I OSK 1744/22

I OSK 1744/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1127/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 509 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1127/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr 1136/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1127/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 kwietnia 2021 r. nr 1136/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 509 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przelew wierzytelności przyszłej "dotyczy tylko takiej wierzytelności, która istnieje, tyle że jest wymagalna w przyszłości" a więc, że przedmiotem cesji wierzytelności nie może być wierzytelność nieistniejąca w chwili zawierania umowy cesji, lecz mająca powstać w przyszłości, podczas gdy przedmiotem cesji może być wierzytelność przyszła rozumiana jako wierzytelność nieistniejąca w momencie zawarcia umowy cesji, lecz mająca powstać w przyszłości, co spowodowało stwierdzenie, że między D. S.K.A. a skarżącą nie doszło do przelewu roszczenia o odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", za działki gruntu nr [1]/3, nr [1]/4, nr [2]/3 i nr [2]/4, nr kw [3] wydzielone pod drogi publiczne na wniosek użytkownika wieczystego E. S. K.A. (powoływanej dalej jako "Spółka"), a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n. i oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 kwietnia 2021 r. nr 1136/2021;
2) art. 98 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na wykluczeniu możliwości ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne osobie, która przez cesję wierzytelności przyszłej nabyła od właściciela lub użytkownika wieczystego tych działek roszczenie o ustalenie i wypłacenie tego odszkodowania, podczas gdy z racji tego, że cesja wierzytelności przyszłej nieistniejącej w chwili zawierania umowy cesji jest możliwa, cesjonariusz, na którego dokonany został przelew roszczenia o odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., może domagać się wypłaty tego odszkodowania również wtedy, gdy umowa cesji została zawarta przed powstaniem tego roszczenia, co spowodowało uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., i w konsekwencji oddalenie skargi;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. przez brak zastosowania tych przepisów i oddalenie skargi, podczas gdy organy dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wskazanych w skardze, zaś naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, a więc zostały spełnione przesłanki konieczne do uwzględnienia skargi;
2) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy w związku z naruszeniem przez Wojewodę Mazowieckiego przy wydawaniu decyzji z 12 kwietnia 2021 r. prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, skarga powinna zostać uwzględniona, a decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 26 stycznia 2021 r. powinny zostać uchylone.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 12 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 26 stycznia 2021 r. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 509 § 1 K.c. wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że możliwość przeniesienia wierzytelności przyszłych była przedmiotem analizy zarówno doktryny prawa cywilnego, jak i orzecznictwa. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, przelew wierzytelności przyszłych jest dopuszczalny, przy czym skutek rozporządzający umowy cesji nastąpi dopiero w momencie powstania wierzytelności (por. uchwała Sądu Najwyższego z 19 września 1997 r. sygn. akt III CZP 45/97). Skoro do przelewu wierzytelności przyszłej stosujemy odpowiednio przepisy o przelewie, to oznacza, że na nabywcę wierzytelności przyszłej przechodzą wszystkie prawa, które przysługiwały uprawnionemu z takiej wierzytelności. Uprawniony (wierzyciel) z wierzytelności przyszłej ma ukształtowane już roszczenie do dłużnika o spełnienie świadczenia. Roszczenie to przysługuje mu już od chwili gdy w umowie stron zostało ono skonkretyzowane. Natomiast skonkretyzowanie tego roszczenia zostaje odroczone do czasu gdy spełnione zostaną warunki, od których uzależniono możliwość żądania spełnienia świadczenia przez wierzyciela (tak SN w wyroku z 26 czerwca 2015 r. sygn. akt I CSK 642/14). Zgodnie z poglądami doktryny, przez wierzytelności przyszłe należy rozumieć wierzytelności, które w chwili zawarcia umowy jeszcze nie istnieją (por. K. Zagrobelny [w:] E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, C.H. Beck, 2021, wyd. 10).
