrzymania tego świadczenia od spełniania do dnia 12 stycznia 2002 r. wszystkich wymogów materialnoprawnych przewidzianych w art. 37 k i art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Sąd I instancji uznał, że skoro podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego był – po pierwsze – brak spełnienia przezeń do dnia 12 stycznia 2002 r. warunków umożliwiających jego rejestrację w PUP i przyznania mu statusu bezrobotnego oraz zasiłku dla bezrobotnych uzupełniony ustaleniem, iż skarżący nie pobierał też w dniu 31 grudnia 2001 r. zasiłku dla bezrobotnych, oraz – po drugie – brak wystąpienia przesłanek materialnoprawnych z art. 37 k ust. 1 uzpb, to w konsekwencji działania orzekających w sprawie organów były prawidłowe. Sąd uwzględnił przy tym okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2006 r. – sygn. [...], Sąd Okręgowy w P. – Sąd Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie J. A. od decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2005 r. – nr [...] o świadczenie przedemerytalne.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Sąd I instancji zauważył, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do ustawy o promocji zatrudnienia art. 150a było umożliwienie otrzymania świadczeń osobom, które do dnia [...] stycznia 2002 r. spełniły warunki materialnoprawne uprawniające do świadczeń na gruncie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r., lecz z uwagi na zbyt krótki okres vacatio legis obu ustaw nowelizujących ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i brak możliwości dostosowania sytuacji życiowej do wymogów określonych w nowych regulacjach, na dzień [...] stycznia 2002 r. nie spełniały wymogów do uzyskania statusu bezrobotnego.
Sąd uznał, że taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca, ponieważ Skarżący pracował od [...] lipca 1992 do [...] września 2003 r., zatem nie był w tym okresie osobą bezrobotną i nie mógł spełnić materialnoprawnych przesłanek w okresie do 12 stycznia 2002 r.; nie spełniał warunku posiadania okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego; w dniu 31 grudnia 2001 r. nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego, nie uzyskałby prawa do świadczenia przedemerytalnego (art. 150a ust. 2 upz).
To z kolei oznacza, jak podał Sąd w końcowej części uzasadnienia, że choć zaskarżona decyzja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., to stwierdzone uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.A. reprezentowany przez adwokata A. M.-W.. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieściła wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w I instancji, w tym postępowania zażaleniowego oraz w II instancji według norm przepisanych.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a), pełnomocnik sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 150a ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zarzuciła, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż do zastosowania art. 150a ust. 4 ustawy konieczne jest spełnienie przesłanek z ust. 2 art. 150a tej ustawy.
Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo stwierdzenia naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77, 75, 80, 81 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071).
Zdaniem pełnomocnika, Sąd I instancji winien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., uwzględnić skargę i uchylić decyzję w całości albo w części, ponieważ z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd ten uznał, iż zaskarżone decyzje nie spełniają wszystkich wymogów wymienionych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a nadto stwierdził, iż stwierdzone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Pełnomocnik podkreśliła, że oddalając skargę WSA w Poznaniu nie uwzględnił naruszeń zasad k.p.a., których dopuściły się orzekające w sprawie organy. Organy naruszyły bowiem prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, czego przejawem było odstąpienie od poinformowania skarżącego o jego uprawnieniach, w tym prawie strony do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia poprzedzającego wydanie decyzji, co stanowi działanie sprzeczne z art. 9 i 10 k.p.a.
Z kolei nie wypełniając obowiązku informowania strony o jej uprawnieniach, organy nie pouczyły skarżącego, że może ubiegać się zarówno o świadczenie przedemerytalne, jak i o zasiłek przedemerytalny na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r.
Pełnomocnik zarzuciła także, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż organy nie uwzględniły przedłożonych przez skarżącego dowodów zatrudnienia w Kółku [...] w S., w Rejonowym Przedsiębiorstwie [...] w T. oraz okresu zarejestrowania w PUP w postaci dwóch oświadczeń oraz zeznań pięciu świadków, świadectwa pracy i dokumentów z PUP i uczyniły to bez powołania podstawy prawnej ich pominięcia czym, w ocenie pełnomocnika, naruszyły art. 7, 77 i 107 § 1 i 3, art. 75 § 1, 76 § 1, 80 i 81 k.p.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie przez Sąd prawa materialnego polegało na takiej interpretacji przepisu art. 150a ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którą do jego zastosowania konieczne jest spełnienie przesłanek z ust. 2 art. 150a cyt. ustawy. Pełnomocnik wskazała, że tego rodzaju interpretacja stoi w sprzeczności z wolą ustawodawcy, którego celem było, aby art. 150a ust. 4 dawał możliwość przedłużenia okresu ubiegania się o świadczenie przedemerytalne bądź o zasiłek przedemerytalny osobom, które do dnia 28 lutego 2006 r. spełniały warunki określone ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo stwierdzenia naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77, 80, 81 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie stwierdził, że naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono natomiast, iż "uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy".
