I OSK 1741/25

I OSK 1741/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 223/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-06-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 138 par. 2, art. 184, art. 182 par. 2a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 124b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. i H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 223/25 w sprawie ze sprzeciwu L.K. i H.K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 marca 2025 r. nr NRŚ-OR.7536.2.2025.ASi w przedmiocie czasowego udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej "Sądem
I instancji", wyrokiem z dnia 2 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 223/25, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oddalił sprzeciw L.K.
i H.K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 marca 2025 r., nr NRŚ-OR.7536.2.2025.ASi, w przedmiocie czasowego udostępnienia nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję Starosty Jaworskiego z dnia 28 stycznia 2025 r., nr GNiŚ.6852.4.2024.31, o odmowie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni 4,4280 ha, stanowiących własność H. i L.K.
Decyzja kasacyjna Wojewody podważała dopuszczalność wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024, poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n", w zw. z art. 28g ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024, poz. 1199), powoływanej dalej jako "specustawa przesyłowa", wobec braku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy prace opisane we wniosku należy zakwalifikować jako przebudowę, remont czy też inny rodzaj robót budowlanych. Jak zauważył Wojewoda, ustalenie to jest istotne z tego względu, że zastosowanie art. 28g specustawy przesyłowej ograniczone zostało w tym przepisie wyłącznie do robót stanowiących przebudowę, który to fakt przeoczył organ I instancji. Wojewoda wskazał, że w wydanej decyzji Starosta nie dokonał kwalifikacji prawnej robót wyszczególnionych we wniosku o wydanie decyzji. Zdaniem Wojewody rzeczą Starosty było dokonanie ustaleń czy w realiach badanej sprawy mamy do czynienia z przebudową czy remontem w kontekście definicji przyjętych na gruncie prawa budowlanego i ich rozumienia aprobowanego w orzecznictwie w zakresie inwestycji liniowej. Ustalenie to jest niezbędne albowiem podjęcie ustalenia, że prace objęte wnioskiem nie stanowią przebudowy, wyklucza możliwość zastosowania art. 28g specustawy przesyłowej. Jeżeli Starosta po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego stwierdzi, że prace ujęte we wniosku nie stanowią przebudowy, to będzie zobligowany pouczyć wnioskodawcę o prawnej dopuszczalności wydania decyzji o zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do jej czasowego udostępnienia wyłącznie na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. z uwagi na brak możliwości zastosowania w badanej sprawie art. 28g specustawy przesyłowej i o możliwości zmiany podstawy prawnej wniosku na art. 124b ust. 1 u.g.n.
Jednocześnie Wojewoda wskazał, że nie sposób zgodzić się z ustaleniem organu, że projektowane zadanie nie mieści się w definicji legalnej zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 4a specustawy przesyłowej, a to dlatego, że nie zostało wymienione w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz inwestycji towarzyszących (z wyłączeniem inwestycji towarzyszących polegających na przebudowie lub remoncie istniejących linii elektroenergetycznych stanowiących elementy sieci dystrybucyjnej o napięciu równym lub wyższym niż 110 kV) ani w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 2a specustawy przesyłowej. Zdaniem Wojewody wspomniana definicja legalna obejmuje również te zadania, które nie zostały wymienione ani w wykazie ani w rozporządzeniu. Jej obszerność powoduje, że organ powinien jedynie ustalić, czy projektowane prace odnoszą się do infrastruktury elektroenergetycznej stanowiącej sieć dystrybucyjną o napięciu przekraczającym 400 V.