I OSK 1749/23

I OSK 1749/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 175/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 175/23 w sprawie ze skargi D.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. prostuje oczywistą omyłkę na stronie 3 (trzeciej) w wersie ostatnim uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po dacie "[...] stycznia" rok "2022" zastępuje rokiem "2023"; 2. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 175/23 (dalej wyrok IV SA/Po 175/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (k. 17, 21-31 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez adw. M.K., zaskarżając wyrok IV SA/Po 175/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655 i 1457, dalej ppsa)] w zw. z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2023 r. poz. 775 ze zm.", dalej kpa) przez uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie niespełnione pozostały ustawowe przesłanki przywrócenia terminu z art. 58 § 1 i 2 kpa w postaci złożenia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu wraz z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jego winy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 kpa przez przyjęcie, że skarżący nie został prawidłowo pouczony o terminie i trybie wniesienia odwołania od decyzji I instancji oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy zawarte w decyzji I instancji z [...] 2022 r. nr [...] pouczenie było prawidłowe i w pełni odpowiadało wymogom z art. 107 § 1 pkt 7 kpa oraz nie musiało zawierać pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ byłoby to oczywiście bezcelowe z uwagi na stan sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 112 kpa przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący nie został błędnie pouczony co do prawa, jego trybie i ustawowym terminie;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa przez przyjęcie, że na organie odwoławczym w toku postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ ten ustali, że wniesione w sprawie odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, ciąży obowiązek z urzędu uprzedniego zawiadomienia o tej okoliczności strony i poinformowania jej o możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie, podczas gdy tryb postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu oraz inicjatywa wszczęcia takiego postępowania zostały w sposób jednoznaczny uregulowane w art. 58 § 1 i 2 kpa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od D.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 42-47 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny aspektów prawnych, dotyczących podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na drugiej podstawie kasacyjnej, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dla uchwycenia istoty zagadnienia koniecznym jest przedstawienie ciągu zdarzeń procesowych, które poprzedziły wydanie postanowienia z dnia [...] 2023 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2023 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania
W kontrolowanym postępowaniu decyzją z dnia [...] 2022 r. nr [...] (dalej decyzja z 17 października 2022 r.) Wójt Gminy X. (dalej Wójt) odmówił D.P. (dalej wnioskodawca lub skarżący) przyznania dodatku węglowego (k. 14-14v akt Wójta).
Decyzją z dnia [...] 2022 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2022 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy z [...] 2022 r., uznając, że "Wnioskodawca w stosownym trybie jak i terminie zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu", uchyliło w całości decyzję z [...] 2022 r., wskazując że w niniejszym postępowaniu ma zastosowanie art. 2 ust. 15g ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (k. 12, 13, 9-9a akt Wójta).
Pismem z 4 stycznia 2023 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Żelazkowie zwrócił się do Kolegium "o ponowne przeanalizowanie decyzji z [...] 27 grudnia 2022 r. [...] w sprawie odwołania [...] od decyzji [...] z 17 października 2022 r. (odebranej w dniu 20 października 2022 r.), gdyż zachodzi przypuszczenie, że wpłynęło ono [odwołanie] po ustawowo wyznaczonym terminie. Odwołanie ww. [wnioskodawca] skierował do tut. Ośrodka w dniu 4 listopada 2022 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej [...]. (k. 8, 15-15v akt Wójta).
Pismem z [...] 2023 r., nadanym tego dnia w placówce Poczty Polskiej, skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] 2022 r., załączając doń odwołanie z [...] 2022 r. i potwierdzoną przez siebie jako "zgodne z oryginałem" kserokopię orzeczenia z [...] 2022 r. nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kaliszu, zaliczającego D.P. do znacznego stopnia niepełnosprawności, przywołując symbole przyczyny niepełnosprawności: [...] [...]; wskazując w szczególności, że skarżący wymaga: 6. korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki; 7. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (dalej orzeczenie o niepełnosprawności). Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem i kserokopią orzeczenia o niepełnosprawności, wpłynęły do Kolegium [...] 2023 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium, mimo pisma Kolegium do GOPS o nadesłanie "ponumerowanych i trwale połączonych z dołączoną kartą przeglądową całości akt administracyjnych; k. 1 akt Wójta).
Postanowieniem z dnia [...] 2023 r. znak [...] (dalej postanowienie [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, powołując art. 17 pkt 1, art. 127 § 1-2, [art.] 129 § 2 i art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] 2022 r. (k. 4-4b akt Wójta; brak postanowienia [...] w aktach Kolegium).
Postanowieniem z dnia [...] 2023 r. znak [...] (dalej postanowienie [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, powołując art. 17 pkt 1, 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 2 i art. 129 § 2 kpa odmówiło wnioskodawcy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 27 grudnia 2022 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium; także k. 3-3av akt Wójta).
Decyzją z dnia [...] 2023 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2023 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, powołując art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] 2022 r. znak [...] (k. 5-5b akt Wójta).
Bieg tych zdarzeń procesowych decyduje o ocenie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej ppsa) w zw. z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2023 r. poz. 775 ze zm." [winno być "2022 r. poz. 2000, zm. poz. 2185, 1855" - tempus regit actum - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanego postanowienia - uw. NSA], dalej kpa).