Zatem, niesłuszne jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że przelew wierzytelności przyszłej jest możliwy jedynie w przypadku takiej wierzytelności, która już istnieje, lecz nie jest wymagalna. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, błędne jest zaliczenie wierzytelności istniejących lecz jeszcze niewymagalnych do kategorii wierzytelności przyszłych. Ponadto, wierzytelności przyszłe rozumiane jako wierzytelności nieistniejące w chwili zawierania umowy mogą być przedmiotem cesji. Zatem, w przedmiotowej sprawie bez znaczenia dla ważności cesji wierzytelności z tytułu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. pozostaje fakt, że umowa, mocą której ta wierzytelność została przeniesiona na skarżącą, została zawarta przed powstaniem roszczenia, to jest przed wydaniem przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Została zawarta ważna umowa zobowiązująco-rozporządzająca. Co najwyżej, sam skutek rozporządzający został jedynie odroczony do momentu powstania roszczenia o wypłatę odszkodowania, czyli do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 509 § 1 K.c. polegającej na uznaniu, że przedmiotem cesji wierzytelności nie może być wierzytelność nieistniejąca w chwili zawierania umowy cesji, lecz mająca powstać w przyszłości, podczas gdy - jak wykazano wyżej - wierzytelność taka może zostać przeniesiona na inny podmiot.
Ta błędna wykładnia spowodowała także, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym nie mogą mieć zastosowania wyroki sądów administracyjnych powoływane w odwołaniu i skardze, a dotyczące skuteczności na gruncie administracyjnoprawnym przelewu roszczenia o odszkodowanie. Naruszenie to spowodowało utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 12 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2021 r., podczas gdy decyzje te powinny zostać uchylone.
Uzasadniając naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że stała się osobą uprawnioną do żądania odszkodowania w wyniku cesji roszczenia o odszkodowanie. Postanowienie umowne przenoszące roszczenie o odszkodowanie, wynikające z art. 98 ust. 3 u.g.n., zawarte w umowie z [...] lipca 2014 r., było ważne i miało podwójny skutek zobowiązująco-rozporządzający. Odroczony w czasie został skutek rozporządzający tego postanowienia. Skoro dopuszczalne jest przeniesienie wierzytelności przyszłej, z jednoczesnym odroczeniem skutku rozporządzającego umowy cesji do momentu skonkretyzowania się wierzytelności, to w niniejszej sprawie skutek rozporządzający nastąpił w momencie, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Od tego momentu skarżąca, bez konieczności podejmowania żadnych dodatkowych czynności, mogła być stroną postępowania dotyczącego odszkodowania. Nie doszło też do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Zatem, spełnione zostały przesłanki konieczne do ustalenia i wypłacenia skarżącej odszkodowania. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania i następnie utrzymując ją w mocy, organy naruszyły art. 98 ust. 3 u.g.n.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji, w odróżnieniu od organów, nie wykluczył możliwości przeniesienia na inny podmiot roszczenia o odszkodowanie, wynikającego z art. 98 ust. 3 u.g.n.. Bezzasadnie jedynie przyjął, że warunkiem koniecznym takiego przeniesienia jest istnienie tego roszczenia, choćby niewymagalnego, w chwili zawarcia umowy cesji. Przyjęcie takiego poglądu stanowi naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż przepis ten (ani żaden inny przepis) nie każe traktować roszczenia o odszkodowanie ustalanego na jego podstawie inaczej niż innych wierzytelności, które - jak wskazano wyżej - mogą być przedmiotem umowy cesji zanim powstaną. Sąd I instancji dokonał więc błędnej wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. a naruszenie to spowodowało oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że organy naruszyły art. 98 ust. 3 u.g.n., uznając iż skarżącej nie przysługuje roszczenie o odszkodowanie na podstawie tego przepisu, zaś Wojewoda Mazowiecki dodatkowo naruszył art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 8 § 1 i z art. 11 K.p.a., nie odnosząc się do argumentów skarżącej i orzecznictwa, podanych w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2021 r. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, orzecznictwo to mogło zostać powołane jako argument w sprawie, ponieważ okoliczność, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem cesji była wierzytelność przyszła, jeszcze nieistniejąca w chwili zawarcia umowy, nie miał wpływu na możliwość zawarcia umowy cesji.
