I OSK 1751/21

I OSK 1751/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 381/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-06-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 381/21 w sprawie ze skargi E.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: SKO.GN-70/6159/225/2020 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. II SA/Ke 381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. C. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (Kolegium) z [...] stycznia 2021 r., znak: [...]w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zarzucając mu:
1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 264 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego uczestniczyć powinny wszystkie strony i koszty postępowania winny być podzielone na dwie równe części, a w konsekwencji obciążenie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1765,05 zł, a także poprzez obciążenie jej połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne, złożone bezpodstawnie i zostało wywołane tylko i wyłącznie na wskutek kwestionowania powierzchni działki sprzed 1968 r. przez wnioskodawcę K. C. (wnioskodawca), której nie był jeszcze wówczas właścicielem, a jak twierdzi wnioskodawca, działki dziadka Skarżącej i ojca wnioskodawcy zostały podzielone nie po równo, a w rodzinie powinno być po równo.
2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu stron - brak rozważenia zindywidualizowania interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego stanowi naruszenie prawa o istotnym znaczeniu dla wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego doszło do naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W skutek czego doszło do uchybień proceduralnych w postaci braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do wydania postanowienia.
Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o:
I. zmianę zaskarżonego wyroku w całości i nie obciążanie Skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1765,05 zł, z uwagi na to, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek wnioskodawcy i tylko w jego interesie, nadto nie istniał tak naprawdę spór co do granic nieruchomości, a jedynie subiektywne odczucie wszczynającego postępowanie co do wielkości jego nieruchomości. Dlatego zasadnym jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości jedynie Wnioskodawcy.
II. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w łącznej wysokości 917 zł.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest sposób obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w tym kosztami opinii wykonanej przez biegłego, powstałymi w toku tego postępowania prowadzonego na wniosek wnioskodawcy - właściciela działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] stanowiącą własność Skarżącej. Skarżąca nie kwestionuje sposobu naliczenia kosztów, ani obciążenia nimi co do zasady stron, nie zgadza się natomiast z obciążeniem jej tymi kosztami w połowie podkreślając, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego winny w całości obciążać wnioskodawcę.
Skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty określone mianem zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. podkreślając, że prawidłowo przeprowadzone dowodowe pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zindywidualizowanego interesu prawnego stron. Zaniechanie rozważenia okoliczności sprawy doprowadziło natomiast do w jej ocenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że nie podziela stanowiska Skarżącej, iż przepis art. 264 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego.
Przywołany przez Skarżącą przepis art. 264 k.p.a. uznać należy za przepis o charakterze procesowym. Przewiduje on bowiem w jakie formie wydawane jest rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania jak również jakiej podlega ono kontroli.
Wadliwie określenie przepisu przywołanego jako wzorzec kontroli nie wyłącza jednak co do zasady możliwości jego analizy przez Sąd kasacyjny.
Zarówno przywołany przez Skarżącą art. 264 k.p.a. jak i wskazane w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. to przepisy o charakterze procesowym regulujące postępowanie prowadzone przed organem administracji. Tymczasem przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli autor skargi kasacyjnej podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zatem postawienie zarzutów objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wymagałoby powiązania ich z przepisem p.p.s.a., który naruszył Sąd Wojewódzki nie dostrzegając naruszenia przez organy określonych przepisów k.p.a. Uchybienie to jednak nie wyłącza w świetle stanowiska zajętego przez NSA w uchwale z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 konieczności odniesienia się do tego zarzutu przez Sąd kasacyjny.
Powracając do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że został on sformułowany nieprecyzyjnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Przywołany przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 264 k.p.a składał się w dacie sporządzania skargi kasacyjnej z trzech jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Niewskazanie przez Skarżącą konkretnej jednostki przywołanego przez nią przepisu powoduje, że zarzut ten uchyla się spod kontroli kasacyjnej.
W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca stawia zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło w jej ocenie do naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w świetle przywołanego przez Skarżącą art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa się także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).
