I OSK 1741/22

I OSK 1741/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 279/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone decyzje, za wyjątkiem zakresu wyłączenia stwierdzenia nieważności decyzji i w tym zakresie oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151 oraz art. 135, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 279/21 w sprawie ze skarg C.Z. i Miasta [...] na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w części, to jest z wyłączeniem stwierdzenia nieważności pkt 11. i 13. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i w zakresie wyłączenia oddala skargi; 3. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w części, to jest z wyłączeniem stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 11. i 13. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i w zakresie wyłączenia oddala skargi; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2022 r., I SA/Wa 279/21 w sprawie ze skarg C.Z. i Miasta [...] na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżone decyzje (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt. 2. i 3.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. W.[...], oznaczonej nr hip. [...] lit. B, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wydaną w tej samej dacie decyzją nr [...] ww. Komisja stwierdziła nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...], uchylającej w części ww. decyzję Prezydenta [...], a w pozostałej części utrzymującej ją w mocy. Powyższe decyzje Komisji wydane zostały w następstwie ustalenia, że nieruchomość położona w W. przy ul. W. [...], oznaczona nr hip. [...] lit. B, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", stanowiła własność J. Z. Aktualnie obejmuje ona działkę nr [...] z obrębu [...] oraz zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 353 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]. W budynku tym wyodrębniono 13 lokali (o nr: 1, 5, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 i 24), które stanowią przedmiot odrębnej własności, z którym to prawem związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. J.Z. wnioskiem z [...] listopada 1947 wystąpił o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpoznania tegoż wniosku Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie decyzją z dnia 18 listopada 1969 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Decyzja ta, w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Aktem notarialnym z dnia 23 listopada 1999 r. rep. A nr 12028/99 J. Z. przelał za kwotę 10.000 zł wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. W. [...] w W. na swojego syna K. Z., który na mocy decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zmienił imię i nazwisko na "C.Z.".
W tym stanie rzeczy sprawa zainicjowana wnioskiem J. Z. o przyznanie prawa własności czasowej podlegała ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 dekretu warszawskiego na rzecz C.Z. na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni 353 m2, położonego w W. przy ul. W. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w udziale wynoszącym 0,4150 części, za czynszem symbolicznym (punkt 1. i 2. decyzji). W punkcie 3. decyzji organ odmówił ustanowienia na rzecz ww. prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do oddanego w użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego 0,5850 części gruntu działki nr [...]. W kolejnych punktach, poprzedzonych sformułowaniem "oraz stwierdzam, że" (pkt 4 do 14) organ zawarł szereg postanowień odnoszących się do kwestii planistycznych, konsekwencji zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, istniejącej na gruncie zabudowy, przejęcia w zarząd i administrację części budynku od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, zasad korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a także informację, że w stosunku do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] wchodzącego w skład dawnej nieruchomości hipotecznej rozstrzygnięcie nastąpi odrębną decyzją. W umieszczonym w tej części decyzji punkcie 6. Prezydent [...] umieścił zapis o treści: "Na przedmiotowym gruncie posadowiony jest budynek który nie spełnia warunków określonych art. 5 dekretu", natomiast w punkcie 7. decyzji wskazał, że "decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą położonego na nim budynku w części stanowiącej własność komunalną. Warunki sprzedaży, w tym wysokość ceny należnej [...], zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość części budynku stanowiącej własność komunalną określoną w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie [...]. Cena części budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku [...]."
W wyniku rozpoznania odwołań od ww. decyzji Prezydenta [...] wniesionych przez A. R., H. Ż., A. K., M. P., A. M., Z. K. i J. P. (części właścicieli lokali i współużytkowników wieczystych gruntu) oraz C.Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchyliło pkt 6.i 7. (z wyjątkiem zdania pierwszego) decyzji Prezydenta [...], a w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy. Obie wydane w sprawie decyzje skierowano m.in. do S. i E. małż. J., będących współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku posadowionym na działce nr [...] oraz współużytkownikami wieczystymi gruntu tejże działki. E. J. zmarł 3 listopada 2006 r., a spadek po nim nabyli: żona – S. J., córka – I.J. i syn M. J. po 1/3 części każde z nich. Z informacji zawartych w aktualnej księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości lokalowej wynika, że prawa do lokalu nr [...] przysługują także M.J.
Wskazując na zgon ww. współwłaściciela lokalu nr [...], Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. O stwierdzenie nieważności tej decyzji wnieśli także Z. K., L. Z.J.s, A. R., R. K., K. P., A. Ż., A.M., I. K., C.N. oraz I. J. Zainicjowane tymi wnioskami postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] z uwagi na wszczęcie przez Komisję, w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U.2018.2267 ze zm.), dalej jako "ustawa o Komisji", postępowania rozpoznawczego mającego za przedmiot decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W następstwie jego przeprowadzenia, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] w całości. Odrębną decyzją z tej samej daty nr [...] Komisja stwierdziła nieważność w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2011. Komisja powołała się na art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji, które to przepisy umożliwiały podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia w sytuacji gdy decyzja reprywatyzacyjna wydana została m.in. z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tej zaś wady upatrywała Komisja w skierowaniu weryfikowanych decyzji do osoby nieżyjącej, tj. E. J., który zmarł na długo przed ich wydaniem. W przypadku decyzji Kolegium, wada ta dodatkowo upatrywana była w utrzymaniu w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo. Z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej doszło zatem w sprawie do naruszenia w sposób rażący przepisów art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a. Komisja odwoływała się przy tym do prezentowanych w judykaturze poglądów, wedle których w ten sposób kwalifikowana jest okoliczność skierowania decyzji do osoby zmarłej. Wskazywała również, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2004 r., I SA 1764/02, wydanym w sprawie ze skargi na decyzję nadzorczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie mającą za przedmiot decyzję dekretową Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 18 listopada 1969 r., Sąd zakwestionował decyzję Kolegium z uwagi na okoliczność skierowania jej do zmarłego właściciela wyodrębnionego lokalu nr [...]. Odwołała się nadto do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., I SA/Wa 1759/16, którym stwierdzono nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 kwietnia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 maja 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości przy ul. W. [...] w W., z powodu obarczenia ich kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikającą ze skierowania ich do nieżyjącego wówczas E. J. Zwracała jednocześnie uwagę, że na ocenę zaistnienia tej wady nie ma wpływu to, czy organy wiedziały o śmierci strony postępowania oraz czy ich niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje bowiem do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.
Niezależnie od powyższego Komisja oceniła, że w punktach 11. i 13. kontrolowanej decyzji Prezydent [...] zawarł rozstrzygnięcia, które nie należą do sfery kształtowanej na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Ustalono w nich okoliczności, które mogą prowadzić do rozwiązania umowy, jak też wskazano, że prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego. Oznacza to, że nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego organ ukształtował w sposób władczy elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Z tego względu decyzja ta obarczona jest także drugą z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydana została bez podstawy prawnej). Wadliwości tej nie dostrzegło zaś Kolegium, które uchyliło jedynie decyzję Prezydenta [...] w części dotyczącej punktu 6. i 7. W konsekwencji, utrzymując ją w mocy w zakresie punktów 11. i 13., Kolegium również działało bez podstawy prawnej. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że weryfikowane decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o Komisji. Przedmiotowa nieruchomość nie została bowiem zbyta na rzecz osób trzecich. Nie zawarto także umowy o oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste i jak wynika z działu II księgi wieczystej nr [...], jedynym właścicielem nieruchomości (za wyjątkiem wyodrębnionych lokali) jest według stanu na dzień 30 listopada 2020 r. w dalszym ciągu Miasto [...].