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że Starosta nie podjął wszystkich czynności w celu ustalenia spełnienia przesłanki braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie planowanych prac, a przede wszystkim nie stwierdził wprost, że nie została spełniona przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości na realizację prac. Wskazał, że w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. wnioskodawca wprawdzie oznajmił, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na wykonanie zamierzonych robót, lecz wskazał również, że ilekroć zwracał się o wyrażenie zgody, wyżej wymienieni odmawiali jej udzielenia, nie zgadzając się przy tym na udokumentowanie tej odmowy. Jednocześnie, w wystąpieniu z dnia 10 maja 2024 r. inwestor podał, że dokładny zakres prac na nieruchomości został przedstawiony H. i L. K. kilkukrotnie na spotkaniach w latach 2021-23. Zdaniem Wojewody twierdzeniu inwestora o braku posiadania jakiejkolwiek dokumentacji na okoliczność braku zgody właścicieli nieruchomości przeczy stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2024 r., zgodnie z którym "strony wynegocjowały treść stosownego porozumienia, które miało zostać zawarte w dniu 16 listopada 2023 r., jednakże właściciele w tymże dniu odmówili jego zawarcia". Wojewoda uznał, że skoro inwestor – jak sam podnosi – nie posiada jakichkolwiek dokumentów, to mało prawdopodobnym jest, że podał wszystkie ww. informacje "z pamięci". Organ II instancji uznał, że przytoczony przebieg negocjacji hipotetycznie mógł zostać utrwalony przez wnioskodawcę chociażby w formie notatek służbowych lub korespondencji elektronicznej, tym bardziej, że (jak wynika z wystąpienia z dnia 10 maja 2024 r.) na przestrzeni lat 2021-23 inwestor kilka razy spotkał się ze skarżącymi, a Wojewodzie jest znana praktyka dokumentowania każdego spotkania z właścicielami nieruchomości, mającego na celu uzyskanie ich zgody na zrealizowanie określonych prac. Wreszcie, skoro inwestor i właściciele wynegocjowali treść porozumienia, które miało zostać podpisane w dniu 16 listopada 2023 r., to inwestor musiał w jakiś sposób utrwalić ten projekt porozumienia. Nie można też pominąć oświadczenia skarżących, zawartego w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r., zgodnie z którym nie jest im znany dokładny projekt i zakres prac. Mimo powyższych nieścisłości w relacji inwestora, Starosta zaniechał kolejnego wystąpienia do niego w celu pozyskania dokumentacji na okoliczność braku wyrażenia zgody. Zamiast tego, przeprowadził dowód z przesłuchania H.K., z którego zgodnie z art. 86 K.p.a. może skorzystać wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Wojewody, w badanej sprawie Starosta przedwcześnie przesłuchał stronę, zaniechując uprzedniego przeprowadzenia dowodów z dokumentów lub rozprawy administracyjnej. Wojewoda zakwestionował jednocześnie zasadność twierdzeń wnioskodawcy, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania wnioskowanej decyzji od udokumentowania lub wykazania braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie planowanych prac. W tym miejscu wyjaśnił, że wynikające z art. 124b ust. 1 u.g.n. uwarunkowanie do wydania decyzji zobowiązującej do czasowego udostępnienia nieruchomości od braku zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia czyni tę kwestię przesłanką wydania decyzji, zaś spełnienie bądź niespełnienie przesłanek wydania decyzji musi zostać wykazane przez organ stosownymi dowodami w toku postępowania, do czego obliguje art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Specyfika natomiast postępowania prowadzonego w oparciu o art. 124b u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej niejako wymusza konieczność opierania się w pierwszej kolejności na dowodach pozyskiwanych od T. S.A. To bowiem ten podmiot jest dysponentem dokumentacji potwierdzającej podjęcie prób uzyskania stosownej zgody. Powyższe nie wyklucza jednakże możliwości wezwania właścicieli nieruchomości do przedłożenia ewentualnie posiadanych dowodów na okoliczność spełnienia ww. przesłanki, czego organ w analizowanej sprawie nie uczynił.
Co również istotne, zgoda na przeprowadzenie prac bądź jej brak nie może być abstrakcyjna. Organ powinien bowiem ustalić, co jest przedmiotem zgody/jej braku, tj. czy właścicielom nieruchomości dostarczono dokumenty/informacje charakteryzujące planowaną inwestycję z wyszczególnieniem: konkretnych prac na nieruchomości, powierzchni czasowego jej zajęcia, okresu realizacji robót, wynagrodzenia za udostępnienie gruntu. Tych kwestii Starosta nie zbadał, co przełożyło się na jej pominięcie w kwestionowanej decyzji.
Wojewoda nadmienił również, że jeżeli w toku powtórnego postępowania organ ustali, że wnioskowane roboty stanowią przebudowę linii, a zarazem nie pozyska jakichkolwiek dokumentów potwierdzających podjęcie przez inwestora prób uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie.
Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 10 w zw. z art. 79a § 1 K.p.a., gdyż w zawiadomieniu z dnia 27 grudnia 2024 r. Starosta nie poinformował wnioskodawcy o niespełnieniu przesłanki braku zgody właścicieli nieruchomości oraz niewykazaniu, że przebudowa nie będzie skutkować uniemożliwieniem właścicielom nieruchomości dalszego prawidłowego z niej korzystania w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
W ocenie Wojewody, Starosta naruszył też art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasadę przekonywania, określoną art. 11 K.p.a., gdyż w wydanej decyzji w żaden sposób nie uargumentował, z jakich przyczyn uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji. W kontekście powyższego, stwierdzenie Starosty, który uznał że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 28g specustawy przesyłowej, należy odczytać jako konkluzję, że przebudowa uniemożliwia właścicielom nieruchomości dalsze prawidłowe korzystanie z niej w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Starosta przywołał na tę okoliczność takie dowody, jak wypis z planu miejscowego, wniosek o wydanie decyzji i pismo z dnia 29 lutego 2024 r., opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia 4 października 2024 r., lecz nie skonfrontował ich ze sobą, czego skutkiem jest brak wyrażonej wprost oceny stwierdzającej wykazanie omawianej przesłanki negatywnej. Taka ocena wymaga wyczerpującego wyjaśnienia, które dowody świadczą o wykazaniu spełnienia omawianej przesłanki negatywnej i przyczyn, które za tym przemawiają.
Ponadto Wojewoda, dostrzegł, że z akt sprawy nie wynika, aby Starosta pozyskał odpis zwykły księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia bez uprzedniego zbadania jej stanu prawnego. Dodatkowo, część dokumentacji w sprawie stanowią niepoświadczone odpisy dokumentów.
Oddalając wniesiony w tej sprawie sprzeciw złożony przez L.K. i H.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołując się na brzmienie art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 28g specustawy przesyłowej, wskazał że rzeczą konieczną z punktu widzenia niniejszych regulacji było ustalenie przez organ, czy planowane przez inwestora prace mają charakter remontu, czy też stanowią przebudowę. Przepis z art. 124b ust. 1 u.g.n. może być bowiem zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Z kolei brzmienie wspomnianego art. 28g specustawy przesyłowej uprawnia do zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. również względem prac, które będą stanowić przebudowę w ramach strategicznych inwestycji, jeżeli nie uniemożliwia ona dalszego korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z jego dotychczasowym przeznaczeniem.
Przywołana regulacja specustawy nie tylko więc rozszerza zakres zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. do robót kwalifikowanych jako przebudowa, ale nadto wprowadza odrębną przesłankę warunkującą możliwość wydania decyzji. Z tego też względu pierwszą i niezbędną rzeczą jest prawidłowe określenie zakresu planowanych robót, a dokładniej sprecyzowanie czy mamy do czynienia z remontem czy też przebudową, o której mowa w art. 28g specustawy przesyłowej. To bowiem od prawidłowej w tym zakresie kwalifikacji zależy zbadanie prawnych możliwości wydania decyzji. Nie ma przy tym wątpliwości, że ustawodawca na gruncie prawa budowlanego rozróżnia i definiuje przebudowę i remont. Przez pierwsze – zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, powoływanej dalej jako "P.b." – należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 P.b.).
Tymczasem w realiach badanej sprawy organ I instancji nie dokonał kwalifikacji prawnej robót wyszczególnionych we wniosku, tj. czy dotyczą one remontu czy też stanowią przebudowę. Niniejsze stanowi zaś kluczową okoliczność, którą należało zbadać, a która wymagała przede wszystkim dokonania jednoznacznego ustalenia zakresu prac objętych wnioskiem w jego całokształcie. Jest to niezbędne tym bardziej, że z jednej strony wnioskodawca wskazuje, iż zakres prac obejmuje remont, a z drugiej w złożonym wniosku odwołuje się do art. 28g specustawy przesyłowej, w której mowa jest o przebudowie. Zasadnie wskazał przy tym Wojewoda, odwołując się do poglądów judykatury, że w przypadku inwestycji liniowych z uwagi na ich charakter, kwalifikacja robót z punktu widzenia art. 3 pkt 7a i 8 P.b. wymaga ustalenia czy wymiana słupów, przewodów bądź trakcji elektrycznych będzie prowadzona na części czy na całości linii. Niniejszego zaś w sprawie również zaniechał organ I instancji, pomijając, w kontekście przywoływanego i analizowanego przez siebie brzmienia art. 28g specustawy przesyłowej, konieczność dokonania w pierwszej kolejności kwalifikacji robót, czy rzeczywiście stanowią one przebudowę. Dostrzeżone w tym zakresie uchybienie jako kluczowe z punktu widzenia zasadności dalszego prawidłowego ustalenia wystąpienia ewentualnych przesłanek, od których uzależniono wydanie decyzji w przywołanym trybie, nie mogło zostać sanowane w ramach postępowania odwoławczego, nawet wobec prawnych możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż przekraczałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro bowiem jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, to kluczowy aspekt sprawy, od którego zależy ustalenie dalszych przesłanek wydania decyzji nie może odbywać się z pominięciem jednej instancji.