W doktrynie jednoznacznie przyjmowano, że niezachowanie terminu godzi w samą istotę odwołania; odwołanie spóźnione należało traktować jako nie pociągające za sobą skutków prawnych i w zasadzie kwalifikujące się do odrzucenia a limine bez merytorycznego rozpoznania (art. 86 i 93 rpa; B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys sytemu z dodaniem podstawowych przepisów prawnych, W. Pr. 1953, s. 94-95, 160). Wniosek o przywrócenie terminu jest zasadny tylko wówczas, gdy strona nie neguje uchybienia terminu i wskazuje przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie (J. Krajewski w: red. J. Jodłowski i K. Piasecki, Kodeks postepowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 1, s. 277, uw. 9 do art. 168 kpc). Pogląd ten jest w pełni aktualny na tle kpa i rpa. Skarżący wnosząc dnia [...] 2023 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] 2022 r., załączając doń ponownie odwołanie z [...] 2022 r. oraz potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazujący symbole przyczyn niepełnosprawności [...] [...] (znane organowi z urzędu z uwagi na opublikowanie rozporządzenia w Dzienniku Ustaw; w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium; odpis oryginału odwołania z [...] 2022 r. - k. 12 akt Wójta), jednoznacznie wskazał, że nie neguje uchybienia terminu i wskazuje przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie, w pełni uprawdopodobniające (z uwagi na charakter schorzeń) brak winy skarżącego w jednodniowym uchybieniem terminu).
Ponad wszelką wątpliwość postanowienie z [...] 2023 r. znak [...] nie zostało wnioskodawcy skutecznie doręczone przed dniem wydania postanowienia z [...] 2023 r. znak [...], skoro zarówno decyzje, jak i postanowienia doręczano wnioskodawcy pocztą. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że jedną przesyłką Kolegium przesłało wnioskodawcy wszystkie 3 akty, wydane dnia [...] 2023 r.: decyzję znak [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] 2022 r. znak [...]; postanowienie [...] i postanowienie [...] (w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium; zwrotka k. 2 ponumerowana czerwonym inkaustem przez NSA; także k. 3-3av; 4-4b; 5-5b akt Wójta).
Przed otwarciem terminu do uprawomocnienia się postanowienia z [...] 2023 r. znak [...] (w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium; także k. 3-3av akt Wójta), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z dnia [...] 2023 r. znak [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania (k. 4-4b akt Wójta; brak postanowienia [...] w aktach Kolegium).
Kolegium wskazało, że "[...] wniosek o przywrócenie terminu M.J. złożył po wniesieniu odwołania a nie jednocześnie [...]" (s. 3 akapit ostatni postanowienia [...]). M.J. w kontrolowanym postepowaniu nie składał żadnego wniosku.
Dowolnie Kolegium przyjęło, że ewentualna przeszkoda ustąpiła najpóźniej z dniem faktycznego złożenia odwołania - z dniem [...] 2022 r. Jeśli strona nie wie, że uchybiła terminowi, termin do złożenia wniosku o przywrócenia terminu do złożenia odwołania otwiera się dla strony z chwilą, gdy dowiedziała się o uchybieniu terminowi (np. z doręczonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania - art. 134 kpa). W kontrolowanej sprawie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem i odpisem orzeczenia o niepełnosprawności dnia [...] 2023 r. - przed otrzymaniem postanowienia z [...] 2023 r. znak [...].
Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.B. Beck 2024, s. 119-124 nb 1-5 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8; także B. Adamiak - op. cit., s. 112-118, nb 1-11 do art. 8 kpa). To w zawiadomieniu z [...] 2023 r. o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2022 r., a następnie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 kpa Kolegium było obowiązane (na podstawie zasad ogólnych kpa - art. 8 § 1 i art. 9 kpa), pouczyć skarżącego o prawie i terminie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Czyni to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 oraz z art. 58 § 1 i 2 kpa nieusprawiedliwionym.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 kpa i art. 112 kpa.
Decyzja I instancji z dnia [...] 2022 r., zawierająca pouczenie o przysługującym od niej środku odwoławczym i jego ustawowym terminie, została skutecznie doręczona D.P. w dniu [...] 2022 r. Pouczenie w niej zawarte spełnia wszystkie wymogi art. 107 § 1 pkt 7 i art. 112 kpa. Niepoinformowanie wnioskodawcy przez Wójta w treści pouczenia, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 7 kpa o kwestii dotyczącej przywrócenia terminu nie mogło - wbrew stanowisku Sądu I instancji - stanowić podstawy do uchylenia wydanego przez organ odwoławczy postanowienia z [...] 2023 r. znak [...]. Taki obowiązek pouczenia - na podstawie art. 8 § 1 i art. 9 kpa - zaktualizował się dopiero na etapie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, a następnie na etapie wydania postanowienia z art. 134 kpa. Obowiązkowi temu organ odwoławczy nie sprostał.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, oddalił skargę kasacyjną.
O sprostowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł z urzędu na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa.