I OSK 1746/24

I OSK 1746/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ol 179/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-05-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 179/24 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.82.1479.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 179/24 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 18 grudnia 2023 r. nr SKO.82.1479.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do wyżej wymienionego świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa wyżej wymienionych przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego nie należy się od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie prawa do tego świadczenia. Sąd I instancji formułując taki pogląd, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia bardziej korzystnego. Organ powinien więc przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, to na organie spoczywa ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje stronie realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., to jest począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., który wprowadza zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do bardziej korzystnego świadczenia (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20).
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że złożone do akt sprawy oświadczenia w sposób niewątpliwy wykazały jej wolę rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie wynika, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia, to jest przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i bardziej korzystnego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia bardziej korzystnego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne, gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie bardziej korzystne, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia.
Zatem, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, aby ustawowo zagwarantowany stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
Z uwagi na powyższe, sam fakt że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, z orzecznictwa wynika, że rozstrzygnięcie w jednej decyzji o omówionych wyżej uprawnieniach jest związane z przyjęciem, iż kwestia wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18).
Zatem, jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, jeżeli może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru świadczenia bardziej korzystnego finansowo, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres inne świadczenie, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnioną wybór bardziej korzystnego dla niej świadczenia powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., to jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, A. A. we wniosku z 18 lipca 2023 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, B. B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 17 kwietnia 2023 r. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że "z dniem przyznania" jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego "przyznanego decyzją nr MOPS.ŚR.6062.158.2023".
Burmistrz X. decyzją z 29 września 2023 r. nr MOPS.ŚR.6061.222.2023 odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 18 grudnia 2023 r. nr SKO.82.1479.2023 uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od 1 listopada 2023 r. do 30 kwietnia 2025 r. z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Jak wskazał organ II instancji, przeszkodą do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 października 2023 r. było uprawnienie do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Negatywna przesłanka istniała do 31 października 2023 r., to jest do momentu kiedy to uprawnienie wygasło. W związku z tym, że strona nie może pobierać dwóch świadczeń za ten sam okres, możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2023 r. do 30 kwietnia 2025 r.
A. A. zaskarżyła powyżej opisaną decyzję organu II instancji w części, to jest "w zakresie nieprzyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 grudnia 2022 r.". Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca domagała się jednak przyznania świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to jest od 1 lipca 2023 r., zamiast od 1 listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. A.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia, to jest od 1 lipca 2023 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od 1 listopada 2023 r., gdyż do końca października 2023 r. skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i go pobierała. Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącej z 18 października 2023 r. wpłynęło do Kolegium ostatniego dnia tego miesiąca. Zatem, w opinii Sądu I instancji, zbędne i nieracjonalne byłoby informowanie przez Kolegium skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od 1 listopada 2023 r., gdyż z dniem 31 października 2023 r. skarżąca zaprzestała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy. O tym, że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie poinformował skarżącej również organ I instancji, stojąc na stanowisku, że istniała jeszcze jedna negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (wiek matki skarżącej, w jakim został wobec niej ustalony znaczny stopień niepełnosprawności), które to stanowisko zostało następne uznane przez organ II instancji za błędne.
Sąd I instancji uznał, że do 31 października 2023 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Wbrew przekonaniu skarżącej, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła ona skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż uchylenie decyzji warunkowała przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, którego organ I instancji jej odmówił.
W ocenie Sądu I instancji, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń, a art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres pozwala na przyznanie, w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia, nowo wybranego na ten sam cel.
Jak dalej wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Zdaniem Sądu I instancji, sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel. Przy czym, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa przez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W niniejszej sprawie zatem dopiero, gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy, wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ma to znaczenie dla wskazania "miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że organ orzekający w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego związany jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przypomniał, że na mocy art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. odnosi się do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, co oznacza że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, doszłoby do zbiegu obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu. Przedmiotem sporu była zatem wyłącznie kwestia, czy skarżąca, wraz z wnioskiem z 18 lipca 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skutecznie złożyła wniosek o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, co następnie mogło prowadzić do uznania, że miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r., był lipiec 2023 r. a nie listopad 2023 r.
W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z kolei, jak wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ratio legis przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. jest jasne i polega na eliminacji sytuacji, w których jedna osoba mogłaby kumulatywnie pobierać dwa świadczenia, tj. świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, które z istoty swej mają analogiczne przeznaczenie – zrekompensowanie utraconych dochodów z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany na przykład specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazywano, że konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ostatnich orzeczeniach zwrócono jednak uwagę, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, publ. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji więc, gdy w dacie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Oczywiste jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była ona uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką w okresie od 23 marca 2023 r. do 31 października 2023 r., na podstawie ostatecznej decyzji z 9 maja 2023 r. nr MOPS.ŚR.6062.158.2023, która nie została w tym okresie uchylona, a ostatnia wypłata tego zasiłku została dokonana w październiku 2023 r. Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została uchylona, ale - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - odwołanie skarżącej od decyzji organu II instancji wpłynęło do SKO ostatniego dnia października 2023 r. Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wygasła zaś z dniem 31 października 2023 r. na skutek upływu okresu na jaki została wydana. Decyzja w tym przedmiocie na następny okres nie została wydana. Oznacza to, że zbędne było informowanie skarżącej przez Kolegium o możliwości i sposobie wyboru świadczenia. Również organowi I instancji nie można skutecznie czynić zarzutu, że nie poinformował skarżącej o tym, że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro w opinii Burmistrza X. istniała jeszcze inna przeszkoda przyznania wnioskowanego świadczenia.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca oświadczyła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należało zatem uznać, że dopiero z dniem 31 października 2023 r., kiedy skarżąca zaprzestała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy, przysługiwało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też, słusznie Sąd I instancji uznał, że wbrew przekonaniu skarżącej, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła ona skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż uchylenie decyzji warunkowała przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, którego organ I instancji jej odmówił.
Okoliczności powyższe nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, w tym nie została podważona ocena tych okoliczności dokonana przez organ odwoławczy i zaaprobowana przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie podniesiono bowiem zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a tym samym nie została skutecznie zakwestionowana ocena złożonego przez skarżącą warunkowego wniosku o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Do akt sprawy nie wpłynęło też oświadczenie skarżącej, że wyraża zgodę na uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność ta miała w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie.
Zatem, mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. należało przyjąć, że Kolegium prawidłowo przyznało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od następnego miesiąca po wygaśnięciu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jest od 1 listopada 2023 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącej kasacyjnie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia przyznanego decyzja administracyjną, co – jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych, jak i celowościowych wykluczała przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym kontekście należy podkreślić, że zasada niedopuszczalności kumulatywnego pobierania świadczeń rodzinnych jest dodatkowo wzmocniona przez art. 27 ust. 5 u.ś.r., który jasno wskazuje, że w razie zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie uprawnionej przysługuje tylko jedno z tych świadczeń.
Sąd I instancji trafnie wskazał, że przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy interpretować łącznie, zaś ich wykładnia prowadzi do wniosku, że dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą wymagało usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Z tych też powodów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22 oraz z 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22.
W tym stanie rzeczy argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą kasacyjnie nie znajduje podstaw w obowiązującym stanie prawnym. Literalna oraz celowościowa wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje jednoznacznie, że dopiero od momentu usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy możliwe było skuteczne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej od lipca 2023 r.
Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną jako niezasadną.
Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.