Sąd I instancji wskazał, że nie można odmówić racji Wojewodzie, który zauważył, że w realiach badanej sprawy kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje okoliczność braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie planowanych robót w kontekście zaniechania przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby potwierdzić, że zostali oni w sposób właściwy poinformowani o zakresie planowanych prac, powierzchni czasowego zajęcia nieruchomości, okresu realizacji prac, ewentualnego wynagrodzenia. Tu zasadnie organ odwoławczy wskazał na dostrzeżone braki w materialne odwodowym co do wyrażania przez skarżących braku zgody podczas spotkań, które miały miejsce w latach 2021-2023, a nawet pomimo wcześniej wynegocjowanego porozumienia wskazującego zakres przedmiotowy i czasowy inwestycji.
Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu w zakresie stwierdzenia istotnych braków postępowania administracyjnego uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jak bowiem trafnie zauważył, wydanie wnioskowanej decyzji wymagało niebudzącego wątpliwości ustalenia charakteru prawnego objętych wnioskiem robót, gdyż to dopiero pozwala na wskazanie, czy w realiach badanej sprawy znajdzie zastosowanie przepis z art. 28g specustawy przesyłowej, a dalej czy właściciele nieruchomości odmówili wyrażenia zgody na wykonanie robót, będąc prawidłowo poinformowanymi co do ich zakresu. Biorąc zaś pod uwagę, że wskazane braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły najważniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, które organ I instancji całkowicie zignorował, przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania.
Ponadto wskazano, że podniesiona w sprawie okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania przez organ I instancji sama w sobie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro nawet w tak długo prowadzonym postępowaniu dostrzeżono braki uniemożliwiające wydanie prawidłowej decyzji co do meritum. Nadto, stronie przysługują stosowne środki ochrony przeciw opieszałości organów prowadzących postępowanie.
Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wywiedli L. i H. K., zwani dalej "skarżącymi kasacyjnie". Skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji przeprowadzono obszerne postępowanie dowodowe, w tym zasięgnięto opinii biegłego, a ewentualne zastrzeżenia organu II instancji mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, w szczególności poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
Opierając się na powyższym zarzucie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Na wstępie rozważań prawnych zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21; z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284-294).
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151 P.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862-879).
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, orzeczenia powoływane w uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z dnia: 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; 11 grudnia 2018, sygn. akt I OSK 4191/18). Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Tym samym oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2479/20).
Ocena i rozważania Sądu I instancji, które stały się przyczyną wywiedzenia w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej oparte są na spostrzeżeniach wyprowadzanych z normy art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej, która stanowi o uprawnieniu starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do zobowiązania właściciela (użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z przebudową ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1, strategicznych inwestycji w zakresie sieci dystrybucyjnych. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego w oparciu o brzmienie powyższych przepisów.
Jak wynika z wniosku oraz pism inwestora z dnia 29 lutego 2024 r. i z dnia 12 sierpnia 2024 r. planowane prace obejmują przebudowę dwóch słupów napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV polegającą na zwiększeniu powierzchni podstawy jednego z nich z 4 m2 do 22 m2 i zwiększeniu jego wysokości z 25,2 m do 25,9 m oraz zwiększeniu powierzchni podstawy drugiego słupa, skutkującej zajęciem przez nią fragmentu działki nr [...], remont przewodów roboczych i odgromowych linii, polegających na ich wymianie na nowe i usunięcie z nieruchomości trzeciego słupa linii. Składający wniosek inwestor wskazał, że wskutek przeprowadzenia ww. robót nie zmieni się napięcie linii, jej przebieg, ani długość. Zmianie nie ulegną również moc przesyłu ani pole elektromagnetyczne generowane przez linię. Lokalizacja podwyższanego słupa również pozostanie niezmieniona.
