I OSK 1744/21

I OSK 1744/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1666/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-18
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1666/20 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-88/2020/AM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. O. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1666/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-88/2020/AM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) decyzją z 10 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-88/2020/AM stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda) z 27 stycznia 2020 r. nr GN-III.7541.10.2014.KC.
Wnioskiem z 12 sierpnia 2014 r., S. B. (dalej również: Skarżący) wystąpił na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2014 r. poz. 195, dalej: "ustawa zmieniająca", "ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r.") do Wojewody o rekompensatę m.in. za majątki [...] pozostawione przez A. B.
Następnie organ opisał rozporządzenia majątkowe poczynione przez A. B. za jego życia oraz na wypadek jego śmierci (Dekret Przyznania Spadku wydany przez Sąd Grodzki w J. z 13 grudnia 1945 r., Lcz.A.98/42, rozporządzenie ostatniej woli A. Z. z 10 sierpnia 1937 r., sygn. I Nc 2283/37- testament, projekt podziału majątku A. Z. sporządzony w języku niemieckim, propozycją ustalenia udziałów w majątku z lipca 1938 r.).
Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 831/09, spadek po W.O., zmarłym dnia 12 lipca 1972 r. w [...], ostatnio stale zamieszkałym w [...], na podstawie ustawy nabyli: żona H. O. oraz dzieci: A. O. i J. Z. z d. Z. po 1/3 części każde z nich. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z 21 listopada 2015 r. Rep. A nr 4678/2015 wynika, że spadek po H. O. , zmarłej 9 stycznia 2006 r. na podstawie ustawy nabył w całości syn – A. O. Postanowieniem z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II Co 99/18, Sąd Okręgowy w [...] uznał za skuteczne na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Sądu Pokoju [...] w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia z 14 maja 2009 r., stwierdzające nabycie spadku po zmarłym 12 kwietnia 2009 r. A..O. przez jego syna S. B.
Wnioskiem z 31 grudnia 2008 r. J. Z. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez A.O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w [...]
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 7 maja 2015 r., nr 1670/2015 potwierdził J.Z. w udziale 1/3 części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. O. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w majątku [...] oraz określił wysokość przysługującej jej rekompensaty na kwotę 857.254 zł.
Oświadczeniem z 19 stycznia 2018 r. J. Z. wskazała S. B. jako osobę mającą otrzymać przypadającą jej część rekompensaty za przedmiotowe nieruchomości.
Decyzją z 27 stycznia 2020 r., nr GN-III.7541.10.2014.KC, Wojewoda Łódzki orzekł: w pkt 1 o potwierdzeniu S. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. O. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w majątku [...] w pkt 2, że zwaloryzowana wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji wynosi 44.730.000 zł, w pkt 3, że wysokość rekompensaty wynosi 8.946.000 zł i przysługuje ona S. B. oraz w pkt 4, że wnioskodawca wskazał jako formę realizacji prawa do rekompensaty świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona do organu wyższej instancji, w konsekwencji czego po jej uprawomocnieniu się podlegała wykonaniu.
W dniu 26 lutego 2020 r. do Ministra wpłynęło odwołanie S. B. od decyzji Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 2020 r., orzekającej: w pkt 1 o potwierdzeniu S. B. prawa, do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. O. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w majątku [...] w pkt 2, że zwaloryzowana wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji wynosi 13.741.621,40 zł, w pkt 3, że wysokość rekompensaty wynosi 2.748.324,28 zł, zaś S. B. przysługuje rekompensata w 2/3 częściach, tj. kwota 1.832.216,18 zł oraz w pkt 4, że wnioskodawca wskazał jako formę realizacji prawa do rekompensaty świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.
Wojewoda Łódzki wraz z ww. odwołaniem przekazał do organu odwoławczego kompletne akta sprawy, obejmujące również dokumentację dotyczącą prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez A. O. poza obecnymi granicami RP, w majątkach [...], a także wymienioną na wstępie decyzję Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 2020 r.
Minister, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), postanowieniem z 8 czerwca 2020 r. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 2020 r.
Po analizie akt sprawy organ na wstępie opisał ogólne zasady postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji oraz przytoczył treść art. 156 § 1 i 157 k.p.a. Następnie przytoczył przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U, z 2017 r. poz. 2097 ze zm. dalej: "ustawa zabużańska", "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.").
Minister wskazał także, że 27 lutego 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej w terminie określonym w ust 1 (6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust 1 ustawy zmienianej w art. 1, mogą wystąpić o potwierdzenie prawo do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą.
Wniosek S. B. z 12 sierpnia 2014 r. złożony został w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, liczonym od dnia 27 lutego 2014 r.
Minister zwrócił uwagę, że w czasie, w którym możliwe było składanie wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty (31 grudnia 2008 r.) przy życiu pozostawali następcy A. O.; wnuczka J. Z. oraz wnuk A.O., którzy byli rodzeństwem. W terminie do 31 grudnia 2008 r. został złożony przez J. Z. wniosek o rekompensatę jedynie za majątek [...] pozostawiony na Kresach przez A. O., natomiast A. O. (ojciec S. B.) żadnych wniosków nie składał. W toku postępowania przed Wojewodą Mazowieckim, J. Z., podnosiła, że rozstrzygnięcie w ww. sprawie powinno obejmować cały majątek pozostawiony przez A O wraz z przynależnościami, w skład którego wchodziły majątki:[...]. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił powyższego stanowiska. Stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie podzielił Minister Skarbu Państwa w decyzji z 18 września 2012 r. nr DRiR-WP- 580-429/12, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2192/12.
Minister podkreślił, że Wojewoda Łódzki, do którego wpłynął ww. wniosek S. B. powinien wnikliwie zbadać, czy wnioskodawca, który złożył po dniu 31 grudnia 2008 r. wniosek o rekompensatę wykazał, że na ocenę spełnienia przez A O. wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą, tj. czy wykazał, że miał obiektywne (a nie subiektywne) podstawy sądzić, że gdyby złożył wniosek w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., to zostałby on rozpoznany odmownie z uwagi na niespełnienie przesłanki zamieszkiwania. Z akt sprawy wynika, że tego nie dokonał, wydając w dniu 27 stycznia 2020 r. decyzję na mocy której potwierdził S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A O. majątku [...]. Organ wojewódzki nie dostrzegł, że jakkolwiek w dniu 1 września 1939 roku A. O. faktycznie przebywał w [...], to jednak wnioskodawca nie miał podstaw przypuszczać, że właściciel pozostawionej nieruchomości miał tam miejsce zamieszkania. Z materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że miejscem zamieszkania A. O. w dniu 1 września 1939 r. była [...]. Potwierdzają to następujące dowody:
1. Akt zejścia A O. z 31 października 1940 r., w którym wpisano jako stałe miejsce zamieszkania [...] i czasowo [...];
2. Odpis postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z 8 lipca 1937 r. o ubezwłasnowolnieniu właściciela – A. O., w którym wskazano, że ww. zamieszkiwał w [...], ale przebywał wówczas w zakładzie leczniczym w [...]. Z ww. postanowienia wynika, że od 1935 r. do 1938 r. właściciel przebywał w różnych ośrodkach leczniczych na terenie [...]i obecnego terytorium RP;
3. wykaz gospodarstw przodujących pod względem kultury gospodarczej, w której wskazano "2/[...]. Poczta 1000";
4. oświadczenie J. Z. z 11 lipca 2011 r., w którym ww. wskazała: "dziadek mój A. O. mieszkał w miejscowości [...], pow. [...] i że było to jego miejsce stałego zamieszkania, oraz że w dniu 1 września 1939 r. znajdował się w [...]. [...] opuścił 2 września 1939 r. w obawie przed prześladowaniami ze strony ludności ukraińskiej. Prześladowań takich doświadczył w 1920 r. w czasie wojny polsko-bolszewickiej. W obawie przed represjami wyjechał do [...] z zamiarem podjęcia leczenia w sanatorium, chorował na gruźlicę. Zmarł 3 września 1939 r.". W ocenie organu nadzoru, skoro pobyt A. O. w [...] a także w innych uzdrowiskach miał charakter pobytu czasowego, uzdrowiskowego, związanego z leczeniem i podratowaniem zdrowia, to organ I instancji nie miał podstaw przypuszczać, że właściciel pozostawionej nieruchomości miał tam stałe miejsce zamieszkania.
Z tych względów ani A. O. ani jego syn - S. B. nie mieli w takich okolicznościach uzasadnionego prawa uznać, że organy administracji publicznej z całą pewnością pobyt właściciela nieruchomości w [...] oraz poprzednich zakładach leczniczych, w których przebywał w celu podratowania zdrowia określą jako miejsce, gdzie A. O. przebywa z zamiarem stałego pobytu. Uwzględniając zatem fakt, że w dniu 31 grudnia 2008 r. nie było żadnych obiektywnych podstaw, aby negować spełnienie przez właściciela pozostawionych na Kresach nieruchomości przesłanki "zamieszkiwania", określonej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, czy przypuszczać, że wniosek złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. nie zostałby rozpoznany pozytywnie z uwagi na brak spełnienia przesłanki zamieszkiwania, to tym samym zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie miały żadnego wpływu na ocenę spełnienia przez właściciela pozostawionych na Kresach nieruchomości wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r, na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe zaś, zdaniem Ministra prowadzi do wniosku, że w sprawie nie było podstaw, aby wnioskujący 12 sierpnia 2014 r. o rekompensatę za majątki w [...] S. B. mógł skutecznie skorzystać z terminu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższych względów Minister uznał, że decyzja Wojewody z 27 stycznia 2020 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego naruszenie prawa przez Wojewodę jest rażące, bowiem organ i instancji przyznał uprawnienie osobie, która nie wykazała, że zmiany dokonane ustawą miały wpływ na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co jest nie tylko poważne w skutkach, lecz także nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I Instancji) wniósł Skarżący.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1666/20 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2019 r. poz. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wniesioną skargę oddalił.
Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Ministra z 10 czerwca 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody z 27 stycznia 2020 r., potwierdzającej S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w miejscowościach [...].
Dalej Sąd I instancji wskazał, że wniosek S. B. z 12 sierpnia 2014 r. został złożony na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z jego treścią w terminie określonym w ust. 1 (czyli do dnia 27 sierpnia 2014 r.) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli do dnia 31 grudnia 2008 r.), mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą. Wskazana ustawa o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt SK 11/12), stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej z Konstytucją. Dokonana zmiana polega na tym, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. wprowadzona została uściślona przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie jest oceniane z uwzględnieniem przepisów obowiązujących we wskazanej wyżej dacie, tj. przedwojennych przepisów dopuszczających posiadanie kilku miejsc zamieszkania.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Minister ustalił, że Skarżący nie złożył wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Złożył go dopiero na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Musiał więc wykazać, że na ocenę spełnienia przez jego poprzednika prawnego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., czyli zmiany dotyczące zakresu rozumienia przesłanki zamieszkiwania. Zatem nie chodzi o badanie przyczyn niezłożenia w pierwotnym terminie wniosku zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rekompensacie (w aspekcie ewentualnej motywacji zainteresowanego, czyli czynnika subiektywnego), a o obiektywne stwierdzenie, czy wraz ze zmianą powołanej ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie S. B. we wniosku z 12 sierpnia 2014 r. wskazał, że po terminie, w którym było możliwe składanie wniosków o rekompensatę uzyskał z archiwów Ukrainy dokumenty, które poświadczają, że jego pradziadek miał również miejsce zamieszkania w swoim majątku w [...]. Z samej treści wniosku wynika zatem, że jego złożenie nie było podyktowane zmianą stanu prawnego w zakresie rozumienia przesłanki domicylu, ale nowymi dowodami uzyskanymi już po dacie 31 grudnia 2008 r., a dotyczącymi miejsca zamieszkania jego poprzednika prawnego. Z tego wniosku wynika także, że wprowadzony ustawą z 2013 r. dodatkowy termin złożenia wniosku o ustalenia prawa do rekompensaty, nie obejmował takich jak Skarżący osób. A przez to nie mógł mieć względem niego zastosowania termin określony w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie chodziło bowiem o stworzenie prawnych możliwości ubiegania się w dodatkowym terminie o rekompensatę wszystkim osobom, których poprzednik prawny posiadał potencjalnie dwa lub więcej miejsc zamieszkania, z których część nie była zlokalizowana na dawnych Kresach. Zatem już z samego wniosku wynika brak podstaw do powołania się przez Skarżącego na przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ponadto z decyzji Wojewody z 27 stycznia 2020 r. wynika, że po przywołaniu w uzasadnieniu tej decyzji: tabeli Urzędu Wojewódzkiego wg stan na 1 styczeń 1938 r., wykazu gospodarstw przodujących pod względem kultury gospodarczej, oświadczenia J. Z. z 11 lipca 2011 r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, wniosku o wdrożenie postępowania spadkowego po A. O., aktu zejścia A. O. z 31 października 1940 r. organ prowadzący postępowanie uznał, że "miejsce zamieszkania A. O. w [...] miało charakter czasowy, a stałym miejscem zamieszkania był majątek [...], powiat [...]" a następnie przeszedł do merytorycznej oceny spełnienia przesłanek określonych w ustawie zabużańskiej. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 27 stycznia 2020 r. kluczowym elementem było zbadania w pierwszej kolejności przesłanki związanej z domicylem byłego właściciela. Wojewoda wydając ocenianą decyzję, w istocie nie dokonał żadnej oceny, czy została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to pozytywna ocena pozwalała dopiero rozpoznać wniosek Skarżącego merytorycznie, czym zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie naruszył rażąco art. 7, 77 i 80 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, decyzja Wojewody rażąco narusza przepisy procesowe tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Brak wyjaśnienia kluczowej przesłanki jaką jest miejsce zamieszkania byłego właściciela pozostawionych nieruchomości w sytuacji złożenia wniosku w trybie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi istotne i rażące uchybienie przepisów procesowych, tym bardziej, że organ posiadał na tę okoliczność dowody.
