I OSK 1743/14

I OSK 1743/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bk 990/13 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2014-03-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 182
art. 8 ust. 3, art. 39
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 990/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 990/13, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – dalej w skrócie "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przyznał B. O. zasiłek celowy na: dofinansowanie do opłat mieszkaniowych – 40 zł, dofinansowanie do zakupu odzieży – 40 zł, dofinansowanie do zakupu obuwia – 40 zł, dofinansowanie do zakupu leków – 40 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż dochód rodziny wynosi 899,28 zł i nie przekracza kryterium dochodowego (912 zł). W związku z tym zostały spełnione warunki ustawowe do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym. Ustalając wysokość takiego zasiłku, bierze się pod uwagę ilość osób w rodzinie, ich sytuację materialną, dochodową, osobistą i zdrowotną oraz zgłaszane potrzeby, a także posiadane przez organ środki finansowe W sytuacji gdy, kwota, którą organ dysponuje na zasiłki celowe, jest niewystarczająca, aby zabezpieczyć uzasadnione potrzeby podopiecznych, ocenia się indywidualną sytuację wnioskodawcy i rozstrzyga, które ze zgłaszanych potrzeb są najbardziej pilne oraz uzasadnione i tylko takie wspiera zasiłkami celowymi. Organ musi przy tym dokonać takiego podziału środków, by zabezpieczyć potrzeby jak największej liczby podopiecznych. Nie było podstaw do przyznania B. O. zasiłku w wyższej wysokości. Wysokość udzielonego świadczenia została ustalona w oparciu o analizę udokumentowanej sytuacji życiowej rodziny wnioskodawcy, pilność i zasadność zgłoszonej potrzeby, a także z uwzględnieniem potrzeb innych osób i rodzin ubiegających się o tę samą formę pomocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. O., decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskodawca spełnia kryterium formalne do przyznania zasiłku celowego, bowiem dochód jego rodziny nie przekracza kryterium ustawowego. Jednakże posiadanie legitymacji prawnej do ubiegania się o pomoc nie obliguje organu do jej przyznania. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego ani kryteriów jego ustalania. Przyznawanie zasiłków celowych oparte zostało na konstrukcji uznania administracyjnego, dlatego spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza automatycznego udzielenia zasiłku ani obowiązku przyznania go w żądanych rozmiarach. Organy są obowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby mieszkańców, jednakże możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest determinowana posiadanymi środkami pieniężnymi. Instytucja pomocy społecznej ma na celu umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Środki uzyskiwane z pomocy społecznej nie mogą więc być traktowane jako stałe źródło dochodu, chociażby miały służyć zaspokojeniu podstawowych potrzeb. Dlatego też uznać należy, że organ I instancji przyznając zasiłek w wysokości 160 zł, nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie wnioskodawcy, Kolegium wskazało, że powołane przez stronę wytyczne (dotyczące pomniejszenia dochodów o kwotę alimentów wpłacanych na rzecz Funduszu Alimentacyjnego) nie stanowią źródła prawa i nie zobowiązują organów do postępowania według wskazanej w nich interpretacji. Ponadto art. 8 ust. 4 u.p.s., który wskazuje katalog odliczeń od dochodu, nie przewiduje możliwości odliczenia od dochodu alimentów otrzymywanych przez syna ani stypendium socjalnego wypłacanego mu na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym. Dochodu rodziny nie pomniejszają również kwoty wpłacane na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] B. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, wynikającą z zastosowania wytycznych dotyczących niepomniejszania dochodu o spłacane należności alimentacyjne, który to dokument zawiera "urzędnicze poświadczenie nieprawdy". Skarżący zarzucił także niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez nieuwzględnienie charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna (alimentów od matki i stypendium socjalnego z uczelni) i uznanie ich za środki utrzymania rodziny (mimo że dotyczą tylko określonej osoby). Ponadto w ocenie skarżącego przy wydaniu zaskarżonej decyzji zastosowano wytyczne MOPR, mimo że są one tylko aktem prawa wewnętrznego, a w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano norm prawnych określających sposób wyliczenia dochodu rodziny, w tym art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., chociaż stan faktyczny sprawy wskazuje na konieczność zastosowania tego przepisu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej w skrócie "P.p.s.a."), oddalił skargę B. O. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że użyte w art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Uzyskanie tego świadczenia nie zależy wyłącznie od spełnienia określonego w ustawie progu dochodowego oraz jednego z kryteriów wskazanych w art. 7 pkt 2 – 15 u.p.s. (np. sieroctwa, bezrobocia, niepełnosprawności, przemocy w rodzinie, bezradności, zdarzenia losowego itp.). Zasiłek celowy jest świadczeniem nieobligatoryjnym. Możliwe jest zatem nieprzyznanie takiego świadczenia, jeśli po stronie wnioskodawcy lub organu istnieją okoliczności uniemożliwiające uwzględnienie wniosku. Zasiłek można też przyznać tylko w części żądanej przez stronę. Stąd uzasadnienie decyzji uznaniowej w przedmiocie zasiłku celowego powinno zawierać wyczerpującą i rzetelną analizę okoliczności mających wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, w tym wskazanie i analizę okoliczności, które powodują, że wnioskowana pomoc nie może zostać przyznana. W przypadku decyzji uznaniowych wydawanych na podstawie przepisów u.p.s. szczególne znaczenie mają warunki i cele przyznawania pomocy społecznej, określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. Z przepisów tych wynika, że pomoc społeczna ma umożliwiać osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, nie może natomiast zastępować stron w zaspokajaniu ich potrzeb życiowych oraz stanowić główne i stałe źródło dochodów. Ustawodawca nakazał uwzględnianie potrzeb osób i rodzin, jeśli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Spełnienie przez osobę kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że po jej stronie istnieje roszczenie o przyznanie świadczenia w kwocie, która byłaby wystarczająca na zaspokojenie jej potrzeb, jeżeli organ wykazał, że dysponuje jedynie ograniczonymi środkami finansowymi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że wspólny dochód skarżącego i jego syna wyniósł 899,28 zł., a zatem rodzina skarżącego nie przekroczyła kryterium dochodowego ustalonego na kwotę 912 zł. W rodzinie skarżącego występują również okoliczności wymienione w art. 7 pkt 2 – 15 u.p.s., tj. bezrobocie i niepełnosprawność. Spełnione zostały zatem ustawowe, podstawowe kryteria przyznania zasiłku celowego. Mimo tego – jak wykazały organy – wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane w żądanych rozmiarach. Środki finansowe pozostające w dyspozycji organów, przeznaczone na pomoc społeczną są bowiem niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb uprawnionych. Stąd należało skonfrontować ilość tych środków i liczbę podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy oraz uwzględnić indywidualną sytuację wnioskujących o pomoc, a następnie dokonać stosownego rozdziału środków tak, aby skorzystała z niej jak największa liczba podopiecznych i by pomoc dotarła do osób najbardziej potrzebujących. W ocenie Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący, rzetelny i przekonujący umotywowano odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wyższej niż żądana wysokości. Wskazano na niewystarczające możliwości finansowe organu oraz na sytuację materialną i rodzinną strony, podkreślając, że skarżący otrzymuje systematycznie świadczenia z pomocy społecznej w różnych formach. Postępowanie organu jest zatem zgodne z zasadą wspierania, a nie zastępowania potrzebujących w poszukiwaniu wyjścia z trudnej sytuacji. Ponadto analiza okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, przedstawienie jej wyników w uzasadnieniach wydanych decyzji nie uzasadniają oceny, że przekroczono granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, posiadanie ograniczonych środków finansowych wymaga przestrzegania dyscypliny w dysponowaniu nimi, stąd też potrzebujący muszą liczyć się z tym, że nie uzyskają zaspokojenia swoich potrzeb w pełnym zakresie.
Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., poprzez niepomniejszanie dochodu rodziny skarżącego o kwotę comiesięcznych spłat na rzecz Funduszu Alimentacyjnego. Zastosowana przez organy interpretacja art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. jest trafna. Dochód strony można pomniejszyć wyłącznie o kwoty alimentów wypłaconych w miesiącu, z którego dochód się wylicza i w związku z istniejącym w tym miesiącu obowiązkiem alimentacyjnym. Brak jest natomiast podstaw do pomniejszenia dochodu o zaległości spłacane na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, bowiem nie są to alimenty świadczone na rzecz innych osób.