Na obydwie ww. decyzje Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: C.Z. oraz Miasto [...]. Przy czym Miasto [...] zakwestionowało decyzje wyłącznie w części obejmującej uzasadnienia, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez zawarcie na stronach: 13, 16 ,19, 22 i 23 (w przypadku decyzji nr [...]), zaś decyzji nr [...] na stronach: 18, 21, ,24, 26, 27 i 28, bezpodstawnych stwierdzeń przytoczonych in extenso w treści zarzutów, a dotyczących ujętych tam wypowiedzi organu o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej; podczas gdy: brak jest skutków społecznych i ekonomicznych decyzji reprywatyzacyjnej, które mogłyby stanowić podstawę do oceny, że stwierdzone naruszenie może być kwalifikowane jako rażące, a przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej uwzględniono, że w budynku posadowionym na nieruchomości wyodrębniona została własność lokali, w tym lokalu, którego współwłaścicielem był E. J.; zaś jednym ze spadkobierców zmarłego E. J. była jego żona – S. J., która uczestniczyła w postępowaniu dekretowym i była jego stroną i to zarówno przed jak i po śmierci męża, a decyzja reprywatyzacyjna nie nakładała żadnych obowiązków, ani nie przyznawała (ani też nie odmawiała) żadnych uprawnień na rzecz zmarłego. Nadto wskazano, że żadna z osób będących spadkobiercą E. J., pomimo upływu 10 lat od wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nie kwestionowała jej w jakimkolwiek zakresie i w jakimkolwiek trybie, czy postępowaniu. Przyznano, że błąd co do adresata materialnoprawnego – osoby dysponującej interesem bezpośrednim skutkuje nieważnością decyzji, natomiast w innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o treści zwarte w punktach 11. i 13. decyzji Prezydenta [...], to strona skarżąca zauważyła, iż nie kształtowały one władczo przyszłego stosunku prawnego, a przez to sytuacji prawnej adresatów decyzji reprywatyzacyjnej, lecz miały charakter wyłącznie informacyjny; mając charakter ogólny stanowiły powtórzenie norm prawnych wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wiążących adresata decyzji dekretowej niezależnie od ich powtórzenia w treści decyzji dekretowej. Nie należą one do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego i stanowią wypowiedź Prezydenta [...] podjętą poza granicami sprawy dekretowej, niemającą wpływu na istotę tej sprawy, zwłaszcza jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego, nawet jeśli uznać, że wykraczają one poza elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to tego rodzaju naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może być również kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji Komisji w części dotyczącej uzasadnienia oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
C.Z. zarzucił natomiast naruszenie przepisów ustawy o Komisji oraz k.p.a. w związku z art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz o umorzenie postępowań administracyjnych, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Komisja do Spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o ich oddalenie jako niezasadnych.
O oddalenie skarg wnioskowało również dopuszczone do udziału w sprawach w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie [...] – Stowarzyszenie [...] w W., podzielając ocenę Komisji co do wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych.
Na rozprawie w dniu 7 lutego 2022 r. r. Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane skargami wniesionymi na obie decyzje Komisji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2022 r. uchylił zaskarżone decyzje, a w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] oraz utrzymującej ją w części w mocy (a w części uchylającej) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie było ustalenie, że wydane one zostały w stosunku do osoby zmarłej, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o Komisji, które uniemożliwiłyby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Dodatkowo wskazywano, że w części wydane one zostały bez podstawy prawnej. Sąd I instancji podkreślił, że kluczowe elementy stanu faktycznego, który legł u podstaw wydanych decyzji są niesporne. To, że jeden z adresatów tych decyzji – E. J. (będący współwłaścicielem nieruchomości lokalowej i współużytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr [...]), nie żył w dacie ich podejmowania jest bezsporne. Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja uprawniała do wnioskowania, że weryfikowane przez Komisję w postępowaniu rozpoznawczym decyzje dekretowe organów obu instancji obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz zawierającego tożsamą treść normatywną art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy o Komisji, co uprawniałoby do wydania decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem jest, iż jedna z osób dziedziczących po zmarłym E. J., będąca również współwłaścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul W. [...] w W., brała udział w postępowaniu i skierowane zostały do niej wydane w sprawie decyzje Prezydenta [...] oraz Kolegium. Zważywszy zaś na fakt, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.) nie sposób mówić o ukształtowaniu w takim przypadku sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, co z kolei uprawniałoby do wnioskowania o obarczeniu takiego orzeczenia wadą polegającą na naruszeniu w sposób rażący wskazanych przez Komisję przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a.). Sąd I instancji uznał, że kwestia pominięcia w tym postępowania pozostałych spadkobierców E. J. może być rozpatrywana wyłącznie przez pryzmat przesłanki wznowieniowej, ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To natomiast wyklucza równoczesne uznanie takiej wadliwości za wadę prowadzącą do nieważności decyzji, ze względu na obowiązującą w procedurze administracyjnej regułę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji podniósł, że należy mieć na uwadze, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim bowiem decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale także ocena charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutki gospodarcze lub społeczne jakie wywołał wydany w tych uwarunkowaniach akt, które muszą być tak daleko idące, że niemożliwe jest ich zaakceptowanie ze względu na zasadę praworządności. Aby stwierdzić zatem, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z tego rodzaju wadą prawną, skutkiem oczywistego naruszenia przepisu prawa, musi być podjęcie aktu kreującego stan obiektywnego bezprawia, dostrzegalnego dla przeciętnego obserwatora, którego tolerować lub usprawiedliwiać w demokratycznym państwie prawnym nie można. Tego rodzaju konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie reguł procedury administracyjnej, prowadzące do uczynienia jednym z adresatów decyzji nieżyjącego współwłaściciela lokalu mieszkalnego w budynku posadowionym na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste (współużytkownika wieczystego tego gruntu), nie wywołało. Sąd I instancji stwierdził także, że nie sposób nie dostrzec, że jakkolwiek właściciele wyodrębnionych w tym budynku lokali byli stronami postępowania dekretowego, to jednak wydana w tym postępowaniu decyzja nie przyznawała im żadnych praw podmiotowych (ani ich nie ograniczała). Nie nakładała na nich także jakichkolwiek obowiązków. Jedyną osobą, która – na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymanej w tej części w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2011 r. – nabyła określone prawo (a w zasadzie maksymalnie ukształtowaną jego ekspektatywę) był skarżący C. Z., na rzecz którego orzeczono w punktach 1. i 2. decyzji Prezydenta [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. W. [...] w W. (w odpowiednim udziale) za czynszem symbolicznym, a odmówiono ustanowienia tego prawa do udziału wskazanego w punkcie 3. tej decyzji. Słuszne jest zatem – zdaniem Sądu I instancji – wnioskowanie, że także przy właściwie ustalonych właścicielach nieruchomości lokalowych rozstrzygnięcie meriti sprawy dekretowej byłoby tożsame. Nie można zatem uznać, że przez samo błędne zidentyfikowanie stron postępowania (których praw władczo nie kształtowano) należy skorzystać z instrumentów prawnych, zastrzeżonych do eliminacji z obrotu prawnego aktów jurysdykcyjnych obarczonych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Taki sposób działania pozostawałby w kolizji z wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą proporcjonalności. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyłom w generalnej regule trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), prowadząc do eliminacji z mocą wsteczną określonego stosunku prawnego, a przez to odebranie jednostce praw przez nią nabytych.
