I OSK 1764/23

I OSK 1764/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 202/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 877
art. 23 ust. 8
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 2 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 202/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.Al/4112/88/2021 w przedmiocie umorzenia i rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 202/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 listopada 2021 r. nr SKO.Al/4112/88/2021 o odmowie umorzenia i rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy X. decyzją z 29 września 2020 r. znak: GOPS.FA.530-3/19/4 ustalił, że kwota wypłacona A. A. w okresie od 1 października 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. w wysokości 7 200,00 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie (pkt I) oraz o zobowiązał stronę do zwrotu tej kwoty (pkt II). W pkt III organ pouczył, że w przypadku braku zwrotu należności w wyznaczonym terminie, decyzja będzie podstawą wszczęcia egzekucji w trybie przepisów o postepowaniu egzekucyjnym w administracji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 11 grudnia 2020 r. znak: SKO.Al/4112/107/2020 uchyliło opisaną wyżej decyzję w części, to jest w pkt I i II, i orzekło w ten sposób, że kwota wypłacona w okresie od 17 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. w wysokości 3 558,63 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznana i wypłacona na podstawie decyzji Wójta Gminy X. z 3 października 2019 r. znak: GOPS.FA530-3/19 stanowi nienależnie pobrane świadczenie (pkt I) i zobowiązało stronę do zwrotu tego świadczenia (pkt II).
A. A. w piśmie z 7 stycznia 2021 r. zwróciła się o umorzenie lub rozłożenie na raty nienależnie pobranej kwoty świadczeń alimentacyjnych z uwagi na ciężką sytuację zdrowotną i finansową lub rozłożenie nienależnie pobranych świadczeń na raty.
Wójt Gminy X. decyzją z 9 lipca 2021 r. odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 17 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. wraz z odsetkami, ustalonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 grudnia 2020 r. w wysokości 3 558,63 zł (pkt I) oraz o rozłożeniu na 36 rat należności przeznaczonej do zwrotu w wysokości 3 558,63 zł (pkt II).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 30 listopada 2021 r. nr SKO.Al/4112/88/2021, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ uznał, że ustawowe kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", wynikające art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 877 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", jest ustalane indywidualnie przez organ w ramach prowadzonego postępowania. Zdaniem Kolegium, skoro strona, świadoma swojej trudnej sytuacji materialnej, złożyła wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń, to tym samym wyraziła gotowość ratalnej spłaty kwoty 3 558,63 zł. W związku z powyższym, treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powinna być także analizowana przez pryzmat alternatywnie określonego wniosku złożonego przez stronę. W opinii Kolegium, organ I instancji dokonał poprawnej analizy okoliczności, które obrazują aktualną sytuację dochodową i rodzinną strony oraz słusznie przyjął, że wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest nieuzasadniony.
Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji życiowej strony zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące jej rodziny, które uzasadniają rozłożenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 3 558,63 zł na 36 rat, po 100,00 zł miesięcznie. Przemawiają za tym niskie dochody rodziny, potrzeba zapewnienia rodzinie środków utrzymania oraz dobro rodziny, a zwłaszcza małoletnich jej członków. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności powstania nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wyżej opisanej wysokości, Kolegium stwierdziło, że w sytuacji życiowej skarżącej nie zachodzą tak szczególne okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie opisanych wyżej nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Organ odwoławczy podał, że sytuacja w jakiej znajduje się strona, związana z koniecznością spłaty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie jest wynikiem zdarzeń losowych czy też czynników obiektywnych, niezależnych od strony. Jak wynika z akt sprawy, strona bezpośrednio i świadomie przyczyniła się do powstania nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 3 558,63 zł, gdyż w sposób nieuprawniony pobrała świadczenia z tego funduszu za okres od 17 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. (strona nie poinformowała GOPS w X. o obniżeniu przez sądów alimentów na dzieci z kwoty 500,00 zł na 100,00 zł na każde dziecko). Również brak współdziałania oraz wyjaśnienia strony, niespójne z innymi ustaleniami poczynionymi przez GOPS w X. w kwestii podwójnego zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego w październiku 2020 r. oraz uzyskanego dochodu w 2020 r., opisane w piśmie GOPS w X. z 18 października 2021 r., a znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, w tym w dokumentach urzędowych, przyczyniły się do tego, że stronie nie przywrócono świadczenia pielęgnacyjnego na syna.
Trudna sytuacja rodziny nie może usprawiedliwiać świadomego niedopełnienia ustawowego obowiązku zgłoszenia organowi nowych okoliczności, mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i nie może być okolicznością przesądzającą o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń. Okoliczność, że dłużnik alimentacyjny nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań wobec małoletnich dzieci, a strona uważa, że jej dzieci powinny otrzymywać wyższe alimenty niż zasądzone przez sąd, nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia i nie może usprawiedliwiać samowolnego pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wyższej wysokości niż należne.
