I OSK 1757/23

I OSK 1757/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Monika Nowicka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1853/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2542
art. 34 ust. 1
Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 96 ust. 1b, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1853/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 11 maja 2022 r. nr DO-II.7610.89.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 11 maja 2022 r., nr DO-II.7610.89.2022.JL, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1853/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z 28 marca 2022 r., nr NWIV.752.25.2019, a także zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii w Warszawie na rzecz P. S.A. w W. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Rozwoju i Technologii zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "ppsa") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były niewystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzić winna do stwierdzenia, iż w oparciu o zgromadzone dowody organy obu instancji prawidłowo odmówiły potwierdzenia uwłaszczenia P. działką nr [...];
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa poprzez błędne uznanie, iż organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie mógł wezwać Skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego o mapę z projektem podziału, a tym samym poprzez przyjęcie, iż mapa podziałowa spornej nieruchomości powinna być sporządzona wyłącznie przez organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe;
- art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru postępowania uwłaszczeniowego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez brak wykazania, że zarzucone organowi odwoławczemu uchybienia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana w toku postępowania uwłaszczeniowego wskazuje na zasadność stanowiska zajętego przez organy obu instancji;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 146 - dalej jako "ustawa o komercjalizacji"), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie organy błędnie nie uwzględniły wniosku o uwłaszczenie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia, co doprowadziło do wadliwego zarzucenia organowi naruszenia prawa materialnego, a także wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej jako "u.g.n."), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości w decyzji uwłaszczeniowej musi być poprzedzone sporządzeniem dokumentacji geodezyjnej wyłącznie przez organ, podczas gdy treść tego przepisu nie wyklucza wezwania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości, w celu wyodrębnienia części nieruchomości niezajętej pod drogę publiczną;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 96 ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu hipotezy z art. 97 ust. 1 u.g.n. również na stan faktyczny objęty przepisem szczególnym, tj. art. 96 ust. 1b u.g.n., wyłączającym konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania podziałowego i umożliwiającym zatwierdzenie podziału przez organ uwłaszczeniowy, a tym samym błędne uznanie przez Sąd, iż brak było podstaw do wezwania Skarżącego w toku postępowania uwłaszczeniowego o sporządzenie mapy dotyczącej podziału nieruchomości.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W analizowanym stanie faktycznym wskazywane naruszenia o charakterze procesowym powiązane są bezpośrednio z sygnalizowaną w środku zaskarżenia wadliwością materialnoprawną - z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną łączną ich ocenę.
Zasadniczym problemem w sprawie jest możliwość uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie P. na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, w sytuacji stwierdzenia umiejscowienia na części spornego gruntu drogi publicznej. W szczególności zaś sporne jest określenie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia dokumentacji podziałowej, niezbędnej (zdaniem organów i Sądu I instancji) do ustalenia całokształtu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a następnie rozpatrzenia żądania.
Sąd I instancji wskazał na powinność przeprowadzenia przez organ postępowania podziałowego w trybie art. 96 ust. 1b u.g.n. - kładąc przy tym nacisk na obowiązek organu, polegający na załączeniu do wydanej następnie decyzji stosownej dokumentacji geodezyjnej, spełniającej warunki do celów podziałowych. Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzenie tego typu dowodów przynależy do prowadzonego przez organ postępowania, w związku z czym leży jedynie w jego gestii. Organ uwłaszczeniowy powinien więc zebrać ww. dokumenty, a następnie poddać je ocenie w ramach całokształtu procesu decyzyjnego. Powyższe działania nie powinny angażować P. (w zakresie przedłożenia odpowiedniej dokumentacji), tak więc bezpodstawne było wezwanie P. do przedłożenia takiej dokumentacji oraz odmowna treść, wydanego w konsekwencji nieprzeprowadzenia podziału, aktu.
