I OSK 1752/24

I OSK 1752/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 888/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-05-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 888/23 w sprawie ze skargi Z.O na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.4114.403.2023 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 888/23, wydanym po rozpoznaniu skargi Z. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.4114.403.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 1 czerwca 2023 r. znak MOPS.532.9603.2023.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta Zgierza decyzją z 10 grudnia 2020 r. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. zmieniono termin wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2021 r. do upływu 60-tego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnoprawności. Następnie, decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Prezydent Miasta Zgierza ustalił, że wypłacony za okres od 1 grudnia 2021 r. do 28 lutego 2023 r. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 3 237,60 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi i zażądał jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi od pierwszego dnia miesiąca po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2023 r., Prezydent Miasta Zgierza decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi uznając, że nie zaistniały szczególne okoliczności. Sama trudna sytuacja materialna skarżącego nie uzasadnia bowiem umorzenia. Prezydent ustalił zaś, że stałym źródłem dochodu rodziny skarżącego jest zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające dla osób niepełnosprawnych. W tych okolicznościach, zdaniem organu, umorzenie spłaty nienależnie pobranych świadczeń byłoby sprzeczne z interesem społecznym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, że w sprawie nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji skarżącego, które uzasadniłyby pozytywne rozpatrzenie wniosku, ponieważ skarżący uzyskuje niewielki, lecz stały dochód a posiadane przez skarżącego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest dowodem na to, że znajduje się on w szczególnej sytuacji w stosunku do innych osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., albowiem uznał, że orzekające w sprawie organy nie sprostały obowiązkom procesowym, wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 10 § 1 k.p.a., co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd wskazał, że decyzje te zostały wydane bez przeprowadzenia w sposób wystarczająco wszechstronny i skrupulatny postępowania wyjaśniającego, przez co nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w konsekwencji zabrakło wszechstronnej analizy i oceny pełnego materiału dowodowego. Organ I instancji nie wskazał konkretnych kwot ponoszonych przez skarżącego koniecznych wydatków w odniesieniu do kwoty jego miesięcznych dochodów, co pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącego. W ocenie Sądu, zabrakło ustaleń oraz oceny całokształtu sytuacji życiowej, rodzinnej i zdrowotnej oraz związanych z nią potrzeb skarżącego, co skutkowało brakiem ustalenia czy potrzeby te determinują szczególną sytuację skarżącego w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem zaś Sądu, okoliczności związane z ponoszeniem przez skarżącego wydatków za zakup żywności, środków czystości czy niezbędnej odzieży powinny podlegać ocenie organu na gruncie tego przepisu. O ile bowiem ponoszenie tych wydatków jest faktem notoryjnym, to jednak ustalenia wymaga ich wysokość oraz to, czy ze względu na sytuację życiową skarżącego można stwierdzić wystąpienie szczególnych okoliczności na gruncie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał przy tym, że wbrew stanowisku orzekającego Kolegium, osiąganie przez skarżącego stałego niewielkiego dochodu nie wyklucza pojawienia się okoliczności, których szczególny charakter uzasadniałby wypełnienie przesłanki określonej w art. 30 ust. 9. Dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy pomimo osiąganych dochodów nie znajduje się on w położeniu szczególnie trudnym na tle innych osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych oraz czy następstwa egzekucji nienależnie pobranego świadczenia nie doprowadzą do rażącego naruszenia zasady ochrony godności człowieka.