Skarżąca kasacyjnie przywołała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26 oraz www.nsa.orzeczenia.gov.pl.), uznała jednak, że nie wynika z niej nakaz równego obciążenia stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami postępowania. W jej ocenie, uzasadnienie uchwały oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyrok NSA z 30 listopada 2015 r. I OSK 2211/14 przewidują konieczność wyważenia interesu prawnego stron postępowania.
Powyższe stanowisko Skarżącej jest nieprawidłowe.
W uchwale z 11 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania.
Sąd kasacyjny dostrzega, że teza uchwały może sugerować pewną uznaniowość organu w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Odmiennej interpretacji tej uchwały można doszukać się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przywołany przez Skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 2211/14, wyrok z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2158/15 a także w przywołane w skardze kasacyjnej wyroki WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 423/18; k WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 95/18, WSA w Rzeszowie z 26 lipca 2019 r. II SA/Rz 910/19).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko wyrażane już w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazująca sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym przywołany również przez Sąd Wojewódzki następujący jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. I OSK 1563/20 i przywołane w nim orzecznictwo).
Jak wskazano w wyroku z 15 grudnia 2020 r. (a skład obecnie rozpoznający skargę kasacyjną stanowisko to w pełni podziela) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle interpretowanej uchwały w wyrokach z 6 sierpnia 2015 r. I OSK 2832/13, z 20 kwietnia 2016 r. I OSK 1833/14 i z 13 września 2017 r. I OSK 2888/15, oraz z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1744/17 przyjęto stanowisko, że w świetle uchwały I OPS 5/06, organ nie ma swobody w zakresie obciążania kosztami, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic nie ma decydującego znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach.
Analogiczne stanowisko wyrażane było również w wyrokach z 29 sierpnia 2024 r. I OSK 709/23, 18 lipca 2024 r., I OSK 499/2326 stycznia 2022 r., I OSK 669/19, 10 lipca 2020 r. I OSK 2638/19.
Zatem uznać należy, że skoro Skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczyło się także w jej interesie. Twierdzenie, że posiada go jedynie wnioskodawca, który żądał wszczęcia postępowania, i to on domagał się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek sąsiada Skarżącej, Skarżąca nie może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jej interesie, gdyż nie kwestionuje ona przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinna ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jej ocenie zostało wszczęte bez racjonalnego uzasadnienia. Ustalenie granicy między działkami nr [...] i [...] leży w interesie prawnym ich właścicieli, gdyż granice tych sąsiadujących gruntów stały się sporne. Zatem Skarżąca nie może twierdzić, iż rozgraniczenie nie było przeprowadzane także w jej interesie. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, spór graniczny był w niniejszej sprawie rzeczywisty, wnioskodawca w toku czynności ustalenia przebiegu granicy wskazał przebieg granicy odbiegający od starego ogrodzenia i miedzy. Później twierdził, że nie zna przebiegu granicy, a tylko tak sądzi. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że między spornymi nieruchomościami nie było granicy prawnej a granica ewidencyjna była kwestionowana przez wnioskującego o rozgraniczenie.
Prawidłowa wykładnia mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c. nie pozwala na uwzględnienie zindywidualizowanego interesu Skarżącej. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego, podejmowane jest na podstawie założenia, że interes prawny w ustaleniu granic nieruchomości mają z zasady wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego. Zatem okolicznością irrelewantną w niniejszej sprawie jest to, że postępowanie wszczęto na wniosek sąsiada Skarżącej i jakie stanowiska prezentowali w sprawie poszczególni uczestnicy.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu zbadanie zindywidualizowanego interesu prawnego Skarżącej.
Odnosząc się do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 30 listopada 2015 r. I OSK 2211/14 Sąd kasacyjny przypomina, że został on wydany w szczególnym stanie faktycznym. Jak zwrócono uwagę w wyrokach NSA z 12 września 2018 r. I OSK 2368/16 i z 29 sierpnia 2019 r. I OSK 2688/18 w sprawie zakończonej wyrokiem z 30 listopada 2015 r. postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane po wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia ustalającego przebieg prawnej granicy, było to kolejne postępowanie rozgraniczeniowe zainicjowane przez tę samą stronę, a w międzyczasie nie zaszły normatywnie istotne zmiany uzasadniające ponowne rozgraniczenie. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.