Bezpodstawny jest ponadto zarzut dotyczący niewliczenia do dochodu rodziny skarżącego alimentów otrzymywanych przez syna i wypłacanego mu stypendium. Sposób wyliczania dochodu rodziny na potrzeby ustalania praw do świadczeń z pomocy społecznej został sprecyzowany w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., w których to przepisach wskazano kwoty i świadczenia odejmowane od dochodu (ust. 3) lub których nie można do dochodu wliczać (ust. 4). Z przepisów tych nie wynika, by odliczeniu od dochodu rodziny podlegały zarówno kwoty alimentów uzyskiwanych przez członka rodziny od jego wstępnego, jak też innej pomocy materialnej niż ta przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty. Z wywiadu środowiskowego wynika, że syn skarżącego jest studentem. Nie dotyczą go zatem przepisy o systemie oświaty obejmujące funkcjonowanie placówek wymienionych w art. 2 pkt 1 – 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wśród których nie wymieniono uczelni wyższych. Syn skarżącego uzyskuje pomoc stypendialną na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Pomocy uzyskiwanej na podstawie tej ostatnio wskazanej ustawy prawodawca w art. 8 ust. 4 u.p.s nie zezwala jednak odliczać od dochodu ustalanego na potrzeby spraw o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W tych okolicznościach za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia interesu prawnego skarżącego wynikającego z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z Prawa o szkolnictwie wyższym. Przepisy tych aktów prawnych mają inny przedmiot regulacji niż ustawa o pomocy społecznej i nie mogą być źródłem interesu prawnego prowadzącego do interpretacji art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. sprzecznej z jego literalnym brzmieniem.
Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kontrolowane postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcia uwzględniają powyższe wymagania, bowiem wskazano dowody, na podstawie których dokonano ustaleń, wyjaśniono warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego oraz przedstawiono argumentację przemawiającą za wydanym rozstrzygnięciem. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest także zarzut dotyczący posługiwania się przez organy Wytycznymi MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych 1-8, 11; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne". Podstawowym punktem odniesienia powinny być przepisy ustawowe lub przepisy aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. Oznacza to obowiązek ustalania dochodu według zasad wynikających z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s i tak też dochód rodziny wnioskodawcy został ustalony. Z rozstrzygnięć nie wynika, aby organy za podstawę prawną swych rozstrzygnięć przyjęły dokumenty wewnętrzne w postaci wytycznych oraz by – powołując się na takie wytyczne – orzekały niezgodnie z obowiązującym prawem lub w sposób nieuprawniony interpretowały przepisy stanowiące podstawę swych rozstrzygnięć.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 990/13 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały opłacone przez skarżącego w całości ani w części.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było słuszne ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu kroków niezbędnych do kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego a w szczególności pozostawienie poza rozważaniami organu argumentów podnoszonych przez skarżącego dotyczących sposobu, w jaki powstało zadłużenie, a w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że świadczenie alimentacyjne uiszczane przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu, mimo że zebrany materiał dowodowy upoważnia do wniosku odmiennego; oraz na zaniechaniu przez Sąd wyjaśnienia przyczyn niewykazania przez organ faktycznego braku środków, niemożności ich przeznaczenia na pomoc danego rodzaju, oraz zaniechanie ustalenia przyczyn nieprecyzyjnego wskazania przez organ średnich wysokości pomocy przyznawanej innym beneficjentom,
• art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszelkich okoliczności dotyczących rzeczywistych potrzeb skarżącego, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości przeprowadzenia ich kontroli i dokonania oceny, czy decyzję organów I i II instancji nie były arbitralne;
2. naruszenie art. 3 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 1 u.p.s. polegający na przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w niewystarczającej wysokości 160 zł, co spowodowało, że skarżący nie był w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a ponadto, iż rozmiar świadczenia nie był dostosowany do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że przy ustalaniu wysokości dochodu na gruncie u.p.s., odliczeniu podlegają jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie daje podstawy do innego traktowania bieżących zobowiązań alimentacyjnych i zaległości w tych płatnościach. Oczywistym jest, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby rozróżnienie zobowiązań alimentacyjnych bieżących i zaległych, to dokonałby takiego rozróżnienia bezpośrednio w treści normy prawnej. Z aktualnego brzmienia powołanego przepisu w żadnym wypadku nie wynika, że dochód ma być ustalany w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o taką pomoc oraz by odliczeniu podlegały jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Wadliwe jest zatem uznanie, że odliczeniu podlegają tylko bieżące alimenty w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc społeczną z uzyskiwanego przychodu spłaca również zaległości alimentacyjne. Nie można przyjąć, że organy pomocy społecznej będą