I OSK 1756/21

I OSK 1756/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2586/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-17
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 98 § 2, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2586/19 w sprawie ze skargi M. K. i M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 września 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-232/2019/SK w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.K. i M. K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2586/19) – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę M.K. i M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 września 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-232/2019/SK utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2019 r., nr 417/2019 umarzającą postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez I.C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we wsi [...], pow. [...], woj. [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całość, M.K.
i M.K. zarzucili Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na uznaniu, iż wniosek skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za wycofany oraz wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, mimo iż organ I instancji co prawda wskazał w treści wydanego postanowienia o zawieszeniu, że jeżeli strona w ciągu trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie złoży wniosku o podjęcie postępowania, wniosek o przyznanie rekompensaty uważany będzie za niebyły, przy czym nie pouczył Skarżącej o konsekwencjach nie złożenia takiego wniosku, nie wyjaśnił jej też w sposób dla niej zrozumiały, czym skutkować będzie nie złożenie wniosku w terminie,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na uznaniu, iż wniosek skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za wycofany oraz wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy nadzwyczajne okoliczności sprawy wynikające z prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej wymagały od organu zachowania szczególnej skrupulatności w stosowaniu zasady informowania strony postępowania, działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika o konsekwencjach złożonego wniosku o zawieszenie postępowania i nie złożenia wniosku o jego podjęcie, gdy tymczasem organ I instancji - na etapie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania - nie pouczył skarżącej
o konsekwencjach złożonego wniosku o zawieszenia, nie wyjaśnił jej dalszych działań, jakie w tym zakresie zostaną podjęte, a nadto nie poinformował skarżącej o zbliżającym się upływie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania,
3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na uznaniu, iż wniosek skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za wycofany oraz wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, podczas gdy decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania została wydana przed upływem trzyletniego okresu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a zatem została ona wydana przedwcześnie i jako taka powinna zostać uchylona,
4. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2017.2097) w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię i uznanie, że termin w nim wskazany jest terminem materialnym, w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu i nie jest dopuszczalne jego przywrócenie, podczas gdy termin ten jest terminem procesowym i dopuszczalne jest jego przywrócenie poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnieniu innych czynności przewidzianych przez przepisy prawa, tj. złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w przewidzianym terminie.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 września 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-232/2019/SK oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2019 r., nr 417/2019, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnosili przy tym o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz.935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Istota sporu determinowana tymi zarzutami koncentrowała się wokół zasadności zastosowania - w realiach niniejszego postępowania administracyjnego art. 98 § 2 k.p.a. - a w konsekwencji wydania w nim decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skład orzekający pragnie w związku z tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania jest więc jego uprzednie skuteczne zawieszenie. W myśl natomiast art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z powyższych unormowań zatem wynika, że w sytuacji, gdy strona, na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania, rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3069/18; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3676/18). To sama strona, która żądała zawieszenia postępowania we własnej sprawie ma być bowiem inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania. Z upływem terminu, określonego w art. 98 § 2 k.p.a., wygasa więc uprawnienie strony do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ w/w terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem, że brak inicjatywy strony w zakresie podjęcia postępowania skutkuje uznaniem, iż nie doszło w ogóle do jego wszczęcia (żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe).
W tej sytuacji należy podkreślić, że termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego a zatem jest on nieprzywracalny a liczy się go od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tego rodzaju pogląd potwierdza ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (zob. np. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14). Pomimo więc faktu, że powołany termin został umieszczony w ustawie - ze swojej istoty procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego – powyższe nie oznaczało jednak, że w sytuacji przekroczenia tego terminu dopuszczalne było zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. Instytucja przywrócenia terminu nie ma bowiem zastosowania do wszystkich terminów, określonych w k.p.a., gdyż część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Przykładowo w tym zakresie można wskazać na: termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a.
Skutek zaniechania złożenia stosownego wniosku w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. występuje zaś niezależnie od zawinionego czy niezawinionego działania strony. Nie może tu być także mowy – jak wyżej to nadmieniono - o bezskuteczności czynności procesowej, która może być sanowana wnioskiem o przywrócenie terminu. Przepisy nie przewidują bowiem dla tej czynności możliwości domagania się przywrócenia terminu z uwagi na charakter tego terminu, który nie jest terminem procesowym, ale terminem prawa materialnego, po upływie którego następuje wygaśnięcie prawa lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17).
W niniejszej sprawie, pismem z dnia 14 stycznia 2016 r., M.K., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.K., wystąpiła o zawieszenie postępowania w przedmiocie potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r., Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Postanowienie to zostało doręczone stronom postępowania (to jest: M.K. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnikowi M.K.), na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. W postanowniu tym zawarto pouczenie m.in. o treści art. 98 § 2 k.p.a. a zatem skarżący zostali poinformowani, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwrócą się o podjęcie tegoż postępowania, to żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Mieli więc świadomość, na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dyspozycyjności (rozporządzalności), było zaś w tym przypadku uzależnione od złożenia oświadczenia woli przez stronę. Dysponowanie przez stronę jej uprawnieniami w trakcie postępowania administracyjnego ma dla organu charakter wiążący, a co sprawia, że organ nie może podjąć postępowania bez uzyskania oświadczenia woli strony. W związku z powyższym, organ nie miał obowiązku informować skarżących o zbliżającym się upływie 3 letniego terminu zawieszenia postępowania.
Zwrócić należy także uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący przed złożeniem wniosku z dnia 14 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania, na podstawie którego organ I instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. zawiesił postępowanie, zwracali się już wcześniej o zawieszenie postępowania (wnioski z dnia 26 listopada 2009 r. i z dnia 6 lipca 2012 r.). Na podstawie ww. wniosków organ I instancji kolejno postanowieniami z 15 dnia grudnia 2009 r. i z dnia 19 lipca 2012 r. zawieszał prowadzone postępowanie, które następnie było podejmowane, właśnie na wnioski skarżących odpowiednio z dnia 20 grudnia 2011 r. i z dnia 11 września 2014 r. (postanowienia z dnia 28 grudnia 2011 r. i z dnia 18 września 2014 r.). W każdym z ww. postanowień o zawieszeniu postępowania organ I instancji pouczał strony o treści art. 98 § 2 k.p.a. W związku z tym nie można zgodzić się z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, że pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2016 r. było dla skarżących niezrozumiałe, gdyż takiej samej treści pouczenie skarżący otrzymywali już wcześniej i nigdy nie zwrócili się do organu o jego wyjaśnienie. Oznacza to tym samym, że otrzymując postanowienie z dnia 26 stycznia 2016 r. wraz z pouczeniem mieli świadomość konsekwencji, jakie wywoła nie złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat.
Mając na uwadze powyższe, uznać należało, że decyzja Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., była w pełni prawidłowa. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 18 września 2019 r., utrzymał w/w decyzję w mocy, a Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję organu II instancji.
Zaskarżony wyrok nie narusza więc przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, co czyni ją niezasadną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.