W konsekwencji Sąd zalecił aby ponownie rozpatrując sprawę organy administracji szczegółowo i wnikliwie wyjaśniły okoliczności faktyczne istotne dla oceny sytuacji życiowej, rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej skarżącego. Dopiero bowiem rzetelne ustalenie sytuacji skarżącego pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
- mieszkanie z byłą żoną, która ze względów moralnych wykonuje czynności opiekuńcze względem niepełnosprawnego, jednocześnie pokrywając część kosztów jego utrzymania nie stanowi wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego i pozostaje bez wpływu na sytuację rodzinną wnioskodawcy, podczas gdy okoliczności te rzutują na ocenę braku występowania w sprawie szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej, w tym dochodowej wnioskodawcy;
- możliwe jest umorzenie należności w postaci nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba zobowiązana do ich zwrotu uzyskuje stałe dochody w postaci świadczeń z ZUS i pomocy społecznej oraz dodatkowych przysporzeń w naturze i pieniężnych otrzymywanych od byłej żony, podczas gdy dochody te wpływają pozytywnie na sytuację finansową wnioskodawcy i ewentualną możliwość spłaty zaległości,
co w konsekwencji wpłynęło na błędne zastosowanie tej normy i stwierdzenie, że organ odwoławczy naruszył granicę uznania administracyjnego.
2. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć rozstrzygnięcie organów było zgodne z treścią norm materialnych, w konsekwencji czego nie doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w granicach sprawy, mający na celu ustalenie, czy istnieją podstawy do umorzenia wnioskodawcy należnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy mając na uwadze przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy opierając się na pełnym materiale dowodowym wynikającym zarówno z okoliczności powoływanych przez stronę we wniosku o umorzenie oraz odwołaniu, jak i ustalonym przez organ z urzędu, a dodatkowe przeprowadzanie wywiadu środowiskowego na okoliczności wskazane przez organy w uzasadnieniach swoich decyzji nie jest koniecznym środkiem dowodowym w sprawie;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, brak prawidłowych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowaniu dowodowego oraz nakazanie prowadzenia go w zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy dodatkowy wywiad środowiskowy nie jest koniecznym środkiem dowodowym w sprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Podstawę prawną uchylonych zaskarżonym wyrokiem decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Niewątpliwie, rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie - organ może umorzyć. Jednakże, nie oznacza to, że rozstrzygnięcie to może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego (art. 30 ust. 9 ustawy) a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach k.p.a. By móc uznać decyzję podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi zostać poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny osoby wnioskującej o ulgę, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z ulg w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1204/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy tym, oceniając występowanie określonej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, należy uwzględnić należy całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Ocena istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny umożliwiających organowi umorzenie, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych winna być dokonywana w odniesieniu do realnej i aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) wnioskodawcy. Podstawą dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i ocena tej sytuacji. Uznanie administracyjne oznacza, że organ podejmujący decyzję uznaniową ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy. W tym ustawowym pojęciu mieszczą się takie okoliczności jak stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność i stan zdrowia. Przesłanka ta powinna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 941/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, słusznie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Zgierza zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Z uzasadnień decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy wynika bowiem jedynie, że skarżący jest osobą niepełnosprawną a źródłem jego dochodu jest zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające dla osób niepełnosprawnych. Tylko też te okoliczności stanowiły podstawę wydanych przez organy decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Przy czym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, sam fakt otrzymywania przez skarżącego stałego dochodu nie może uzasadniać odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Orzekające organy nie przeanalizowały zaś jak te dochody w konfrontacji z konkretnymi, zindywidualizowanymi wydatkami skarżącego kształtują sytuację materialną skarżącego. Organy nie uwzględniły ponadto sytuacji zdrowotnej skarżącego.
Nieustalenie tych okoliczności, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a w konsekwencji skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej zaś sytuacji nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię a także błędne zastosowanie. Wskazać przy tym należy, że formułując tenże zarzut skarżący organ odwołał się do okoliczności, których w ogóle nie zawierają wydane w sprawie decyzje ani też wyrok Sądu I instancji.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku wydanego przez Sąd I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a, który to stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zaś jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zaś wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym wskazania dla organów administracji co do dalszego postepowania, które, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie wskazują na potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przy tym, nie można stwierdzić niespójności w uzasadnieniu wydanego wyroku. Z kolei, fakt, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 38/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a Sąd I instancji zasadnie uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.