I OSK 1763/13

I OSK 1763/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1638/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-03-27
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 36 ust. 1 - 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1638/12 w sprawie ze skargi Województwa Opolskiego na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1638/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Opolskiego na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 13 lipca 2012 r. nr BOI-7z-781-0-645/1/ w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Opolskiego z 19 sierpnia 2011 r. nr IN.IV-BG-7724-2/90/10.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Nieruchomość oznaczona jako działki nr 18/2 o pow. 0,2752 ha, nr 18/3 o pow. 0,1081 ha i nr 19/32 o pow. 0,6933 ha, położona w obrębie Półwiosek, decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 2 kwietnia 2010 r., nr IG.V-DB-7111-5-36/09 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy m. Grodków w ciągu dróg wojewódzkich nr 401 i 385 w km 21+850 – 28+337,17.
Pismem z dnia 25 listopada 2010 r. Wojewoda Opolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego w stosunku do ww. nieruchomości, stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa – w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych.
Następnie decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr IN.IV-BG-7724-2/90/10 ustalił odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych za nabytą z mocy prawa przez Województwo Opolskie, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr IG.V-DB-7111-5-36/09 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr 18/2 o pow. 0,2752 ha, nr 18/3 o pow. 0,1081 ha, nr 19/32 o pow. 0,6933 ha, k.m. 1, obręb Półwiosek, KW 47033, w kwocie 214 440,45 zł.
Ponadto orzekł, że powyższe odszkodowanie wypłacone zostanie jednorazowo przez Zarząd Województwa Opolskiego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Dodał, że zgodnie z art. 134 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Określa się ją według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli jej przeznaczenie, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że pisemną opinię o wartości nieruchomości sporządza w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy. Na podstawie art. 154 ust. 1 ww. ustawy dokonuje on wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Organ podkreślił, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycje drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
W sprawie na wysokość odszkodowania składa się wartość działek: nr 18/2 w kwocie 51 545 zł, nr 18/3 w kwocie 19 501 zł oraz nr 19/32 w kwocie 133 183 zł – która została określona na podstawie operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, na łączną kwotę 204 229,00 zł. Ustalił on, że wyceniana nieruchomość wg stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była jako tereny rolnicze (działki: nr 18/2 i nr 19/32) oraz częściowo jako tereny rolnicze, a częściowo jako tereny drogi klasy głównej (działka nr 18/3). Na potrzeby wyceny biegły przyjął przeznaczenie działki nr 18/3 jako teren drogi klasy głównej. Do określenia wartości wycenianej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca przyjął jako rynek lokalny teren województwa opolskiego – tereny powiatów: opolskiego, strzeleckiego, brzeskiego, nyskiego i prudnickiego, zaś badaniem objęto ceny transakcyjne z lat 2007–2011. Do porównań przyjął 3 transakcje z 2010 r., dotyczące gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg. Poziom cen nieruchomości przyjętych do porównania został przez biegłego zaktualizowany na dzień wyceny. Wartość zasiewów określił na podstawie przewidywanych plonów, według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, z uwzględnieniem nakładów koniecznych związanych ze zbiorem tych plonów.
Wojewoda dodał, że operaty szacunkowe z dnia 16 lipca 2011 r., zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa i przyjął je jako dowody w sprawie oraz wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powiększył wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa Opolskiego podnosząc, że rzeczoznawca majątkowy przyjął zbyt wysoką wartość za 1 m2 przejętego gruntu.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 13 lipca 2012 r., nr BOI-7z-781 -0-645/11 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr IN.IV-BG-7724-2/90/10.
W uzasadnieniu przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1–4 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Następnie podniósł, że w myśl art. 154 ust. 2 ww. ustawy w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ uznał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu 16 lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. I.. Biegły ustalił w nich, że przedmiotowe działki znajdują się poza obszarem zabudowanym, w oddaleniu od skupisk ludzkich. Przedmioty wyceny znajdują się w projektowanym pasie drogi publicznej. Działki są niezabudowane, powierzchnia gruntu jest zasadniczo wyrównana, a kształt prostokątny, media są niedostępne w otoczeniu. Brak jest bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i wieloletnich nasadzeń roślinnych. W sąsiedztwie znajdują się tereny wykorzystywane rolniczo. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Grodków, zatwierdzony uchwałą nr XXXV/375/2006 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., gdzie działki nr 18/2 i nr 19/32 były przeznaczone pod tereny rolnicze, a działka nr 18/3 częściowo pod tereny rolnicze i drogę klasy głównej.
Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze powiatu opolskiego, strzeleckiego, brzeskiego, nyskiego i prudnickiego. Stwierdził, że zanotowano 54 transakcje sprzedaży, spośród których 24 objęto analizą szczegółową. Do analizy wybrano 12 spośród nich, następnie zaś do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: lokalizacja, przeznaczenie w planie lub studium/użytkowanie, zagospodarowanie oraz możliwość wykorzystania – potencjał. Wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 204 229,00 zł.