Drugim kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie – co prawidłowo zaakcentował organ I instancji – zdaniem Sądu I instancji była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu I instancji, zestawienie powołanej wyżej regulacji z zebranym w sprawie przez organ I instancji materiałem dowodowym nie pozostawia wątpliwości, że kwestia zamieszkiwania na dawnych Kresach Wschodnich Rzeczypospolitej przez poprzednika prawnego Skarżącego - będącego właścicielem pozostawionych tam nieruchomości - tak na dzień 1 września 1939 r., jak i we wcześniejszym i późniejszym okresie nie budziła jakichkolwiek wątpliwości. Na stałe zamieszkiwał w [...] (domicyl), czyli na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie skoncentrowane było jego życie rodzinne i zawodowe oraz majątek, natomiast we wrześniu 1939 r. jedynie czasowo przebywał w [...], gdzie nigdy nie przeniósł swojego centrum życiowego. Wskazują na to dokumenty wskazane przez Wojewodę w decyzji z 27 stycznia 2020 r. a także okoliczność, że na wniosek J. Z. (następczyni prawnej dawnego właściciela) z 31 grudnia 2008 r., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 maja 2015 r. nr 1670/2015 potwierdził jej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. O. nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy zabużańskie (druk sejmowy 1685) podkreślono, że możliwość wystąpienia o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie będzie związana z badaniem motywów leżących u podstaw niezłożenia wniosku o przyznanie rekompensaty w ustawowym terminie (do 31 grudnia 2008 r.), lecz będzie się wiązać ze stwierdzeniem, czy wraz z wejściem w życie nowelizacji zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy. A zatem osoba składająca wniosek będzie musiała wykazać, że osoba pozostawiająca nieruchomość na byłym terytorium Polski miała kilka miejsc zamieszkania oraz że co najmniej jedno z nich znajdowało się na kresach wschodnich. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że A. O. przed wybuchem II wojny światowej zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w [...]. Nie można zatem uznać, że zmiany dokonane ustawą zmieniającą miały wpływ na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez A. O. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i niezłożenie przez Skarżącego lub jego ojca wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., tj. do 31 grudnia 2008 r. Doszło zatem zdaniem Sądu I instancji, do wadliwego potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz S. B. nieruchomości położone w [...]. Jak słusznie podniósł organ nadzoru, konsekwencją tych błędnych ustaleń było przyznanie S. B. prawa do rekompensaty, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy zabużańskiej. Uzależnienie bowiem skuteczności przysługiwania roszczenia o prawo majątkowe od jego zgłoszenia w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie oznacza, że upływ tego terminu pozbawia możliwości dochodzenia roszczenia.
W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest też zarzut dotyczący skutków postanowienia Wojewody z 28 listopada 2019 r., wydanego na podstawie art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie potwierdza ono prawa do rekompensaty, bo to następuje decyzją wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania (art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej). Ma ono charakter incydentalny, porządkujący, wskutek jego wydania Wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że postanowienie z art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie jest aktem jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu i zawiera jedynie autorytatywną ocenę co do zaistnienia określonego stanu faktycznego Nawet zatem wydanie powyższego postanowienia, nie pozbawia organu możliwości stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie o przyznanie prawa do rekompensaty, bo to właśnie decyzja, a nie postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej przyznaje prawo do rekompensaty.