Sąd I instancji nie podzielił także oceny Komisji, że weryfikowane przez nią decyzje, co najmniej w części wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi drugą z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji przesłanek nieważności decyzji. Wady tej Komisja upatruje w zawarciu przez Prezydenta [...] w wydanej decyzji, utrzymanej w tym zakresie w mocy przez Kolegium, postanowień odnoszących się do materii, której organ administracji publicznej w sposób władczy nie może kształtować, ujętych w punktach 11. i 13. tej decyzji. W pierwszym z ww. punktów decyzji zawarto zapis: "Umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta, jeżeli użytkownik wieczysty nie przestrzega warunków określonych w punkcie 10, a także wtedy, gdy korzysta z terenu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie" Punkt 10. stanowił o obowiązku korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W punkcie 11. z kolei zapisano, że "Prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami orz kodeksu cywilnego". Punkty te umieszczone zostały w części decyzji poprzedzonej sformułowaniem "oraz stwierdzam, że". Dalej Sąd I instancji wskazał, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu warszawskiego – jak zasadnie wywiodła Komisja i co nie jest kwestionowane przez strony – przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc, czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz, czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu warszawskiego, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej regulacji zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu warszawskiego, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" – uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego – odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Co przy tym istotne, przy ich ustalaniu przez gminę, nie odbywa się to w ramach wykonywania władzy publicznej (imperium), ale wyłącznie uprawnień przynależnych właścicielowi – a więc w sferze dominium. Jeśli zatem przyjąć, że zapisy w decyzji Prezydenta [...] (w jej pierwotnym kształcie) odnoszące się do materii związanej ze statusem budynku posadowionego na gruncie (pkt 6.) i planowanym przeniesieniem w umowie własności budynków znajdujących się na gruncie za zaliczeniem nakładów poniesionych na ich budowę (pkt 7.) stanowiły element ujętego w tej decyzji rozstrzygnięcia, to bez wątpienia ta jej część oceniana być musiała jako obarczona wadą nieważności. Wydana była bowiem bez podstaw prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) i w ten sposób oceniło ją Kolegium w wydanej w toku instancji decyzji reformatoryjnej. Trudno jednak tego rodzaju cechy przypisać tym fragmentom decyzji, w którym wskazywano na okoliczności, w jakich może ulec rozwiązaniu umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (pkt 11.), bądź wskazywano ustawodawstwo, w którym unormowane są obowiązki i uprawnienia użytkownika wieczystego (pkt 13.). Te bowiem, jak trafnie podnoszono w skargach Miasta [...] oraz C.Z., mają walor stricte informacyjny, stanowiąc swego rodzaju powielenie treści norm prawnych ujętych w przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc wiążących beneficjenta decyzji dekretowej po zawarciu w jej wykonaniu umowy, niezależnie od faktu ich przywołania w decyzji. Za takim ich charakterem przemawia nie tylko ich brzmienie, ale również miejsce umieszczenia tych postanowień po słowach "oraz stwierdzam", a nie "orzekam" – poprzedzającym rozstrzygnięcie. Zwrot ten właściwy jest bowiem dla wypowiedzi o charakterze deklaratoryjnym, a więc opisującym istniejący stan rzeczy, w odróżnieniu od typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam" – poprzedzającego w tym przypadku punkty 1-3 decyzji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że analiza treści wszystkich ujętych w tej części decyzji punktów decyzji prowadzi do wniosku, że zawierają one właśnie elementy charakterystyczne dla wypowiedzi organu o stanie faktycznym, na tle którego wydana została decyzja – jak choćby opisanie przeznaczenia planistycznego nieruchomości (pkt 4.), czy wypowiedź o nienaruszeniu przez decyzję praw osób trzecich istniejących w dniu wydania decyzji (pkt 12.) – względnie swego rodzaju pouczeń. Powyższe więc zdaniem Sądu I instancji potwierdza, że zakwestionowana część decyzji nie kształtowała wprost sytuacji prawnej stron. Stąd także nie można jej przypisać wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in prinicipio k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 in principio ustawy o Komisji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 16 §1 i art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w kontekście skierowania decyzji do osoby zmarłej pojęcie to jest uzależnione od okoliczności sprawy takich, jak to, że:
- następca prawny osoby zmarłej (niebędącej jedyną stroną postępowania), wiedział o treści czynności podejmowanych w postępowaniu,
- interpretacja zawężająca pojęcia rażącego naruszenia prawa sprzyja stabilizacji porządku prawnego i ochronie trwałości decyzji ostatecznych,
- za interpretacją zawężającą pojęcia rażącego naruszenia prawa przemawia zasada proporcjonalności,