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdził inne, niż dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego (Tadeusz Woś (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, Wyd. Prawnicze LEXIS NEXIS, Warszawa 2005, s. 458, teza. 8).
Źródłem stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego w zaskarżonej decyzji jest art. 150a ust. 1-5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Stosownie do art. 150a ust. 1, prawo do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2.
W myśl natomiast art. 150a ust. 2 tej ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego przysługuje za okres od dnia spełnienia warunków do jego nabycia określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., nie wcześniej jednak niż od dnia 1 stycznia 2002 r., z zastrzeżeniem ust. 4. (art. 150a ust. 3).
Osobie, o której mowa w ust. 2, prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie, o ile w dniu jego złożenia spełnia warunki do nabycia tego prawa określone w ustawie, o której mowa w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. (art. 150a ust. 4).
Należy zwrócić uwagę, iż art. 150a ust. 1-9 został uchwalony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Nowela ta wprowadzona została w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt K 19/02. Mocą tego wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), w części, w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Przepis art. 150a ust. 1 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma zatem na celu przyznanie prawa do ubiegania się o zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne na zasadach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001 r. osobom, które do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do jego nabycia. Osoby ubiegające się o te świadczenia nie musiały być zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy.
Przepis art. 150a ust. 2 ma natomiast na celu przyznanie prawa ubiegania się o zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne na zasadach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001 r. osobom, którym w wyniku zmiany przepisów nie został zaliczony do okresu uprawniającego do takiego zasiłku lub świadczenia okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37l ust. 1 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującym w 2001 r., osoby uprawnione w tym czasie do zasiłku dla bezrobotnych miały prawo oczekiwać, iż po upływie okresu jego pobierania przyznane im zostanie prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, tymczasem przywołana powyżej nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 17 grudnia 2001 r. pozbawiła je prawa do takiego zaliczenia.
Ustawodawca zniwelował ten niekorzystny dla zainteresowanych skutek zmiany przepisów, a także zdecydował w art. 150a ust. 4, iż prawo do ww. świadczeń będzie mogło być przyznane z mocą wsteczną, od dnia złożenia stosownego wniosku (por. druk nr 4296 IV kadencji Sejmu RP).
Reasumując, z treści art. 150a ust. 1, 2 i 4 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynika, by świadczenie przedemerytalne mogło zostać przyznane osobie pozostającej w zatrudnieniu. Przepisy te odsyłają bowiem do zasad określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Przepis art. 37k ust. 1 tej ostatniej ustawy jednoznacznie stwierdził, że świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Osobą bezrobotną w rozumieniu tej ustawy była zaś osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej (art. 2 ust. 1 pkt 2).
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że stwierdzone uchybienia przepisów postępowania administracyjnego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem skarżący od 1 lipca 1992 r. do 30 września 2003 r. wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę, to nie mógł w tym okresie zostać uznany za osobę spełniającą warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (art. 37k ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy). Skarżący nie pobierał też w dniu 31 grudnia 2001 r. zasiłku dla bezrobotnych. Już te okoliczności powodowały, że skarżący nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o przepisy art. 150a ust. 1-5 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu prawa do tego świadczenia jest prawidłowa, a stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia nie mogły oddziaływać na treść zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 150a ust. 4 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak już była o tym mowa, celem nowelizacji z dnia 28 lipca 2005 r. było między innymi przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego osobom, które w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierały zasiłek dla bezrobotnych. Osobom tym można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, co wynika z art. 150a ust. 2 ustawy. Zwrócić należy uwagę, iż ustęp 4 art. 150a odsyła do ustępu 2, stanowiąc, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, o której mowa w ust. 2, a zatem osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniała warunku posiadania okresu uprawniającego do tych świadczeń, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.