W konsekwencji treści złożonego wniosku oraz wskazanej w nim podstawy prawnej koniecznym jest odniesienie się do treści art. 124b ust. 1 u.g.n. Zgodnie z powyższym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Natomiast stosownie do art. 28g specustawy przesyłowej, przepisy art. 124b u.g.n. stosuje się także do strategicznych inwestycji w zakresie sieci dystrybucyjnych polegających na przebudowie ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1 tej ustawy, jeżeli nie uniemożliwia ona właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
Przy czym, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 4a specustawy przesyłowej, strategiczną inwestycją w zakresie sieci dystrybucyjnej jest zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w szczególności budowy lub przebudowy obiektów, urządzeń, sieci i instalacji niezbędnych do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki infrastruktury składającej się na sieć dystrybucyjną o napięciu wyższym niż 400 \/, w tym stacji elektroenergetycznych, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów sieci gazowej, sieci i przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych oraz infrastruktury drogowej lub kolejowej, niebędące strategiczną inwestycją w zakresie sieci przesyłowej i niebędące inwestycją towarzyszącą określoną w wykazie, o którym mowa w art. 2, lub określoną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 2a.
Rozpatrzenie wniosku przez organ administracji wymaga przeprowadzenia w tym zakresie całego postępowania dowodowego, które będzie miało na celu wykazać, czy faktycznie występują przesłanki pozwalające na zastosowanie w sprawie regulacji art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej.
Przytoczone powyżej regulacje prawne regulują przesłanki, których spełnienie pozwala staroście na wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zobowiązanie do udostępnienia jej części przedsiębiorstwu przesyłowemu. Do przesłanek tych należy konieczność wykonania przez przedsiębiorstwo przesyłowe w strategicznych inwestycjach prac polegających na przebudowie ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., a także okoliczność braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości na poczynienie omawianych prac. Na organie administracyjnym I instancji spoczywał obowiązek wyjaśnienia powyższych kwestii.
Z decyzji Starosty wynika, że na podstawie powyższych przepisów poddał on analizie następujące przesłanki do wydania decyzji w sprawie zobowiązania właścicieli do udostępnienia nieruchomości: zamierzenie powinno stanowić inwestycję strategiczną w zakresie sieci dystrybucji, brak zgody właścicieli na udostępnienie nieruchomości, inwestycja nie może uniemożliwiać prawidłowego korzystania w sposób dotychczasowy oraz nie może uniemożliwiać korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem.
Sąd I instancji słusznie uznał, że Wojewoda prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji. Starosta nie ustalił w sposób należyty występowania powyżej wskazanych przesłanek. Starosta zaniechał ustalenia celu jaki przyświeca wnioskodawcy w umożliwieniu dostępu do nieruchomości. Organ I instancji wprawdzie przedstawił rozważania dotyczące definicji pojęć: "modernizacja", "przebudowa" czy "konserwacja", jednakże w sposób jednoznaczny nie dokonał kwalifikacji prawnej robót opisanych w złożonym wniosku o wydanie decyzji. Przy czym zaznaczyć należy, że w powyższym kontekście podjął się analizy jedynie art. 124b u.g.n., zaniechując odniesienie się do podstawy z art. 28g specustawy przesyłowej. Przytoczona powyżej treść wniosku posługuje się zarówno pojęciem "przebudowa", jak i "remont", jednakże przedstawione w nim stanowisko przedsiębiorstwa przesyłowego sugeruje, że w jego ocenie opisane prace stanowią remont infrastruktury składającej się na napowietrzną linię elektroenergetyczną. Ustalenie zakresu prac opisanych we wniosku i ich właściwa kwalifikacja jest powinnością Starosty. Zastosowanie art. 28g specustawy przesyłowej ograniczone zostało bowiem jedynie do robót stanowiących przebudowę instalacji.