Strona skarżąca kasacyjnie stoi zaś na stanowisku, że przeszkodą dla uwłaszczenia P. S.A. na opisywanym gruncie - w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. - było ustalenie przez organ I instancji, że działka położona w S., oznaczona w ewidencji gruntów nr ew. [...] o pow. 7 ha 9711m2, na 5 grudnia 1990 r. w części była zajęta pod pas drogi publicznej, co determinowało powstanie "współposiadania" nieruchomości przez przewoźnika kolejowego i zarządcę drogi. W takim przypadku, w odniesieniu do opisywanej działki nie ziściła się przesłanka posiadania (wyłącznego), wynikająca z art. 34 ustawy o komercjalizacji oraz wystąpiła negatywna przesłanka uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich.
Na wstępie należy stwierdzić, że ustalony przez organ stan prawny jest bezsporny. Wynika z niego, że co do części przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia. Pozostała część nieruchomości była zajęta pod pas drogi publicznej i w tym zakresie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia. Tak więc sporna działka na 5 grudnia 1990 r., stanowiła w części drogę publiczną (zarząd właściwej jednostki drogowej), w części zaś obejmowała obszar zajęty pod infrastrukturę kolejową (posiadanie P.). Jasnym w tej sytuacji jest, że ww. grunt nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu P. i w zarządzie właściwych organów drogowych, a właśnie ta okoliczność stanowiła zasadniczą przesłankę ustalenia dla tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółki.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji i organy orzekające w sprawie, wyłączające dopuszczalność uwłaszczenia P. w obrębie pasa drogowego.
Wskazać należy, że dla uwłaszczenia - w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. - nieruchomości, na obszarze której znajduje się tak pas drogi publicznej (tu: pod zarządem organu gminy), jak i infrastruktura kolejowa (w posiadaniu P.), konieczne jest dokonanie podziału takiego gruntu. Do analogicznego wniosku doszedł orzekający w sprawie Wojewoda.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ prawidłowo zinterpretował art. 96 ust. 1b u.g.n., wiążąc go z koniecznością dokonania podziału działki w decyzji uwłaszczeniowej, nie zaś w ramach odrębnego postępowania podziałowego.
W myśl art. 96 ust. 1b u.g.n., w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy część dotychczasowej nieruchomości zostaje objęta prawem użytkowania wieczystego (tu: z mocy art. 34 ustawy o komercjalizacji - w następstwie ewentualnego uwzględnienia wniosku P. - w ramach decyzji uwłaszczeniowej) - wyłączony zostaje obowiązek uzyskania odrębnej decyzji zatwierdzającej podział takiego gruntu, na rzecz zatwierdzenia go przez organ uwłaszczeniowy, w akcie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Alternatywnie, gdyby przyjąć, że podział ma zatwierdzić odrębną decyzją wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 96 ust. 1 u.g.n.) - organ taki musiałby przesądzić o ewidencyjnych granicach powstałej wskutek podziału ("nowej") nieruchomości, pomimo przypisania tej kompetencji innemu organowi - właściwemu dla oceny nabycia praw do części nieruchomości z mocy prawa. Organ uwłaszczeniowy byłby w takim przypadku związany zakresem obszaru, wydzielonym przez organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdy ustawodawca przypisał uprawnienie do dokonywania takiej oceny poprzez wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego (por.: J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziejski, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. 8, Warszawa 2023, s. 466 - 467).
Wojewoda wezwał P. do przedłożenia stosownego opracowania geodezyjno-kartograficznego (operatu podziałowego). P. zobowiązania nie wykonała. Ostatecznie zatem organ uznał brak podstaw do uwłaszczenia. Stanowisko Wojewody podzielił organ odwoławczy. Sąd I instancji zakwestionował to stanowisko.
Sporne jest zatem to, czy Wojewoda, jako organ uwłaszczeniowy i jednocześnie posiadający kompetencję dokonania podziału z art. 96 ust. 1b u.g.n., pozostawał "w prawie", wystosowując do P. wezwanie do przedłożenia stosownego opracowania geodezyjno-kartograficznego (operatu podziałowego).
Przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. formułuje zasadę, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Wyjątki od tej zasady wskazano m.in. w art. 97 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa. Wskazać należy w tym miejscu, że w art. 95 pkt 3 u.g.n. mowa jest o przypadku wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. Dodać należy, że zgodnie z art. 97 ust. 5 u.g.n. podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa.
Zauważyć również należy, że do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 97 ust. 1a u.g.n., w tym wstępny projekt podziału. Organ prowadzący postępowanie podziałowe zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedłożonego wstępnego projektu podziału.
W przypadku podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n., to jest m.in. podziału dokonywanego ze względu na potrzebę wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, do wniosku o podział nieruchomości nie dołącza się wstępnego projektu podziału (art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n.). Niewątpliwie powinnością wnioskodawcy jest wykazanie, w odniesieniu do jakiego obszaru gruntu wystąpił skutek w postaci nabycia własności lub użytkowania wieczystego z mocy prawa. Twierdzenia wnioskodawcy co do granic gruntu, którego własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, muszą być zweryfikowane w toku postępowania uwłaszczeniowo-podziałowego. Zadaniem organu w tego rodzaju sprawach jest zatem ustalenie tych granic. Dopiero na podstawie ustaleń organu dotyczących tej kwestii możliwe jest sporządzenie planu podziału. Tak więc organ uwłaszczeniowy i jednocześnie posiadający kompetencję dokonania podziału z art. 96 ust. 1b u.g.n. przesądza o ewidencyjnych granicach powstałej wskutek podziału ("nowej") nieruchomości.
Należy podkreślić, że w postępowaniu uwłaszczeniowo-podziałowym jest przede wszystkim rozstrzygana sprawa uwłaszczeniowa, natomiast uprawnienia organu uwłaszczeniowego w zakresie podziału nieruchomości są pochodną sprawy uwłaszczeniowej i aktualizują się dopiero w przypadku ustalenia, że wprawdzie użytkowanie wieczyste zostało nabyte z mocy prawa, ale stwierdzenie tego skutku wymaga dokonania podziału nieruchomości.
Nie można uznać za trafną argumentacji przedstawionej w wyroku NSA z 28 października 2024 r., I OSK 1111/23, że obowiązek wnioskodawcy przedstawienia właściwych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie niezbędnego w sprawie podziału gruntu oraz określenie obszarowego zakresu żądania można wywieść z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, obligujących stronę do współdziałania z organem w realizacji przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Z przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29) wynika bowiem wprost, że potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:
1) odpisu z księgi wieczystej, zaświadczenia z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez P.,
2) wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości),
3) wypisu z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo P., dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem,
4) umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innej umowy,
5) decyzji lokalizacyjnej,
6) pozwolenia na budowę,
7) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez P. opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości,
8) innych dokumentów potwierdzających realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczących o poniesieniu przez P. własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takich, jak:
a) sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji,
b) decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje,
c) umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji,
d) orzeczenia i protokoły z badania bilansów.
Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa powyżej, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów P można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów). Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.
Z powyższego wynika, że dokumentacja geodezyjna wymagana dla dokonania podziału nieruchomości nie jest dowodem koniecznym dla potwierdzenia posiadania przez P. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji.
Decyzja wydawana na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji ma charakter deklaratoryjny. Odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Należy podkreślić, iż to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Winien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. została skonkretyzowana w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7).
Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie jest zróżnicowana w zależności od tego, w jaki sposób postępowanie zostało wszczęte – z urzędu czy na wniosek strony. Na organie spoczywa zatem w każdym przypadku obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Równocześnie na stronie spoczywa obowiązek współdziałania z organem w toku postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07). Nieprzedstawienie przez stronę dowodu na określoną okoliczność podnoszoną przez tę stronę oznacza, że organ nie może poprzestać na wezwaniu strony do przedstawienia dowodów, ale powinien poszukiwać innych dowodów na tę okoliczność. Dopiero jeżeli takich dowodów nie ma, organ może przyjąć, że nieprzedstawienie przez stronę dowodu pociąga za sobą skutki negatywne dla strony.