Minister przytoczył treść § 36 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i stwierdził, że w omawianych operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy uznał, iż cel wyceny zwiększa wartość nieruchomości. W świetle art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).
Minister stwierdził również, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Ponadto w związku z faktem, iż przedmiotowe działki zgodne z celem wywłaszczenia były przeznaczone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod drogi, a cel ten zwiększa wartość nieruchomości, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ustalenia zbyt wysokiego odszkodowania Minister uznał, że nie znajduje on uzasadnienia. Wartość przedmiotowej działki została określona w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych na cele drogowe, co jest zgodne z zasadą korzyści wyrażoną w art. 134 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przeznaczeniem planistycznym przedmiotu wyceny. Przy czym bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje przedłożony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przywory, bowiem dla terenu, gdzie zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość, obowiązuje zupełnie inny plan zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo Opolskie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciło:
– naruszenie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
– naruszenie § 26 ust. 1 i § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie za prawidłowo ustalony operatem szacunkowym rodzaj nieruchomości porównawczych i rodzaj przyjętego terytorialnie rynku,
– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, co razem skutkowało znacznym zawyżeniem wysokości odszkodowania na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że będące przedmiotem wyceny działki, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, przeznaczone były pod tereny rolnicze, za wyjątkiem działki nr 18/3 o pow. 0,1081 ha, która częściowo przeznaczona była "pod tereny rolnicze i drogę klasy głównej". Zagadnienie zaś prawidłowości danych dotyczących szacowanych nieruchomości na jakich winien opierać się operat szacunkowy reguluje przepis § 26 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W przepisie tym zawarta jest regulacja, zgodnie z którą przy określaniu wartości nieruchomości można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym rynku nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości.
W przedmiotowych operatach szacunkowych analizą rynku nieruchomości na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy objął obszar 5 powiatów województwa opolskiego.
Zdaniem skarżącego narusza to powołany przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ponieważ wyceniane nieruchomości nie charakteryzują się ani szczególnymi cechami, ani też szczególnym ich rodzajem. Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10 i z dnia 18 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 586/10. Tezy zawarte w tych wyrokach dotyczą wprawdzie nieobowiązującego już brzmienia § 36 ust. 1 rozporządzenia o zasadach wyceny nieruchomości, ale ich treść zachowuje nadal aktualność.
Skarżący stwierdził, iż grunt przejmowany jest gruntem rolnym nie mającym w stanie dotychczasowym charakteru inwestycyjnego. Zastosowanie miał przepis wykonawczy zawarty w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym "wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%".
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w niej zarzuty nie stanowiły nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkował się do nich.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Prowadząc ustalenia stanu faktycznego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał jako dowód w sprawie operaty szacunkowe z 16 lipca 2011 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. I.. Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. opinii biegłego określających wartość rynkową wywłaszczonych nieruchomości i prawidłowości ich oceny jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.
Zdaniem Sądu, organ obowiązany był dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ich wartości dowodowej, stosownie do art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, Lex nr 206473, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści.
Podobnie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (Lex nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.
Sąd – oceniając wydane w sprawie decyzje – uznał, że zapadły one bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Ponadto, naruszyły one wskazane uprzednio przepisy postępowania administracyjnego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami – ust 2 ww. art.
Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 tej ustawy, wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 ww. art.).
Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – a w szczególności § 36.
Ponieważ w sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu 16 lipca 2011 r. – a więc przed zmianą ww. § 36, która weszła w życie dopiero w dniu 26 sierpnia 2011 r. – dlatego też rzeczoznawca majątkowy zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w "starej" wersji. Z jego treści wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast ust. 2 dotyczy przypadku braku cen, o których mowa w ust 1.
Sporządzając operaty biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze powiatu opolskiego, strzeleckiego, brzeskiego, nyskiego i prudnickiego. Stwierdził, że zanotowano 54 transakcje sprzedaży, spośród których 24 objęto analizą szczegółową. Do analizy wybrano 12 spośród nich, następnie zaś do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości.
Wojewoda Opolski – oceniając sporządzone operaty – prawidłowo dokonał ich oceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w wersji sprzed nowelizacji.
Natomiast zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji, który oceniając te same operaty, poddał analizie ww. § 36 w wersji obowiązującej dopiero od 26 sierpnia 2011 r. – a więc po dacie ich sporządzenia. Minister podniósł, że zgodnie z treścią ust. 1 § 36 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).
Natomiast, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio (ust. 4 ww. §).
Następnie organ stwierdził, że w omawianych operatach szacunkowych rzeczoznawca uznał, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, dlatego też prawidłowo przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe – tym samym operat wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.
Taka ocena operatu szacunkowego – na podstawie innej treści § 36 – nie może być uznana za prawidłową.