A. A. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a Sąd skargę oddalił.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanką zastosowania ulgi przewidzianej w art. 23 ust. 8 ustawy jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej osoby, która pobrała nienależne świadczenie i ocena tej sytuacji. Organ orzeka w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym powinno ono zapaść po wnikliwym i szczegółowym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona. Organ zobowiązany jest więc w sposób jasny i jednoznaczny wyjaśnić zajęte stanowisko. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Organy ustaliły sytuację materialną, życiową i zdrowotną rodziny skarżącej. Skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo, niezarejestrowaną w UPPK. Jest rozwiedziona i samotnie wychowuje dwoje dzieci: B. ([...] lat) i C. ([...] lat). Syn posiada orzeczenie o niepełnosprawności uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, które było pobierane do 31 stycznia 2021 r. Jednakże, z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez skarżącą i niezgłoszenie tego faktu organowi, wypłata tego świadczenia została wstrzymana od 1 lutego 2021 r. Wstrzymano również wypłatę zasiłków rodzinnych. Rodzina skarżącej korzysta regularnie ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczeń rodzinnych i wychowawczych, stypendium szkolnego dla dzieci, a także ze świadczeń z pomocy społecznej (zasiłek okresowy, celowy). Są to jedyne źródła dochodu rodziny. Zatem, do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 1 415,84 zł miesięcznie. W związku z tym, sytuacja dochodowa rodziny skarżącej jest, jak oceniły organy, trudna ale w miarę stabilna, co wiąże się z regularnym otrzymywaniem wyżej wymienionych świadczeń. Sąd I instancji podkreślił, że niskie dochody nie stanowią same w sobie przesłanki, która umożliwiłaby umorzenie w całości należności z tytułu świadczeń nienależnie wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej.
W ocenie Sądu I instancji, rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji publicznej jest zobligowany zbadać całokształt sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy, co organy uczyniły. Przepis art. 23 ust. 8 ustawy w zakresie ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości, może być zastosowany tylko wtedy, gdy w sytuacji rodziny zachodzą szczególnie uzasadnione, nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiają trwale spłatę nienależnie pobranego świadczenia, a więc w chwili wnioskowania o jego umorzenie, jak też w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, że sytuacja wnioskodawcy jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Zdaniem Sądu, taki charakter trudności rodziny skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany.
W ocenie Sądu I instancji, nie można skutecznie zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", jak również zasad i celów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sąd I instancji nie podzielił również zasadności naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., ponieważ art. 23 ust. 8 ustawy, stanowiący w tej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania, nie nastręczał kłopotów interpretacyjnych.
Katalog ulg wymienionych w przepisie art. 23 ust. 8 ustawy charakteryzuje się swoistą gradacją, a umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń jest środkiem o najdalej idących skutkach, możliwym do zastosowania wtedy, gdy nie ma żadnych i trwałych możliwości spłaty zadłużenia. Natomiast, rozłożenie na raty może być uzasadnione sytuacją, gdy istnieje realna spłata zadłużenia w przyszłości, jak i po rozłożeniu na raty należności głównej. Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji, nie można było zarzucić organom orzekającym działania nieuwzględniającego indywidualnego interesu skarżącej i jej rodziny w konflikcie z interesem publicznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 23 ust. 8 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że sytuacja życiowa (w tym zwłaszcza sytuacja finansowo-materialna) rodziny wnoszącej skargę kasacyjną spełnia przesłankę "szczególnych okoliczności", uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 2 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu i nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że decyzje wydane w sprawie naruszają szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;
b. art. 151 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja była obarczona naruszeniami, które powinny skutkować uchyleniem tej decyzji.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części, w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, powiększonej o należny podatek VAT, przyznanie zwrotu poniesionych przez pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną kosztów w postępowaniu w wysokości 6,8 zł, na które składa się koszt wysyłki poleconej (zawiadomienia wysłanego do wnoszącej skargę kasacyjną o wyznaczeniu pełnomocnikiem z urzędu). Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że jej sytuacja majątkowa oraz rodzinna powinny zostać zakwalifikowane jako "szczególnie uzasadnione okoliczności", uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami.
Wnosząca skargę kasacyjną przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1045/12, w którym wskazano, że "Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji publicznej zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy. Na sytuację życiową składają się wysokość osiąganych dochodów oraz stan rodzinny. Organ administracji rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń zobligowany jest ocenić, czy w którejś z powyższych sfer wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Występowanie bowiem samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.".
Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniało decyzje organu I instancji, który odmawiał umorzenia zaległości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, kwalifikując jej sytuację jako "szczególnie uzasadnione okoliczności", i umarzał te należności (np. decyzja SKO w Krakowie z 13 marca 2018 r.). Co więcej, orzekając w niniejszej sprawie, organ wskazał, że w 2018 r. sytuacja strony była lepsza niż obecnie (bo wnosząca skargę kasacyjną otrzymywała wówczas więcej świadczeń i dochód rodziny był wyższy, chociaż kwota do spłaty była wówczas ponad 10 razy wyższa niż obecnie).
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, jej sytuacja rodzinna i finansowa od lat jest bardzo trudna, a od strony ekonomicznej jest obecnie jeszcze trudniejsza. Następnie, wnosząca skargę kasacyjną powołała stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 11/13: "Okoliczności, które uzasadniają zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności muszą mieć charakter wyjątkowy i dotyczą sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o tego rodzaju ulgę z przyczyn niezależnych od siebie nie może zarobkować (jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, całkowicie niezdolna do pracy, niedołężna, nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny), bądź uzyskać dodatkowego dochodu, bo nie ma żadnego majątku. Zatem, umorzenie należności dotyczy tylko takich sytuacji, gdy dana osoba, z przyczyn obiektywnych już nie zapłaci ciążących na niej należności dobrowolnie i nie ma możliwości ściągnięcia zadłużenia przez przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego z jej majątku.".
Z uwagi na powyższe, wnosząca skargę kasacyjną przytoczyła treść art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory. Skoro sytuacja wnoszącej skargę kasacyjną jest gorsza niż w czasie wydania decyzji z 2018 r., to obecnie orzekając Kolegium powinno ocenić okoliczności sprawy w sposób analogiczny i orzec tak jak poprzednio.
Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła organowi brak zgromadzenia wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie i niewłaściwą ocenę zgromadzonych dowodów. Organ nie zweryfikował m.in. dotychczasowej sytuacji związanej z orzeczeniami zapadającymi w sprawach z udziałem wnoszącej skargę kasacyjną (lub je zignorował). Wnosząca skargę kasacyjną jest świadoma, że umorzenie i rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia jest decyzją uznaniową. Jednakże, nie sposób obronić stanowiska, że przy znacznym pogorszeniu sytuacji życiowej wnoszącej skargę kasacyjną i jej rodziny, całokształt okoliczności sprawy oceniany jest obecnie mniej korzystnie i aktualnie zaskarżona decyzja jest odmienna od dotychczasowych.
Na koniec szczegółowo uzasadniono zawarte w skardze kasacyjnej wnioski o koszty.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu pierwszej instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca sądowi pierwszej instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 23 ust. 8 ustawy.
Zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy: "Organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.".
Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia powyższej normy prawnej, w tym przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", nie jest sprzeczna z wykładnią zaprezentowaną przez autora skargi kasacyjnej, a dodatkowo jest zgodna z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że ustawa nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", a zatem ustalenie jej wystąpienia w każdym przypadku wymaga od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być badana po kątem oceny indywidualnej, co oznacza, że organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy (rozumianą jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny czy zdolność podjęcia zatrudnienia). Przy ocenie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 23 ust. 8 ustawy znaczenie mają również przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia. Przepis art. 23 ust. 8 ustawy może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, że sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości (przykładowo wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 700/20).
Dodatkowo należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w uznaniu przez Sąd I instancji, że sytuacja życiowa (w tym zwłaszcza sytuacja finansowo-materialna) rodziny wnoszącej skargę kasacyjną spełnia przesłankę "szczególnych okoliczności", uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Taka argumentacja nie może stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, gdyż nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu. Jeśli chodzi zaś o niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to zarzut musi dotyczyć etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestia ta jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania - jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 23 ust. 8 ustawy przez błędną wykładnię należało zatem uznać za chybiony.
Przed odniesieniem się do zarzutów procesowych należy przypomnieć, że kontrola podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia musi uwzględniać okoliczność, że decyzja wydana na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 K.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ powinien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, powinien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z 29 września 1993 r. sygn. akt K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III S.A. 7900/98, wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01; W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).
W ujęciu praktycznym zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2972/02). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma zatem kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 K.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.