Prawidłowo zatem i w zgodzie z prawem w ocenie Sądu I instancji – Minister działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważności ww. decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 §1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra pomimo obowiązku jej uchylenia, jako wydanej w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w warunkach uzasadniających wznowienie postępowania z uwagi na pozbawienie strony udziału w postępowaniu;
2. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c i art. 141 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji na skutek oparcia rozstrzygnięcia nie na pojęciach prawnych, a na pojęciach pozaustawowych, jak to: akt jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu, autorytatywna ocena co do zaistnienia określonego stanu faktycznego, wstępna ocena spełnienia przesłanek prawa do rekompensaty, charakter incydentalny, porządkujący postanowienia i wywodzenie z tych pozaustawowych pojęć skutków dowolnych, oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia nie na przepisach pochodzących ze źródeł prawa, a na tezach z komentarza sprzecznych z przepisami, podczas gdy zastosowanie pojęć ustawowych dowodzi, że: to nie decyzja rozstrzyga o spełnianiu przesłanek prawa do rekompensaty, więc Minister nie miał prawa kierować do niej rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności z uwagi na niespełnianie przez stronę przesłanek prawa do rekompensaty; to postanowienie stwierdza spełnianie przesłanek prawa do rekompensaty i jako niepodlegające procedurze stwierdzenia nieważności stanowi przyrzeczenie udzielenia skarżącemu prawa;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 1 pkt 1–4 ustawy zabużańskiej poprzez oddalenie skargi pomimo stwierdzenia przez Ministra nieważności decyzji Wojewody z powołaniem na rażące naruszenie przepisów dotyczących ustalenia spełniania przez Skarżącego przesłanek prawa do rekompensaty, podczas gdy decyzja, której nieważność stwierdzono, do przesłanek tych się nie odnosi;
4. art. 145 § 1 lit 1 pkt c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 61 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez oddalenie skargi, pomimo, że decyzja Wojewody była jedyną legalną decyzją jaką mógł on wydać po wprowadzeniu do obrotu prawnego postanowienia o spełnianiu przez stronę przesłanek prawa do rekompensaty;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że decyzja Wojewody nie narusza prawa, nie tylko w sposób rażący, ale nie narusza go w ogóle i pomimo faktu, że: - Minister oparł rozstrzygnięcie na formule sprzecznej z własną wykładnią przepisu; Minister oparł rozstrzygnięcie na niewłaściwej podstawie prawnej, albowiem zamiast art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy zmieniającej oparł je na art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej; Minister oparł rozstrzygnięcie na nieaktualnym stanie prawnym (w zakresie art. 2 pkt 1 ustawy - sąd sam nie jest w stanie dokonać poprawnie wykładni przepisu, ani określić konsekwencji własnej interpretacji tego przepisu; sąd nie dokonał rzetelnej wykładni historycznej przepisu; do przepisu zgłaszano zastrzeżenia, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności jakiejkolwiek decyzji z uwagi na rażące jego naruszenie (abstrahując już nawet od zarzutu z pkt 3), albowiem przepis może być interpretowany na kilka sposobów (i jest interpretowany odmiennie, przez każdy podmiot, który dokonuje jego wykładni), zaś rażące naruszenie prawa to - jak stwierdził sam sąd - naruszenie ciężkie i kwalifikowane, a więc oczywiste;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wszystkich, wskazanych w zarzutach powyżej, okoliczności dotyczących treści norm prawnych, pomimo, że w sprawie, której przedmiotem jest odebranie stronie uprawnienia, wszystkie wątpliwości, co do treści normy prawnej mają być rozstrzygane na korzyść strony, zaś sąd sam nie był w stanie dokonać poprawnej wykładni przepisu art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy zmieniającej.
Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
7. art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. poprzez przyjęcie wykładni tego przepisu uniemożliwiającej w ogóle jego zastosowanie, a to stwierdzenie, że zasada wynikająca z tego przepisu dotyczy wyników postępowania wyjaśniającego, podczas gdy zasada w nim określona umożliwia wystąpienie z wnioskiem; poprzez dokonanie wybiórczej wykładni historycznej przepisu, poprzez pominięcie zastrzeżeń Prezesa NSA, z których wynika, że stwierdzenie żadnego rażącego naruszenia prawa nie jest możliwe na gruncie ww. przepisu, albowiem jest on po prostu nieprecyzyjny; poprzez nierozważenie przez sąd konsekwencji sprzecznych twierdzeń samego sądu, a to, wskazanie, że organ nie miał prawa merytorycznie badać sprawy, po czym twierdzenie, że organ naruszył przepisy dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż sprawę rozpoznał nieprawidłowo (a której przecież zdaniem sądu, nie miał prawa rozpoznawać); poprzez stwierdzenie, że odpowiednie stosowanie reguły dotyczącej właścicieli nieruchomości jest jej stosowaniem wprost, pomimo, że w sposób oczywisty tak nie jest, w konsekwencji zaś - nie ustalenie przez sąd rzeczywistej treści przepisu, a zarzucenie wojewodzie, że rażąco go naruszył;
8. art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej poprzez stwierdzenie, że osoba składająca wniosek w trybie art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy nowelizującej ma wykazać kilka miejsc zamieszkania, w tym jedno na kresach wschodnich, a więc rozpoznanie sprawy nie na podstawie prawa obowiązującego;
9. art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez błędną wykładnię znaczenia postanowienia stwierdzającego spełnianie przesłanek prawa do rekompensaty, a to: stwierdzenie, że nie jest to akt jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu, stwierdzenie, że jest to autorytatywna ocena co do zaistnienia określonego stanu faktycznego, stwierdzenie, że jest to wstępna ocena spełnienia przesłanek prawa do rekompensaty, stwierdzenie, że postanowienie ma charakter incydentalny, porządkujący; wbrew regułom wykładni gramatycznej, historycznej, celowościowej i systemowej tego przepisu, w celu uzyskania podstawy do twierdzenia, że Minister miał prawo kierować decyzję o stwierdzeniu nieważności opartą na twierdzeniu, że strona nie spełnia przesłanek prawa do rekompensaty, do decyzji Wojewody, mimo, że decyzja o przesłankach prawa materialnego me rozstrzyga.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 3 § 2 p.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Ponadto należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c i art. 141 p.p.s.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie jest podstawą do oceny wyroku w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie odnosi się do stosowania prawa procesowego. Zatem przepis ten wskazując na uchylenie decyzji ze względu na wadliwe stosowanie prawa materialnego może być łączony tylko z podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślenie tej zależności jest istotne z tego względu, że zarzut stawiany w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, jako formalnie wadliwy nie może być podstawą kontroli skarżonego wyroku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1420/18, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 1 pkt 1–4 ustawy zabużańskiej (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
W przypadku postawienia zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odnosi się do zarzutów o charakterze procesowym. W niniejszej sprawie należało rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej a w szczególności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 12 grudnia 2013 r.
Nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Odnosząc się do tej kwestii wypada zauważyć, iż przesłanka miejsca zamieszkania uregulowana w przepisach ustawy zabużańskiej swój obecny kształt zawdzięcza art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., uchwalonej w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12, stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, w jego ówczesnym brzmieniu, z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim powyższy przepis uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonując powyższy wyrok ustawodawca nie zrezygnował z domicylu jako przesłanki prawa do rekompensaty, jednak znacznie rozszerzył zakres pojęcia miejsce zamieszkania na byłym terytorium. Zrezygnował z konieczności zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w konkretnym dniu, tj. w dniu 1 września 1939 r., oraz dopuścił możliwość powoływania się na wielość miejsc zamieszkania, co uwzględniało przedwojenny stan prawny istniejący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskutek dokonanej nowelizacji przepis art 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej stanowi, iż prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić.
Wskutek powyższej nowelizacji ustawa zabużańska uznaje, że przesłanka domicylu zostaje spełniona, jeśli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miał na Kresach co najmniej dodatkowe miejsce zamieszkania. Nie budzi bowiem zastrzeżeń, iż przedwojenne przepisy wskazane w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej dopuszczały posiadanie nie tylko głównego miejsca zamieszkania ale także dodatkowych miejsc zamieszkania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, iż posiadanie przez właściciela nieruchomości co najmniej jednego dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, w rozumieniu co najmniej jednej z przedwojennych regulacji prawnych definiujących zagadnienie miejsca zamieszkania, przesądza o spełnieniu przesłanki domicylowej z art. 2 pkt. 1 ustawy zabużańskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2262/16; wyrok przedwojenne przepisy wskazane w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 331/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 255/20, źródło CBOSA).
Posiadanie miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów wskazanych w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, nie oznacza konieczności kumulatywnego wypełnienia definicji miejsca zamieszkania w rozumieniu regulacji zawartych w tych aktach prawnych. Nie istnieje także konkurencyjność pomiędzy powyższymi podstawami prawnymi. Tym samym należy przyjąć, że jeżeli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wypełniał co najmniej jedną definicję głównego lub dodatkowego miejsca zamieszkania na Kresach, to potwierdzona zostaje przesłanka domicylowa znowelizowanego art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej (zob. J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, uwagi do art. 2; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2262/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 331/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 255/20, źródło CBOSA).
Należy wskazać, iż art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 12 grudnia 2013 r. stanowi, iż w terminie określonym w ust. 1 (6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 27 sierpnia 2014 r.) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane powołaną ustawą z 12 grudnia 2013 r.
Przedmiotem wykazania przez wnioskodawców mają być zatem takie okoliczności dotyczące miejsca zamieszkania w dniu 1 września 1939 r., których ocena prawna w kontekście znowelizowanych przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej będzie odmienna (korzystniejsza) od oceny, jaka byłaby dokonana w kontekście tych przepisów sprzed ich nowelizacji dokonanej ustawą z 12 grudnia 2013 r. Nie można więc oczekiwać od wnioskodawców wykazywania, w jaki sposób organ administracji rozstrzygnąłby ich wniosek złożony w pierwotnym terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Ta okoliczność nie jest bowiem obiektywna. Przedmiotem sporu jest natomiast okoliczność, czy zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. ma wpływ w niniejszej sprawie na ocenę prawną przesłanki miejsca zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2451/20).
Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej ma zastosowanie do tej kategorii osób, które nie występowały z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty ze względu na przekonanie, że nie spełniają warunku domicylu uznanego następnie za niekonstytucyjny. Przepis zawarty w ustępie drugim nie może zatem być odczytywany tylko w jego fragmencie odnoszącym się do zwrotu "osoby, które nie złożyły wniosku w terminie", lecz całościowo jako ten, który umożliwia złożenie wniosku, bez względu na termin przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. "pod warunkiem wykazania, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej maja wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą". Z powyższego wynika, że osoby, które wystąpiły z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty i którym odmówiono tego potwierdzenia z innych przyczyn aniżeli "niespełnienie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie są objęte treścią art. 2 ustawy zmieniającej, albowiem nie ich też dotyczył ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. Powyższe rozumienie omawianej regulacji w żaden sposób nie uchybia zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zasada ta bowiem nie nakłada na organy obowiązku uwzględniania każdego żądania strony, lecz tylko tego, którego źródłem jest przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2732/19).
Uwzględniając niekwestionowane okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, należy wskazać, iż Skarżący nie złożył wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Natomiast składając go dopiero na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej musiał on wykazać, że na ocenę spełnienia przez jego poprzednika prawnego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., czyli zmiany dotyczące zakresu rozumienia przesłanki zamieszkiwania. Zatem nie chodzi o przyczyny niezłożenia w pierwotnym terminie wniosku zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rekompensacie (w aspekcie ewentualnej motywacji zainteresowanego, czyli czynnika subiektywnego), a o obiektywne stwierdzenie, czy wraz ze zmianą powołanej ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy.
W przedmiotowej sprawie S. B. we wniosku z 12 sierpnia 2014 r. wskazał, że po terminie, w którym było możliwe składanie wniosków o rekompensatę uzyskał z archiwów Ukrainy dokumenty, które poświadczają, że jego pradziadek miał również miejsce zamieszkania w swoim majątku w [...]. Zatem treść wniosku sugeruje, że jego złożenie do dnia 31 grudnia 2008 r. nie było podyktowane zmianą stanu prawnego w zakresie rozumienia przesłanki domicylu, ale nowymi dowodami uzyskanymi już tej po dacie. S. B. nie był więc osobą uprawnioną do skorzystania z dodatkowego terminu do złożenia wniosku o ustalenia prawa do rekompensaty wprowadzonego ustawą z 2013 r. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie stwarzał prawnych możliwości ubiegania się w dodatkowym terminie o rekompensatę wszystkim osobom, których poprzednik prawny posiadał potencjalnie dwa lub więcej miejsc zamieszkania, z których część nie była zlokalizowana na dawnych Kresach.
Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia prawa materialnego, w tym także art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Należy wskazać, iż postanowienie z art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie stanowi aktu jurysdykcyjnego w ścisłym tego słowa znaczeniu, a zawiera jedynie autorytatywną ocenę co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2023/15, źródło CBOSA). Wydając przedmiotowe postanowienie wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty. Wynika to jednoznacznie z treści art. 7 ust. 1 ustawy, gdzie wskazano: "dokonuje oceny spełnienia wymogów". Tym samym orzeczenie to nie potwierdza wnioskodawcy prawa do rekompensaty, a jedynie stwierdza, że wnioskodawca w chwili jego wydania spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie takiego prawa. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje natomiast na podstawie decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania, co wynika jednoznacznie z treści art. 5 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej. Powyższe regulacje czynią zadość zasadzie postępowania administracyjnego polegającej na orzekaniu przez organ w drodze decyzji po przeprowadzeniu postępowania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2369/15, źródło CBOSA). Postulowany przez autora skargi kasacyjnej charakter postanowienia, mający być niejako "decyzją wstępną" powodowałby, że sprawa administracyjna w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostałaby załatwiona postanowieniem, a nie decyzją, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Zatem twierdzenia skarżącego kasacyjnie jakoby decyzja wydana na mocy powyższego przepisu zawierała jedynie określenie wysokości rekompensaty, osób uprawnionych i formy realizacji prawa, a nie rozstrzyga o istnieniu przesłanek potwierdzonych postanowieniem wydanym w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej należało uznać za błędne. Tym samym Sąd I instancji zasadnie uznał, że postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej nie potwierdza prawa do rekompensaty lecz ma charakter incydentalny.