swobodnie decydować o tym, jakie ciężary ponoszone przez wnioskodawcę mogą zostać odliczone od dochodu. Organ administracji ustalając wysokość dochodu wnioskodawcy, winien rozważyć faktyczną wysokość ponoszonych ciężarów alimentacyjnych, a nie odliczyć jedynie wysokość bieżących miesięcznych alimentów. Organy działające na podstawie uznania administracyjnego, mają szczególny obowiązek zbadania i rozważenia okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania i dlatego powinny wybrać rozwiązanie optymalne. Każde rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania powinno być przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Nie budzi wątpliwości fakt, że organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej oraz że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej, a więc samo spełnienie kryterium dochodowego nie zawsze jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże, załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się także interesem obywatela i interesem społecznym. W przypadku decyzji uznaniowych organ odwoławczy nie może ograniczać się wyłącznie do wyjaśnienia zasad dotyczących decyzji wydawanych w przedmiocie zasiłku celowego. Konieczne jest odniesienie tych zasad i konkretnego przepisu ustawy do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Przedstawienie ogólnych zasad dotyczących zasiłku celowego i skonstatowanie, że skarżący korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, może dodatkowo stwarzać wrażenie dowolności oraz wskazywać na brak rozważenia wszystkich okoliczności konkretnego przypadku.
Do skargi kasacyjnej dołączono jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. przywrócił B. O. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku złamał zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz organ I instancji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało przejawiać się przede wszystkim w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym niezbadaniu przyczyn zadłużenia skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, nieustaleniu rzeczywistych potrzeb strony. Tak sformułowane zarzuty procesowe nie są zasadne.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.
Dodać również trzeba, że wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być zatem analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres niezbędnych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia.
W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i poczynione na jego podstawie ustalenia, które zostały przyjęte przez Sąd I instancji za miarodajne, zostało przeprowadzone przez organy administracyjne z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy, a jego ocena i rozpatrzenie spełniało wymogi przewidziane w art. 80 k.p.a. oraz znalazło pełne odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. Argumentacja organu I instancji, skupiająca się na kwestiach najistotniejszych w sprawie, oraz rzeczowe wywody SKO w [...] dowodzą, że także uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają prawu, gdyż zawierają wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie odpowiadało standardom rzetelnej procedury administracyjnej. W sprawie nie doszło do złamania kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania administracyjnego. WSA w Białymstoku nie miał zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest tym samym chybiony. Jeżeli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.
Przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku była zaskarżona doń decyzja SKO w [...] w sprawie przyznania B. O. zasiłku celowego w wysokości 160 zł. Podstawę materialną tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił organowi orzekającemu. Po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pomocy społecznej dokonuje wyboru treści planowanego rozstrzygnięcia. Możliwość dokonania takiego wyboru treści rozstrzygnięcia, określana w doktrynie i orzecznictwie uznaniem administracyjnym, dokonywana jest w granicach prawa. W analizowanej kategorii spraw musi ona uwzględniać przede wszystkim ogólne zasady określone w art. 2 - 4 u.p.s., na co trafnie zwróciły uwagę organy administracji obu instancji oraz WSA w Białymstoku. Należy zatem przypomnieć, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).
Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. W analizowanej kategorii spraw ma to istotne znaczenie, gdyż faktem powszechnie znanym jest stale rosnąca liczba osób korzystających ze wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wpływa miesięcznie ok. 1800 wniosków o przyznanie zasiłków celowych, a w 2013 r. miesięczny budżet przeznaczony na ten cel wynosił 223.000 zł. Takie fundusze nie zabezpieczały możliwości realizacji wszystkich, nawet uzasadnionych wniosków. Środki, którymi dysponują placówki pomocy społecznej, muszą być kierowane do znacznej liczby osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również nie mogą zawsze udzielać świadczeń w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów.
Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter stały i ciągły. Jego celem nie jest więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter przedmiotowej pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc zainteresowanym w polepszeniu ich sytuacji życiowej we własnym zakresie. Nie mogą one więc wyręczać obywateli. Pomoc społeczna tylko wspiera osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka a nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać sama lub przy pomocy członków rodziny, pomoc społeczna w postaci zasiłku może zostać przyznana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575).