Podobnie Starosta nie podjął się również wszystkich czynności dotyczących ustalenia spełnienia przesłanki braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie planowanych prac. Organ I instancji podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, z których w sposób jasny i bezsporny wynika brak zgody właścicieli na wykonanie prac inwestora wymienionych we wniosku, wskazując że inwestor nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie przez niego prac zgodnych z inwestycją. W toku postępowania wnioskodawca stwierdzał, że ilekroć zwracał się o wyrażenie przedmiotowej zgody, właściciele odmawiali jej udzielenia, nie zgadzając się na udokumentowanie tej odmowy. Równocześnie – na co zasadnie zwraca uwagę Wojewoda – w wystąpieniu z dnia 10 maja 2024 r. inwestor podał, że dokładny zakres prac na nieruchomości został przedstawiony skarżącym kasacyjnie kilkukrotnie na spotkaniach w latach 2021-2023, a w piśmie z dnia 26 czerwca 2024 r. wskazał, że strony wynegocjowały treść stosownego porozumienia, które miało zostać zawarte w dniu 16 listopada 2023 r., jednakże właściciele nieruchomości w tym dniu odmówili jego zawarcia. Wojewoda w sposób logiczny i uzasadniony okolicznościami wywodzi, że przytoczony przebieg negocjacji najprawdopodobniej został utrwalony przez wnioskodawcę w postaci np. notatek służbowych lub korespondencji elektronicznej, tym bardziej, że jak wynika z wystąpienia z dnia 10 maja 2024 r. na przestrzeni lat 2021-2023 inwestor kilka razy spotykał się ze skarżącymi. Starosta zaniechał pozyskania dokumentacji pozwalającej na wyjaśnienie powyższych kwestii i ustalenie okoliczności braku wyrażenia zgody przez właścicieli nieruchomości. Równocześnie wskazać należy, że z treści art. 124b u.g.n. nie wynika, aby brak zgody musiał być wyrażony w jakiejś szczególnej formie, w szczególności aby miało to mieć formę jednoznacznego w tym względzie oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości. Przepis ten nie ustala też proceduralnych warunków dla wydania decyzji. Dopuszczalność jej wydania jest natomiast warunkowana wykazaniem ww. braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnieniem okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2419/20). Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania H.K. w trybie art. 86 K.p.a., zamiast posiłkowanie się w pierwszej kolejności dowodami z dokumentów posiadanych przez wnioskodawcę jawi się jako przedwczesne, dokonane przed wyczerpaniem środków dowodowych, co należycie zostało dostrzeżone przez organ II instancji.
W konsekwencji wskazać należy, że Starosta winien był w sposób kompleksowy ustalić stan faktyczny i dopiero po jego ustaleniu zastosować właściwe przepisy prawa.
Gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończony postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W ocenianym materiale dowodowym brakuje treści pozwalających na dokonanie jednoznacznej oceny czy w realiach sprawy mamy do czynienia z przebudową czy z remontem w kontekście definicji przyjętych na gruncie prawa budowlanego i ich rozumienia aprobowanego w orzecznictwie w zakresie inwestycji liniowej. Kwestia ta pozostaje kluczową do ustalenia w rozpoznawanej sprawie albowiem uznanie, że prace objęte wnioskiem nie stanowią przebudowy – zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami – wyklucza możliwość zastosowania art. 28g specustawy przesyłowej. W konsekwencji powyższego kwestia ta nie może być sanowana przez organ II instancji w toczącym się przed nim postępowaniu, albowiem strony postępowania otrzymując decyzję organu I instancji pozbawioną ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji prawnej powoływanej w złożonym wniosku nie będą mogły liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną. Należy stanowczo podkreślić, że organ I instancji winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ewentualne zobowiązanie do udostępnienia części wyżej opisanej nieruchomości.
Braki w materiale dowodowym nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 K.p.a. omówione braki w materiale dowodowym są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego – prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzenie nowych rzetelnych dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W konsekwencji podnoszony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za bezzasadny. Decyzja Starosty nie była kompletna, naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co właściwie dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać konwalidacji na etapie odwołania w sposób prawidłowy oddalił sprzeciw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie każdej strony postępowania – w tym również skarżących kasacyjnie – leży aby organ I instancji w sposób dogłębny i właściwy zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.