I OSK 1746/25

I OSK 1746/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 993/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-06-05
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
ART. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M., I.M. M.M., D.M. i Ł.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/25 w sprawie ze skargi A.M., I.M. M.M., D.M. i Ł.M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 lutego 2025 r. nr DO-IV.7613.322.2019.KZ w przedmiocie stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek miasta C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") odrzucił skargę A.M., I.M. M.M., D.M. i Ł.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (obecnie Minister Finansów i Gospodarki, dalej: "organ") z 7 lutego 2025 r. nr DO-IV.7613.322.2019.KZ.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, strona może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź wystąpić ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast jednoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji gdy strona złożyła zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skargę do sądu administracyjnego, pierwszeństwo należy przyznać trybowi administracyjnemu, przez co skarga do sądu jest na obecnym etapie sprawy niedopuszczalna, gdyż zaskarżeniu będzie podlegała dopiero decyzja wydana na skutek rozpatrzenia wniosku.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
a. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") poprzez brak jego zastosowania i brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w sytuacji wskazania w pouczeniu od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 lutego 2025 r. znak DO IV.7613,322.2019.KZ, II K 1128299, że strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Ministra Rozwoju i Technologii z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, lub wnieść skargę na decyzję do WSA w Warszawie, co wskazuje na możliwość skorzystania z obydwóch środków prawnych, podczas gdy prawidłowe pouczenie winno wyraźnie wskazywać, iż strona niezadowolona z decyzji może albo zwrócić się do Ministra Rozwoju i Technologii z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, albo wnieść skargę na decyzję do WSA w Warszawie;
b. art. 52 § 3 ppsa poprzez jego błędną wykładnię a polegającą na przyjęciu, iż zawarta w treści tegoż przepisu możliwość złożenia skargi na decyzję lub postanowienie organu, bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyklucza jednoczesne złożenie przez stronę tak skargi jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy ustawodawca nie wykluczył jednoczesnego skorzystania przez stronę z obydwóch środków prawnych;
2. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 3 ppsa poprzez odrzucenie skargi pomimo wniesienia skargi zgodnie z pouczeniem organu zawartym w decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 lutego 2025 r. znak DO IV.7613.322.2019.KZ, II K 1128299 i tym samym brak merytorycznego rozpoznania sprawy;
b. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 3 ppsa poprzez odrzucenie skargi pomimo braku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa i tym samym brak merytorycznego rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/25 oraz zasądzenie na postawie art. 203 ppsa zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – miasto C. – wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2a ppsa, albowiem przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucające skargę.
W pierwszej kolejności należy wskazać na częściowo błędną konstrukcję skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe podstawy kasacyjne mają charakter rozłączny, nie jest bowiem dopuszczalne zarówno zarzucanie naruszenia prawa materialnego poprzez zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i wskazywanie na błędy procesowe, w tym dotyczące ustaleń stanu faktycznego, poprzez zarzuty związane z prawem materialnym.
Powołany w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 8 kpa jest przepisem procesowym, a nie materialnym. Za normy prawa materialnego uznaje się bowiem normy określające treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną. Normy procesowe z kolei ustanawiają sformalizowane reguły w procesie zmierzającym do wydania aktu administracyjnego, dając adresatowi takiego aktu możliwość obrony swojego stanowiska i gwarantując mu pewien wpływ na treść aktu o charakterze jednostronnym (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r. s. 89). Adresatem norm procesowych są zatem przede wszystkim organy prowadzące postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości, że przepis art. 8 kpa należy zaliczyć do norm procesowych, dotyczy on bowiem realizacji tzw. zasady zaufania do władzy publicznej oraz nieodstępowania od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – ustanawiając w ten sposób określone obowiązki dla organów administracji publicznej, a nie stron postępowania administracyjnego. Sformułowanie naruszenia art. 8 kpa jako zarzutu naruszenia prawa materialnego ocenić zatem należy jako zasadniczy błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej.
Nadto należy wskazać, że przepis art. 8 kpa składa się z dwóch paragrafów. Podkreślić należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony dopiero wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z precyzyjnym podaniem wszystkich jednostek redakcyjnych takiego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1831/23). Ponadto nie jest również dopuszczalne formułowanie zarzutu jako "niezastosowanie" czy też "brak zastosowania" określonego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo).
Wskazać w tym miejscu należy, że w związku z obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasadą dyspozycyjności, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że wadliwe sformułowanie tych podstaw obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2014 r. r. sygn. akt I GSK 1005/12, 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 435/13, 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13 oraz 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).
Tak błędnie sformułowany zarzut jest bezskuteczny. Na marginesie jedynie można zauważyć, że nawet w przypadku przyjęcia w drodze daleko idącej rekonstrukcji, że mając na uwadze uzasadnienie powyższego zarzutu oraz szersze uzasadnienie skargi kasacyjnej możliwe jest jego odczytanie jako dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 kpa oraz rozpoznanie takiego zarzutu jako dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, nadal musiałby on zostać uznany za bezskuteczny. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną dopiero wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Stawiając zarzut procesowy skarżący kasacyjnie każdorazowo musi wykazać ten wpływ, co sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12). Skarga kasacyjna tego rodzaju argumentacji nie zawiera, nie można bowiem za takową uznać wywodu dotyczącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konsekwencji błędnego pouczenia w kontekście przywrócenia terminu. Z uwagi na zasadniczą odmienność przesłanek o charakterze procesowym, dotyczących zasadności przywrócenia terminu oraz przesłanek o charakterze materialnoprawnym, dotyczących dopuszczalności skargi w sytuacji opisanej w art. 52 § 3 ppsa, nie wykazuje to związku z rozpoznawaną sprawą.
Istota sprawy sprowadza się do tego, czy w sytuacji opisanej w art. 52 § 3 ppsa dopuszczalne jest złożenie jednocześnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem: "jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję lub to postanowienie bez skorzystania z tego prawa (...)". Na powyżej zadane pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Analiza przepisów dotyczących zaskarżania decyzji administracyjnych prowadzi do wniosku, że ustawodawca przyznał pierwszeństwo administracyjnemu trybowi wzruszenia takiej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 54a § 1 i 2 ppsa jednoczesne złożenie w określonym czasie przez strony postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego na tą samą decyzję administracyjną, wymaga rozpoznania przez organ administracyjny skargi jak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro nie jest zatem dopuszczalne jednoczesne prowadzenie co do tej samej decyzji postępowania administracyjnego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz sądowoadministracyjnego ze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku złożenia wymienionych środków zaskarżenia przez różne strony postępowania, taką samą zasadę należy przyjęć także w przypadku ich złożenia przez tą samą stronę postępowania. Nie sposób przedstawić jakiejkolwiek racjonalnej argumentacji przemawiającej za odmiennym traktowaniem opisanych sytuacji. Generalną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego niekonkurencyjność z postępowaniem administracyjnym – co przekłada się na to, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte, dopóki toczy się postępowanie administracyjne co do tej samej decyzji (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 52).
W przedstawionej sytuacji i mając na względzie powyższe okoliczności trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż uprawnienie przewidziane w art. 52 § 3 ppsa zostało przez skarżących kasacyjnie skonsumowane – jednoczesne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi do sądu administracyjnego należy uznać za wybór administracyjnej drogi zaskarżenia – z uwagi na niekonkurencyjność wskazanych trybów oraz zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej. Skarga złożona jednocześnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem niedopuszczalna, a zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zasadach ogólnych będzie podlegał dopiero akt wydany na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3129/19).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa postanowił jak w pkt 1 postanowienia. W pkt 2 postanowienia oddalono wniosek uczestnika postępowania – miasta C. – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. Przepisy art. 203 i 204 ppsa – dotyczące zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).