Ponadto, Wojewoda Mazowiecki powołał w uzasadnieniu decyzji z 12 kwietnia 2021 r. orzecznictwo dotyczące art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., podczas gdy w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. W istocie, uzasadnienia prawne decyzji organów administracji ograniczały się do stanowiska uznanego następnie za błędne przez Sąd I instancji.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, A. A. we wniosku z 3 lipca 2018 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., tj. za działki gruntu o numerach: [1]/3, [1]/4, [2]/3 i [2]/4 z obrębu [...]. Działki te zostały wydzielone decyzją Prezydent m.st. Warszawy z 7 listopada 2016 r. nr 47/2016, wydaną po rozpatrzeniu wniosku użytkownika wieczystego nieruchomości – E. Spółka komandytowo-akcyjna, zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [3], położonej w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [1] i [2] z obrębu [...] na działki ewidencyjne nr [1]/3 o pow. 0,1501 ha (pod drogę publiczną plac miejski 4KD-PM), nr [1]/4 o pow. 0,0833 ha (pod drogę publiczną 7KDL), nr [1]/5 o pow. 0,2066 ha, nr [2]/3 o pow. 0,0851 ha (pod drogę publiczną 7KDL), [2]/4 o pow. 0,0082 ha (pod drogę publiczną plac miejski 5KD-PM), nr [2]/5 o pow. 0,1286 ha. Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia 29 listopada 2016 r. A. A. we wniosku powołała się na treść aktu notarialnego z [...] lipca 2014 r. Rep. A Nr [...], którym B. B., A. A. oraz C. S.A. sprzedali całość udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki ew. nr [1] i nr [2] o łącznej pow. 0,6619 ha spółce D. S.K.A. Tym samym aktem sprzedający kupili od kupującego przyszłe roszczenie dotyczące uzyskania odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. w przypadku podziału przedmiotowej nieruchomości w kwocie netto stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą netto przyznanego odszkodowania, a kwotą [...] zł w proporcji 20% na rzecz C. S.A., 40% na rzecz A. A. oraz 40% na rzecz B. B.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 26 stycznia 2021 r. orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [1]/3 o pow. 1501 m2, nr [1]/4 o pow. 7833 m2, nr [2]/3 o pow. 851 m2, nr [2]/4 o pow. 82 m2, z obrębu [...], zajęte pod drogę publiczną gminną ul. [...], na rzecz A. A.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. A.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 12 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2021 r., podzielając pogląd, że uzgodnienie wartości odszkodowania oraz złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania przysługuje użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, tj. spółce E. S.K.A. W dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości A. A. nie była bowiem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a także nie składała wniosku o wydanie decyzji podziałowej. Strony aktu notarialnego z [...] lipca 2014 r. Rep. A Nr [...], są zobowiązane do rozliczeń zawartej umowy poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę A. A. na powyższą decyzję za niezasadną. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że skarżącej, która w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości, nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Umowa sprzedaży była bowiem zawarta przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości. W dacie jej zawarcia roszczenie o odszkodowanie jeszcze nie powstało. Zatem akt ten zobowiązuje jedynie do przyszłych rozliczeń finansowych między stronami, poza postępowaniem administracyjnym. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że co do zasady możliwy jest przelew wierzytelności przyszłej (art. 509 K.c.). Zasada ta dotyczy jednak tylko takiej wierzytelności, która już istnieje, tyle że jest wymagalna w przyszłości.
Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku z 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1127/21 Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek uwzględnić uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika zasada mocy wiążącej stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli dany skład orzekający sądu administracyjnego nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale zobowiązany jest przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W pierwszej kolejności, odpowiadając na wątpliwości pełnomocnika skarżącej kasacyjnie zgłoszone na rozprawie co do stosowania tej uchwały w ustalonym w niniejsze sprawie stanie faktycznym i prawnym, należy wskazać, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. prawo do odszkodowania w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., ustalane jest przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odrębnej decyzji. Odszkodowanie ustalane jest zgodnie z przepisami rozdziału 5 u.g.n. pt. "Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości" W tezie 1 uchwały o sygn. akt I OPS 1/22 wskazane zostało, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". W tezie 2 uchwały wyjaśniono, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego." Nie może zatem być wątpliwości, że pogląd zaprezentowany w tej uchwale odnosi się do niniejszej sprawy.
Kwestia, czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., należy się wyłącznie osobie wywłaszczonej, czy też podmiotowi powołującemu się na nabycie przymiotu strony na skutek cesji wierzytelności o odszkodowanie, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozstrzygnięte zostały wskazaną uchwałą z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22.
Stanowisko powyższe zostało zaprezentowane i zaakceptowane w orzecznictwie NSA (przykładowo: wyrok z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 810/19, wyrok z 6 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1336/19, wyrok NSA 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2863/19, wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 3255/19, czy wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 823/22).
W cytowanej uchwale skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że sama umowa przelewu wierzytelności ujęta w art. 509 K.c., nie stanowi źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Źródłem takiego interesu jest bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego.
W rozpatrywanej sprawie normatywnym źródłem roszczenia odszkodowawczego jest art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. Z tego ostatniego przepisu wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.g.n.: "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.". Zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości uregulowane zostały w Dziale III, Rozdziale 5 pt. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (art. 128 – 135 u.g.n.). Z art. 128 ust. 1 – 3 u.g.n., zawartym we wskazanym Rozdziale 5 powołanej ustawy, wynika, że odszkodowanie za wywłaszczenie należne jest właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotom innych praw rzeczowych.
Z powołanych podstaw prawnych nie wynika, aby odszkodowanie mogło przysługiwać także nabywcy wierzytelności obejmującej to odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca była podmiotem jakichkolwiek praw rzeczowych, wymienionych w art. 128 ust. 1-3 u.g.n., uprawniających do uzyskania odszkodowania. Adresatem decyzji Prezydent m.st. Warszawy z 7 listopada 2016 r. nr 47/2016 była E. Spółka komandytowo-akcyjna. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania w piśmie z 3 lipca 2028 r. złożyła A. A. powołując się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z [...] lipca 2014 r. Rep. A Nr [...], mocą której m. in wnioskodawczyni sprzedała całość udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki ew. nr [1] i [2] o łącznej pow. 0,6619 ha spółce D. S.K.A. i kupiła od kupującego przyszłe roszczenie dotyczące uzyskania odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. w razie podziału przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, rozpatrując skargę kasacyjną A. A. z uwzględnieniem cytowanej wyżej uchwały, należało uznać wyrok Sądu I instancji za prawidłowy. Pomimo tego, że zapadł on przed wydaniem ww. uchwały I OPS 1/22, pogląd zawarty w jej uzasadnieniu znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w rezultacie oddalił skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną. Wyrok ten zatem odpowiada prawu.
Przywołać trzeba uzasadnienie cytowanej uchwały, w którym wskazano m.in., że o ile w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono następnie, że źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne z podkreśleniem, że są nimi normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy te, aby mogły stanowić źródło interesu prawnego, muszą zatem "dać się wyodrębnić i do końca ustalić" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 375). Normy materialne rozumiane w powyższy sposób bywają zakodowane w przepisach aktów prawnych o różnym charakterze, w tym ustrojowym lub procesowym. Miejsce ich zakodowania nie zmienia jednak ich charakteru. Jeśli norma prawna odpowiada wskazanym wyżej cechom to ma charakter normy prawa materialnego i jako taka jest zdolna do bycia źródłem interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 726/06). Zdolności takiej nie mają natomiast normy blankietowe, kompetencyjne, zadaniowe, programowe bądź normy określające cele działania administracji, a także normy ustrojowe i procesowe (zob. G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz (red.), Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermann, Warszawa 2019, s. 593; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 373).