W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 2 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i w rezultacie nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że decyzje wydane w sprawie naruszają szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W sprawie przy tym nie jest sporne, że skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo, niezarejestrowaną w UPPK. Źródłem dochodu rodziny jest obecnie świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego w kwocie 200,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny na syna C. w wysokości 215,84 zł, co daje łącznie kwotę 415,84 zł. Ponadto pobiera ona świadczenie wychowawcze w wysokości 1 000,00 zł. Faktycznie zatem do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 1 415,84 zł. Rodzina korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Skarżąca jest osobą rozwiedzioną i samotnie wychowuje dwójkę dzieci: B. ([...] lat) i C. ([...] lat). Syn posiada orzeczenie o niepełnosprawności uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, które było wypłacane do 31 stycznia 2021 r., jednak z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez skarżącą i niezgłoszenie tego faktu, świadczenie zostało wstrzymane od 1 lutego 2021 r. do czasu wyjaśnienia sytuacji. Wstrzymano również wypłatę zasiłków rodzinnych. Sprawy w przedmiocie weryfikacji uprawnień do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w toku, do czasu poczynienia pełnych ustaleń co do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia i osiągnięcia przez nią dochodu we wskazanym okresie.
Oceniając spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", w okolicznościach badanej sprawy, Sąd I instancji uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i działające jako organ odwoławczy SKO w Krakowie, prawidłowo ustaliły sytuację materialną, życiową i zdrowotną rodziny skarżącej. Sąd Wojewódzki zgodził się z organami administracyjnymi, że w sytuacji życiowej skarżącej uzasadnione okoliczności dotyczące jej rodziny przemawiają jedynie za rozłożeniem na raty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przemawiają za tym niskie dochody rodziny, potrzeba zapewnienia rodzinie środków utrzymania, dobro rodziny, a zwłaszcza małoletnich jej członków. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że zasadnie organy uwzględniły okoliczności powstania nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 3 558,63 zł. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie wykazano po stronie rodziny takich trudności, które można by zakwalifikować jako wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości, ponieważ skarżąca posiada stałe dochodu z pomocy społecznej. Organy pomocowe wydały decyzję ustalającą uprawnienia do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w okresie od 28 kwietnia 2021 r. na 90 kolejnych dni, a także zaproponowały skarżącej, a następnie przyznały jej zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikają natomiast żadne dodatkowe okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organy administracyjne i Sąd I instancji. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące trudnej sytuacji życiowej rodziny skarżącej nie mogą stanowić "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, z samego faktu ich wystąpienia. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, które zaistniały w rodzinie skarżącej, które można byłoby kwalifikować jako odbiegające od sytuacji innych osób ubiegających o otrzymanie pomocy. Skarżąca kasacyjnie również takich okoliczności nie podawała. Ponadto skarga kasacyjna nie wskazuje jakichkolwiek dowodów, które zostały pominięte podczas ustalania podstawy faktycznej sprawy, a odnosiłyby się do kwestii szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Jeżeli organ wyprowadził więc określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne.
Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie ww. zarzutów procesowych prowadzi co najwyżej do wniosku, że skarżąca kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Jednak żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie pozwolił na przyjęcie innej oceny sytuacji życiowej skarżącej i jej rodziny, która prowadziłaby - ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy – do stwierdzenia, że sytuacja ta jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika przy tym ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Przede wszystkim jednak zauważenia wymaga, że zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna nie zawiera.
Jeśli chodzi zaś o art. 7a § 1 K.p.a., to powiązanie zarzutu naruszenia z tym przepisem również nie mogło być skuteczne. Stosownie do art. 7a § 1 K.p.a.: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.". Odnośnie do wątpliwości co do treści norm prawnych należy w skazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. wyroki NSA: z 3 lutego 2021 r. sygn. III OSK 3286/21, z 18 października 2022 r. sygn. III OSK 1347/21. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponadto, przesłanka pozostawania w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej ogranicza zakres zastosowania zasady do wątpliwości prawnych, nie ma ona zastosowania do pozostawania w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 7(a). https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-07-17).
Odnieść się jeszcze należało do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.". Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że w decyzji z 2018 r. została zwolniona od zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego i w związku z tym uznała, że skoro jej sytuacja jest gorsza niż w okresie objętym decyzją z 2018 r., to obecnie organy powinny ocenić okoliczności sprawy w sposób analogiczny i orzec jak poprzednio. Wyjaśnienia wymaga więc, że po pierwsze organy nie rozstrzygały w takim samym stanie faktycznym biorąc pod uwagę choćby przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia, a po drugie wyrażona w art. 8 § 2 K.p.a. norma prawna zawiera postulat realizacji przez organ administracyjny w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadnionych oczekiwań strony, a nie prawem usankcjonowaną pewność uzyskania określonego rozstrzygnięcia poprzez nałożenie na organ obowiązku bezwzględnego i bezrefleksyjnego powielania dotychczasowych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 2341/23).
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 2 i art. 77 § 1 K.p.a. nie okazał się więc zasadny.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja była obarczona naruszeniami, które powinny skutkować uchyleniem tej decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał jednak zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem innych przepisów postępowania. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi. Podobnie art. 145 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcia podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu stwierdzonych innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Przepis ten można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie, możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być zatem skuteczny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.