W rozpoznawanej sprawie za niesporne należy uznać, że B. O. ze względu na wielkość dochodu spełnia wymagania do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Z poczynionych ustaleń, których skarżący nie kwestionował, wynika, że zamieszkuje on i gospodaruje wspólnie z dorosłym synem. Ich łączny dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny składającej się z dwóch osób. W związku z powyższym B. O. korzysta z różnych form wsparcia udzielanych przez organy pomocy społecznej. Przedmiotową pomoc uzyskał także w niniejszej sprawie, bowiem na opłaty mieszkaniowe, na zakup odzieży, obuwia i leków przyznano mu zasiłek celowy w łącznej wysokości 160 zł, mimo że średnia wysokość zasiłku celowego wypłacanego w tym czasie przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] wynosiła ok. 123 zł. Wprawdzie w uzasadnieniach decyzji nie zawarto takiego wyliczenia, jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego, okoliczność ta nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji w swym rozstrzygnięciu przytoczył bowiem dane liczbowe dotyczące ilości wpływających do niego miesięcznie podobnych wniosków oraz wskazał wysokości posiadanych na ten cel środków, co umożliwia – bez skomplikowanych działań arytmetycznych – dokonanie wskazanych obliczeń.
WSA w Białymstoku trafnie ponadto zwrócił uwagę, że organy, decydując o przyznaniu B. O. zasiłku celowego oraz o wysokości tego świadczenia, badały i przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie zignorowały też sytuacji życiowej i zdrowotnej wnioskodawcy, w tym między innymi jego stanu zdrowia oraz związanych z tym kosztów leczenia. Jednakże nie mogły też skoncentrować się wyłącznie na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez B. O. potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób oczekujących podobnego wsparcia finansowego. Z uwagi na ograniczone fundusze organy musiały limitować pomoc także w stosunku do skarżącego. Dodać również należy, że B. O. nie może skutecznie żądać ponoszenia przez pomoc społeczną całego ciężaru swego utrzymania. Skarżący i jego syn winni wykorzystywać także własne możliwości uzyskiwania dochodów na swe utrzymanie. B. O. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jednakże jego syn nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Samo podjęcie przez niego studiów nie wyklucza potencjalnych możliwości podjęcia przez niego jakichkolwiek zajęć zarobkowych i zdobycia w ten sposób niezbędnych środków do życia dla siebie i ojca. Z powyższych względów – zwłaszcza w konfrontacji z tym, że skarżącemu przyznano pomoc społeczną w wymiarze wyższym niż średnia na obszarze właściwości miejscowej organu I instancji – uznać należy, że w niniejszej sprawie również przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 u.p.s. nie zostały naruszone.
Na zakończenie należy zwrócić uwagę również na treść art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu nie wlicza się. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają zatem charakter zamknięty. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., akceptując stanowisko organów, że spłata zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s., w tym zasiłku celowego. Art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu beneficjenta o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być zatem wykładane ściśle. Ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.
Art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. daje podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o.’). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nst. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z uprawnionych osób wymienionych w art. 130 i nst. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty świadczone przez niego na rzecz tak rozumianych osób uprawnionych. Inne należności, a więc i te które wynikają z obowiązku zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego nie podlegają odliczeniu od dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja takich alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego przyjąć należy, że na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. od dochodu odliczeniu podlegają wyłącznie alimenty świadczone przez stronę na rzecz osoby uprawnionej. Podstaw do takich odliczeń nie daje natomiast dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do dokonywania wnioskowanych przez skarżącego ustaleń oraz do ustalenia, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego oraz czy i w jaki sposób uregulował swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego. Dlatego zarzuty skarżącego dotyczące nierozważenia przez organy i Sąd I instancji powyższych okoliczności są bezzasadne. Kwestie te w niniejszej sprawie z podanych przyczyn nie miały żadnego znaczenia, a tym samym w ogóle nie mogły wpływać na treść zapadłych rozstrzygnięć. Wysokość dochodu skarżącego, nawet bez wnioskowanych przez niego odliczeń, nie przekraczała ustawowego kryterium dochodowego. Spełnienie przez B. O. przesłanki dochodowej na żadnym etapie postępowania nie było kwestionowane.
W tym stanie uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącemu prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.