- nie ma znaczenia pominięcie innych następców prawnych, którzy mogliby ewentualnie bronić swoich praw wyłącznie poprzez wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
podczas gdy w rzeczywistości skierowanie decyzji do osoby zmarłej narusza zasady praworządności w stopniu rażącym, niezależnie od okoliczności przywołanych przez Sąd I instancji, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji Komisji, podczas gdy skargi powinny zostać oddalone;
2) art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art.38 ust.1 ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art.151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia wydania decyzji bez podstawy prawnej, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że pojęcie to nie obejmuje zawartych w decyzji administracyjnej rozstrzygnięć nie należących do sfery kształtowanej na gruncie przepisów prawa administracyjnego, o ile rozstrzygnięcia te umieszczone zostaną w części decyzji poprzedzonej sformułowaniem, które może sugerować walor informacyjny typu "oraz stwierdzam, że" i o ile rozstrzygnięcia te tylko powielają treść norm prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych, tj., że w decyzji administracyjnej mogą zostać zawarte tylko te elementy, które należą do sfery kształtowanej na gruncie przepisów prawa administracyjnego, gdyż tylko takie elementy mogą zostać zawarte w decyzji w oparciu o konkretną podstawę prawną, a contrario zatem elementy o innym charakterze zawarte w decyzji stanowią elementy znajdujące się w niej bez podstawy prawnej, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji Komisji, podczas gdy skargi powinny zostać oddalone
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie wniesionych skarg na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna oparta została częściowo na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż podnosi ona wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się dwóch podstaw nieważności decyzji, wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej. O ile pierwsza z ww. podstaw nieważnościowych rozciąga się na całość decyzji reprywatyzacyjnych objętych badanym aktualnie postępowaniem nadzorczym, o tyle druga ogranicza się do poszczególnych rozstrzygnięć owych decyzji. W takiej sytuacji od omówienia podstawy nieważnościowej polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa wypada rozpocząć ocenę zasadności kasacji. Do kwestii tej odnosi się pierwszy z postawionych w kasacji zarzutów.
Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 16 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, w istocie zapomina, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji, podobnie zresztą jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mają charakter blankietowy, bowiem przewidują skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepisy te samodzielnie nie wywołują skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób, który uznawany jest za rażący. Sam zarzut kasacyjny kwestii tej nie podejmuje. Podobnie, nie wskazuje na rażące naruszenie konkretnych przepisów uzasadnienie skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że wniesiona kasacja nie wypełnia warunku przytoczenia podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), które pozwoliłyby w postępowaniu kasacyjnym na ocenę prawidłowości uznania przez Sąd I instancji, iż w badanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wypada przypomnieć, iż Komisja wydając zaskarżone decyzje wskazała w powyższym zakresie na rażące naruszenie art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a. Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie zakwestionował powyższą konkluzję Komisji. Tym samym, stawiając zarzut kasacyjny naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia rażące naruszenia prawa, autor kasacji w istocie nie wskazuje na gruncie jakich konkretnych przepisów ma być zweryfikowana w postępowaniu kasacyjnym wykładnia tegoż pojęcia zaprezentowana w motywach zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna stanowi podstawę konkretnej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanej na gruncie specyficznych okoliczności sprawy, w oparciu o wyraźnie wskazane przepisy, uznawane przez autora kasacji za naruszone. Natomiast tak sformułowany zarzut kasacyjny jak ma to miejsce w badanej kasacji, prowadziłby do wypowiedzi abstrakcyjnej, oderwanej od regulacji prawnych, których rażące naruszenie zostało zakwestionowane zaskarżonym wyrokiem. Jednocześnie należy odwołać się do ugruntowanego stanowiska wskazującego, iż Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów kasacji, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem i na czym owo naruszenie polegało.