W konsekwencji wskazano, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego. Normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. Ta cecha norm stanowiących źródło interesu prawnego jest również podkreślana w orzecznictwie sądowym wskazującym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (np. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2473/98; postanowienie NSA z 22 września 2010 r. sygn. akt I OZ 709/10), bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 410/08). Tak sprecyzowane kryterium źródła interesu prawnego odróżnia go od roszczenia w prawie administracyjnym. Podstawę roszczenia, jako instrumentu urzeczywistniania interesu prawnego w określonym kształcie, mogą bowiem stanowić tylko normy prawa administracyjnego.
Wyjaśniono następnie, że skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot "wzajemnych praw i obowiązków" ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające "realizowaniu w pełni", tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy "realizowane w pewnym stopniu", będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy. Z tego właśnie względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że np. zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ "zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju." (np. wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 178/13; por. też wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 424/14; postanowienia NSA z 19 września 2009 r. sygn. akt II OSK 138/19; z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 747/20).
W konkluzji stwierdzono, że źródła interesu prawnego należy poszukiwać w materialnej normie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy.
Wyjaśniono następnie, że tylko ścisły związek interesu indywidualnego z normą prawną mającą charakter normy-reguły, jako źródłem tego interesu, pozwala taki interes określać mianem interesu prawnego. Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą prawną, rozpatrywaną jako źródło tego interesu, pozwala określać taki interes jedynie jako interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie zatem zarówno taki interes indywidualny, który nie pozostaje w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak i taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy-reguły, i również taki interes, który nawiązując do materialnych norm-reguł, nie wynika z nich bezpośrednio, lecz jest budowany na aktach lub czynnościach opartych na tych normach, co oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.
W konsekwencji, w ocenie NSA "źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 424/14)."
Wykładnia literalna art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje więc na to, że podmiotem uprawnionym do domagania się odszkodowania jest wyłącznie osoba, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Równocześnie ustawa w żadnym przepisie nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej. Warto w tym miejscu przywołać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, że wskazywanie jako osoby uprawnionej do odszkodowania wyłącznie osoby, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, oraz brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego, są wspólną cechą rozwiązań zawartych w różnych ustawach, a dotyczących osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. NSA w uchwale tej uznał, że przez wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 64 Konstytucji RP) oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP) należy odrzucić wykładnię literalną prowadzącą do odmowy uznania spadkobierców wywłaszczonego za osoby uprawnione do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji legitymacja procesowa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania będzie wynikać z uznania danej osoby za spadkobiercę na podstawie przepisów prawa spadkowego. NSA równocześnie uznał za niedopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie ww. przepisu na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabył ją bowiem już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a zatem nie doszło do ograniczenia praw nabywcy. W konsekwencji nabywca nie może domagać się odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Przez analogię do tego sposobu rozumowania należy uznać, że nabywca roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność gminy określonej nieruchomości nie staje się osobą, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, a zatem nie jest legitymowany do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie ma bowiem przepisów prawa administracyjnego dających podstawę do przeniesienia statusu osoby wywłaszczonej na inny podmiot, zwłaszcza przeniesienia w drodze czynności cywilnoprawnych.
Sąd I instancji, pomimo odmiennej wykładni art. 98 ust. 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę, w rezultacie prawidłowo zastosował te przepisy, wykluczając z kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania odszkodowawczego i ustalenia odszkodowania nabywcę wierzytelności na podstawie umowy ujętej w art. 509 K.c.
Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 509 § 1 K.c. przez błędną wykładnię w sytuacji, w której nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu, okazał się nieuzasadniony. W konsekwencji, za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym w odniesieniu do tych zarzutów konieczne jest zwrócenie uwagi na wadliwy sposób ich sformułowania.
Powołany przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy przez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu.
Również postawione samodzielnie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. nie mogły być skuteczne. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.