Poza tym Sąd wskazał, że w decyzji organu II instancji błędnie ustalono kwestię dopuszczalności zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Organ drugiej instancji uzasadnił zastosowanie ww. przepisu w sprawie tzw. zasadą korzyści, określoną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywód ten pominął okoliczność, że zgodnie z ust. 1 tego § – ustalając przeznaczenie nieruchomości nie bierze się pod uwagę ustaleń decyzji, na mocy której zostały wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Wywłaszczane działki uprzednio przeznaczone były pod tereny rolnicze – z wyjątkiem części działki nr 18/3 (przeznaczonej pod drogę). Skoro zatem nie cała przejęta nieruchomość, przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej Wojewody Opolskiego z dnia 2 kwietnia 2010 r., przeznaczona była pod drogę, to uznać należy, że nie może ona zostać objęta ust. 4 ww. §, bowiem dotyczy on wyłącznie nieruchomości, która na dzień wydania ww. decyzji przeznaczona była pod inwestycję drogową.
Skoro organ II instancji nie dokonał w sposób prawidłowy oceny operatu szacunkowego, to jego decyzja powinna zostać uchylona. Jednakże – biorąc pod uwagę zmianę treści ww. § 36 oraz fakt, iż operat szacunkowy ważny jest tylko jeden rok - należało uchylić również decyzję organu I instancji.
Drugim powodem uchylenia obu decyzji był fakt uznania przez Sąd, iż operaty szacunkowe nie zostały sporządzone w sposób prawidłowy, gdyż określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze powiatu opolskiego, strzeleckiego, brzeskiego, nyskiego i prudnickiego. Nie uzasadnił jednak dlaczego dokonał takiego wyboru i wyznaczył granice rynku lokalnego w tak szeroki sposób.
W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa.
Biegły powinien zatem sporządzić analizę transakcji dokonanych na obszarze powiatu, w których położona jest wyceniana nieruchomość. Dopiero po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała sprzedaż gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, rzeczoznawca mógłby zastosować § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Wskazać też należy, że rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy – dokonując analizy rynku nieruchomości – nadmiernie rozszerzył zakres analizy do obszaru kilku powiatów. Tymczasem przepis § 36 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. musi być rozumiany w ten sposób, że chodzi o ceny na rynku lokalnym, czyli rynku powiatu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił obie decyzje, jako naruszające art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Ponownie prowadząc postępowanie organ weźmie pod uwagę ww. stanowisko Sądu i nakaże sporządzenie nowych operatów szacunkowych, a następnie dokona w sposób prawidłowy ich oceny.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
– przepisu art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 36 ust. 1–4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2901 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r., w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. poprzez ich błędne zastosowanie, prowadzące do wniosku, że organ odwoławczy obowiązany był do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w postępowaniu przed organem I instancji, w tym do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego według przepisów, które nie obowiązywały już na datę orzekania w drugiej instancji;
– przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. w zw. z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że powołany przepis rozporządzenia nie znajduje zastosowania do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową gdy cel wywłaszczenia nieruchomości zwiększa jej wartość;
– przepisu § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod realizację inwestycji drogowych brak jest możliwości wykorzystania do porównań transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, pochodzącymi z rynku regionalnego.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w sytuacji gdy wbrew stanowisku Sądu – organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami.
Wskazując na powyższe okoliczności wnosił o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
– zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Dla zasadności zarzutu naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 36 ust. 1–4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) podstawowe znaczenie ma sposób ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym. Istotą zasady dwuinstancyjności jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przesądza to, że regułą jest rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zmiana przepisów prawa w zakresie regulacji hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normach prawa materialnego wymaga dokonania przez organ odwoławczy ponownego ustalenia stanu faktycznego w świetle nowej regulacji. Tylko w razie gdy zmiana regulacji materialnoprawnej nie prowadzi do zmiany hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w dotychczasowych rozwiązaniach prawnych, organ odwoławczy może wykorzystać materiał dowodowy zgromadzony według nieobowiązujących przepisów prawa. Odnieść należy to do oceny operatu szacunkowego. Oznacza to, że wymaga profesjonalnej oceny, czy sporządzony operat szacunkowy według nieobowiązujących przepisów prawa może stanowić podstawę do przyjęcia, że spełnia przesłanki materialne operatu szacunkowego według nowej regulacji prawnej.
Operat szacunkowy o wartości nieruchomości opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie § 36 ust. 1–4 powołanego rozporządzenia przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) obowiązującą od 26 sierpnia 2011 r., nie może podlegać ogólnikowej ocenie opartej na zmienionej regulacji prawnej. Dotyczy to też zarzutów co do stosowania § 36 ust. 4 i § 36 ust. 2 w związku z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r. Zmiana regulacji prawnej ma podstawowe znaczenie dla sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd wywiódł podstawowe zastrzeżenia co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego wartości nieruchomości w oparciu o sporządzony operat szacunkowy według nieobowiązującej regulacji prawnej.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.