Należy także zauważyć, iż zarzut kasacyjny naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie błędnej wykładni rażącego naruszenie prawa, podniesiony został w łączności z zarzucanym naruszeniem art. 7, art. 16 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a., a także art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji. Nałożony przepisami p.p.s.a. obowiązek wskazania przez autora skargi kasacyjnej naruszonych przepisów prawa nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi być połączone ze wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża autora skargi kasacyjnej, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, iż ww. regulacje prawne przywołane zostały jako naruszone wyłącznie wskutek zarzucanej wadliwości wykładni rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższego zarzutu nie można odczytać w ten sposób, że ww. przepisy zostały naruszone w rażący sposób, ale że przepisy te opisują instytucję rażącego naruszenia prawa, tj. naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze, a więc innym niż naruszenie zwykłe. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 2671/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Analiza motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż zaprezentowana przez Sąd I instancji konstrukcja rażącego naruszenia prawa nie odbiega od przedstawionego powyżej rozumienia tej instytucji. Sąd I instancji przeanalizował na gruncie okoliczności badanej sprawy ww. warunki konieczne do wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa i doszedł do przekonania, że żaden z przepisów, które Komisja w zaskarżonych decyzjach uznała za rażąco naruszone, tj. art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a., nie został naruszony w sposób kwalifikowany. Jak już była o tym mowa, autor kasacji nie stawiając zarzutów wadliwej wykładni tych regulacji prawnych, w kontekście rażącego naruszenia prawa, tj. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uniemożliwił w tym zakresie dokonanie w postępowaniu kasacyjnym oceny poprawności stanowiska Sądu I instancji. Ocena ta możliwa jest jedynie w zakresie zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, iż pominięcie w postępowaniu reprywatyzacyjnym spadkobierców E. J., innych niż jego żona S. J., nie powoduje nieważności decyzji objętych przedmiotowym postępowanie nadzorczym, lecz stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powyższy zarzut został bowiem wyraźnie postawiony w podstawach kasacji.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy dostrzec, iż Sąd I instancji podzielił dominujący pogląd judykatury i doktryny, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest – co do zasady – okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, i to niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Dominującym pozostaje pogląd, że powyższe uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Przy czym, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest zapatrywanie, że powyższe zapatrywanie nie dotyczy sytuacji, gdy wydana decyzja została skierowana do wyłącznego i jedynego spadkobiercy zmarłej osoby, który miał w ten sposób możliwość zapoznania się z decyzją i podjęcia kroków dla jej weryfikacji. Mając bowiem na uwadze racje ekonomiczne i gospodarcze oraz wzgląd na stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie można uznać, iż w takiej sytuacji dochodzi do rażącego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., I OSK 29/14; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 132/15; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., I OSK 2309/15; wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r., I OSK 238/17; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 92/19; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 729/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., II OSK 2341/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2193/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ; P.M.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 156). Powyższe zapatrywanie nie może jednak być uznane za aktualne na gruncie badanej sprawy, skoro spadkobiercami zmarłego E. J. była nie tylko jego żona, która brała udział w postępowaniu, ale także dwoje dzieci – I. J. i M.J., którzy w ww. postępowaniu dekretowym nie brali udziału i w konsekwencji nie doręczono im decyzji. W takiej sytuacji trafnie podnosi Komisja, iż brak jest przekonywujących argumentów aby powyższą sytuację nie postrzegać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa materialnego tylko dlatego, że dzieciom zmarłego E. J. przysługiwało prawo wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wszak doszło w sprawie do wydania rozstrzygnięcia wobec podmiotu, który w dniu wydania decyzji nie miał zdolności prawnej. Powyższe należy oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie ma zatem uzasadnionych argumentów do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego w powyższym zakresie. Zmiany w takiej sytuacji kwalifikacji prawnej na wadliwość procesową i wskazania jako właściwego trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania na podstawie przesłanki wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można uznać za prawidłowe (vide: B.Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/12/105).
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, iż sytuacja faktyczna i prawna mająca miejsce w badanej sprawie związana z wydaniem rozstrzygnięcia wobec podmiotu (strony postępowania), który w dniu wydania decyzji nie miał zdolności prawnej, winna być kwalifikowana w kategoriach nieważności decyzji na gruncie przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie zaś w kategoriach wady procesowej, której wyeliminowanie możliwe jest wyłącznie w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania. O tym jednak, czy w konkretnej sprawie, w której doszło do wydania decyzji wobec podmiotu nie mającego zdolności prawnej, decyzja ta obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, decydują specyficzne okoliczności tejże sprawy. Ich ocena winna mieć miejsce na gruncie ww. trzech przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu, tj. oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych. W niniejszej sprawie – o czym była już mowa powyżej – wobec niewskazania w podstawach kasacji przepisów, które zdaniem autora kasacji zostały naruszone w sposób rażący, niemożliwa jest w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym weryfikacja stanowiska Sądu I instancji uznającego, iż w sprawie nie doszło do wypełnienia ww. przesłanek, a tym samym nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa.
Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, iż rozumienie braku podstawy prawnej jako przesłanki nieważności decyzji jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznaje się, iż brak podstawy prawnej ma miejsce gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej, co oznacza, że albo obiektywnie nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania w określonym zakresie, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydawaniu indywidualnych aktów stosowania prawa skierowanych poza strukturę administracji (vide: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M.Pod. 2000/7/40; wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., I OSK 245/11; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych stanowi działanie organów administracji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., I SA 1690/94, ONSA 1996/4/165; wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94, ONSA 1996/2/91; H.Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984/1/22–23).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy wypada dostrzec, iż w dotychczasowym postępowaniu nie udało się wskazać przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę prawną dla rozstrzygnięć zawartych w pkt 11. i 13. ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2010 r., utrzymanej w tym zakresie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcia te, wskazując na okoliczności mogące prowadzić do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oraz określając źródła praw i obowiązków użytkowników wieczystych, inne niż wydana decyzja administracyjna, nie należą do sfery prawnej kształtowanej w drodze decyzji administracyjnej. Jest to sfera stosunków cywilnoprawnych i w tym zakresie nie ma kontrowersji pomiędzy Komisją i Sądem I instancji, który trafnie powołał się na proces dwuetapowego (początkowo administracyjnego, a następnie cywilnego) kształtowania prawa użytkowania wieczystego.
Sąd I instancji, pomimo powyższej konkluzji, uznał postanowienia pkt 11. i 13. ww. decyzji za noszące cechy wyłącznie informacyjne, pozbawione waloru rozstrzygnięcia sprawy, o czy miałby świadczyć charakter treści owych punktów decyzji i poprzedzenie ich słowami " oraz stwierdzam", a nie "orzekam", i w następstwie tego uznał, że w tym zakresie ww. decyzje nie zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji, mającym źródło w argumentacji obu skarg, nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, punkty 11. i 13. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nie zostały poprzedzone zwrotem "oraz informuje" lub innym równoznacznym, wskazującym na wolę organu wyłącznie poinformowania strony o określonych okolicznościach sprawy. Dowolne jest zatem stanowisko, iż organ dał w jakikolwiek sposób wyraz temu, że powyższe punkty decyzji mają jedynie informacyjny charakter. Po drugie, wypowiedź organu w tym zakresie miała miejsce w części imperatywnej decyzji, w której organ wyraża wolę określonego ukształtowania sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcia w tym zakresie znajdują się wśród kilkunastu innych rozstrzygnięć organu, co do których w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym nie były podnoszone zarzuty braku oparcia na właściwej podstawie prawnej. Tym samym sama struktura decyzji zaprzecza temu aby organ w tym zakresie chciał stronie jedynie wyjaśnić okoliczności sprawy lub o nich poinformować. Po trzecie, wypowiedź organu w powyższym zakresie została poprzedzona zwrotem "oraz stwierdzam", który pozostaje charakterystyczny dla decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym, a więc administracyjnego aktu stosowania prawa, który nie tworzy nowej sytuacji prawnej, lecz potwierdza wcześniejsze jej powstanie na mocy prawa. Zwrot ten nie może zatem otrzymywać w niniejszej sprawie znaczenia odmiennego od tego, które jest powszechnie stosowane przy rozstrzyganiu spraw decyzją administracyjną o deklaratoryjnym charakterze.
W tych okolicznościach brak jest podstaw do tego aby rozstrzygnięcia zawarte w pkt 11. I 13 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. traktować inaczej niż pozostałe rozstrzygnięcia tej decyzji, w szczególności aby przypisywać im walor jedynie informacyjny. Trafnie zatem skarga kasacyjna stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust.1 ustawy o Komisji w zw. z art.156 § 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art.16 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia wydania decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji i art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu obu zaskarżonych decyzji w części, tj. decyzji nr [...], z wyłączeniem stwierdzenia nieważności pkt 11. i 13. ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zaś decyzji nr [...], w wyłączeniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 11. i 13. ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., a w zakresie powyższych wyłączeń oddalił skargi jako niezasadne (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a.).
W razie ponownego rozpoznania sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstępując od uwzględnienia żądania zwrotu kosztów z uwagi na stopień uwzględnienia skargi w stosunku do wartości przedmiotu sporu.