Tym samym należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej wobec wyroku Sąd I instancji są nieuprawnione.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w sprawie poza sporem jest fakt, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., zaniechał powiadomienia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Należy jednak podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. nie w każdym przypadku skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy należy wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie takiej zależności natomiast nie wykazano, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że miała miejsce.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały także naruszone przepisy postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z innymi przepisami p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15, źródło CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, będącego wynikiem rzetelnie przeprowadzonej kontroli przedmiotowej uchwały przez Sąd wojewódzki, wynikają powody dla których skarga została oddalona.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministarcyjnej i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepis wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjną, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15, źródło CBOSA).
Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma również charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a.
Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 61 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej którego skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym oddaleniu skargi, podczas gdy orzeczenie Wojewody Łódzkiego było wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Przede wszystkim należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast okoliczność oddalenia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. określają kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, źródło CBOSA). Skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale zarzut ten odniósł do decyzji Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 2020 r.
W tym miejscu należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym i wyjątkowym środkiem weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji publicznej, stanowiących odstępstwo od zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego z "rażącym" naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że kwalifikowane, czyli "rażące" naruszenie prawa, to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. W związku z tym niezbędne jest wskazanie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94; z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16 i z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17, źródło CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej i oczywistej sprzeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2779/17, źródło CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się także, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12, źródło CBOSA). Także według Sądu Najwyższego traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95, OSNP 1995 r, nr 24, poz. 297). W związku z tym postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. Jak zasadnie zastrzegł Sąd I instancji, w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Należy wskazać, iż możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa procesowego musi być widziane jako pewien wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której głównie rażąco można naruszyć przepisy materialne, to jednak niniejsza sprawa jest przykładem na to, jak wady procesowe i zaniechanie ustalenia kluczowej kwestii wpływają na wynik postępowania (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, 3, s. 54; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 414/19, źródło CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż decyzja Wojewody Łódzkiego rażąco narusza przepisy procesowe tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ w decyzji z 27 stycznia 2020 r. nie dokonał analizy sytuacji prawnej wnioskodawcy w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Skarżący nie wykazał bowiem, że osoba pozostawiająca nieruchomość na byłym terytorium Polski miała kilka miejsc zamieszkania, w których koncentrowała swoje życie rodzinne, zawodowe lub posiadała majątek (corpus i animus) oraz że co najmniej jedno z nich znajdowało się na Kresach Wschodnich. Wobec powyższego, jak trafnie uznał Minister i Sąd I instancji, decyzja Wojewody Łódzkiego rażąco narusza art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Należy wskazać, iż ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - jest ustawą szczególną i z tej racji, zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 918/19, źródło CBOSA).
W myśl art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej osoby występujące z wnioskiem na tej podstawie są obowiązane wykazać, że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty ma wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu. Nie chodzi tu wobec tego o badanie przyczyn niezłożenia wniosku zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rekompensacie (w aspekcie ewentualnej motywacji zainteresowanego, czyli czynnika subiektywnego), a o obiektywne stwierdzenie, czy wraz ze zmianą ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy. Brak powołania się na tę okoliczność i jednoczesnego jej dowodzenia powinien prowadzić do uznania, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty został złożony po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, co w konsekwencji powinno prowadzić do wydania przez wojewodę decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Natomiast jeżeli wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty nie spełnia innych wymogów (określonych w art. 6 ust. ustawy zabużańskiej), wojewoda – stosownie do art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej – powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie w tym trybie nie powinno być jednak kierowane do wnioskodawcy w sytuacji, gdy we wniosku nie zostanie wykazane, że zmiany dokonane ustawą z 12 grudnia 2013 r. mają wpływ na ocenę spełnienia przez wnioskodawcę wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium RP. Jak już wskazano powyżej, w takim wypadku powinna zostać od razu wydana decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, iż decyzja Wojewody była jedyną legalną decyzją jaką mógł on wydać po wprowadzeniu do obrotu prawnego postanowienia o spełnianiu przez stronę przesłanek prawa do rekompensaty, należy wskazać, że postanowienie to nie ma samodzielnego bytu. Jest ono postanowieniem wpadkowym warunkującym możliwość przyznania prawa do rekompensaty w ten sposób, że bez wydania tego postanowienia nie ma możliwości wydania decyzji stwierdzającej to prawo. Należy zaznaczyć, że Minister, działając z urzędu, wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 2020 r. Oznacza to, że przyczyna wszczęcia postępowania nieważnościowego odnosiła się tak samo do decyzji przyznającej prawo do rekompensaty, jak i postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej warunkującego wydanie tej decyzji. Decyzja Ministra z 10 czerwca w takim samym stopniu podważała decyzję Wojewody, jak i poprzedzające ją postanowienie wpadkowe. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit 1 pkt c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 61 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczne należy uznać pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, gdyż zarzuty te są w istocie ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego a ich konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Wobec uznania, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.