Skoro wstępny projekt podziału nie jest wymagany dla wykazania posiadania przez P. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, zaś powyższa okoliczność wynika z dowodów zebranych w sprawie, to nie ma podstaw do odmowy stwierdzenia przez organ nabycia przez P. użytkowania wieczystego gruntów w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji.
Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki posiadania przez P. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, wymaga poczynienia ustaleń co do granic owych gruntów. Nabycie użytkowania wieczystego następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 124/06).
Nie można wykluczyć, że granice gruntu znajdującego się w posiadaniu P. nie będą pokrywać się z granicami istniejących działek. Stwierdzenie tej okoliczności może mieć miejsce dopiero w toku postępowania. W takiej sytuacji nie prowadzi się odrębnego postępowania podziałowego kończącego się decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ale organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji dokonuje ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości przez P. i podział jest zatwierdzany decyzją dotyczącą nabycia prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli nie ma możliwości zebrania materiału źródłowego, w ewidencjach brakuje stosownych dokumentów potwierdzających stan faktyczny dla danego okresu, to wówczas organ kwestionując dowody przedłożone przez stronę winien był powołać biegłego w celu określenia granic, w jakich P. posiadało nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. Opinia biegłego wraz z mapą podziału nieruchomości będzie wówczas stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie mógł wezwać Skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego o mapę z projektem podziału, ale że powinien zlecić biegłemu geodecie sporządzenie mapy podziałowej przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami organu dotyczącymi granic władztwa P. nad nieruchomością. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa jest zatem niezasadny. W sytuacji, gdy niewątpliwie P. wykazało, że przedmiotowa nieruchomość była w części w posiadaniu P. na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz gdy organ ustalił, w jakiej części ta nieruchomość była w wyłącznym posiadaniu P. na powyższą datę, to istniały podstawy do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu w tej części. Tak więc nie było podstaw do przyjęcia przez organ, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa należy uznać za niezasadny. W konsekwencji za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ gdyby organ ustalając stan faktyczny podjął czynności w celu sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej uwzględniającej ustalenia organu dotyczące granic gruntu znajdującego się w posiadaniu P. na dzień 5 grudnia 1990 r., to w wyniku tych czynności możliwe byłoby dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości, a tym samym wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez P. na tak wyodrębnionej działce. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna w odniesieniu do ww. kwestii uwzględnia charakter postępowania uwłaszczeniowego, a tym samym nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako że są one oparte na błędnym założeniu, że z art. 97 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 96 ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji wynika obowiązek organu wezwania wnioskodawcy do przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej w celu wyodrębnienia części nieruchomości niezajętej pod drogę publiczną, a w przypadku nieprzedłożenia przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji organ nie może uwzględnić wniosku o uwłaszczenie. Należy zgodzić się, że skarżąca - jako inicjator postępowania uwłaszczeniowego i beneficjent podziału - obciążona była obowiązkiem przygotowania i przedłożenia całości dokumentacji określającej zakres żądania oraz potwierdzającej zaktualizowanie się na wskazanym terenie przesłanek z art. 34 ustawy o komercjalizacji. Jeżeli jednak wnioskodawca występuje o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do całej działki, zaś organ ustalił, że nieruchomość w części obejmuje pas drogi publicznej i w tym zakresie wnioskodawca nie jest wyłącznym posiadaczem gruntu, to niewątpliwie żądanie wnioskodawcy znalazło częściowe potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ nie może zatem odmówić stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego wskazując na nieprzedłożenie przez wnioskodawcę stosownego operatu podziałowego. Organ w tego rodzaju sytuacji w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy winien zlecić biegłemu geodecie sporządzenie operatu podziałowego, celem jego zatwierdzenia w akcie uwłaszczeniowym. Potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nastąpi wówczas w odniesieniu do powstałego po podziale obszaru, który znajdował się w posiadaniu wnioskodawcy na dzień 5 grudnia 1990 r.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.