I OSK 1738/12

I OSK 1738/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Maria Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1343/11 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2012-02-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 29
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1343/11 w sprawie ze skargi A. S. i K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. solidarnie na rzecz A. S. i K. H. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania za obie instancje.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1343/11, oddalił skargę A. S.
i K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w T. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu publicznego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 29 pkt 3 oraz art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 155 K.p.a. zmienił, za zgodą stron, swoją ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., zezwalającą na przebudowę zjazdu publicznego (wjazdu) zlokalizowanego na działkach nr 1
i 2 (obręb [...]) przy ul. S. w T. na działkę geod. nr 3 (obręb [...]) do projektowanego centrum handlowego wraz z budową drogi serwisowej oraz przebudową skrzyżowania ul. P. z ulicą dojazdową do stadionu [...]. Zmiana polegała na skreśleniu dotychczasowego pkt 4: "zjazd i drogę serwisową należy wykonać w obszarze oznaczonym symbolem planu miejscowego [...] – załącznik nr 2; umożliwić obsługę komunikacyjną nieruchomości zlokalizowanej na sąsiednich działkach 4 i 5" i wprowadzeniu w to miejsce treści: "zjazd i drogę serwisową należy wykonać zgodnie z MPZP oraz załącznikiem nr 2; umożliwić obsługę komunikacyjną nieruchomości zlokalizowanej na sąsiednich działkach 4 i 5".
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S. i K. H., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podkreślili, że posiadają status stron postępowania, albowiem dotyczy ono bezpośrednio ich interesu prawnego, wynikającego z art. 285, 222 § 2 w zw. z art. 251 K.c. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a kwestia treści wydanego zezwolenia w kontekście przysługującej im służebności gruntowej na działce nr 6, która jest drogą dojazdową do zjazdu (wjazd i wyjazd) na działkach nr 3, 1, 2 (obręb [...]), wymaga wyjaśnienia przez organ, gdyż kwestia ta ma istotny wpływ na treść wydanego zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz art. 28, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 155 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze.
Organ stwierdził, że ani z art. 29 ustawy o drogach publicznych, ani z żadnego innego przepisu prawa nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu służył innym osobom niż właściciel lub użytkownik nieruchomości, której dotyczy lokalizacja zjazdu. Nie przysługuje on zatem również właścicielom lub użytkownikom sąsiednich nieruchomości. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli A. S. i K. H.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Bydgoszczy nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 29 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego budowa lub przebudowa zajazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, natomiast w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Powyższy przepis nie określa kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w postępowaniu dotyczącym budowy lub przebudowy zjazdu.
Sąd wskazał, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu ma charakter uznaniowy. Wyrażenie zgody nie ma charakteru współdziałania organów, uregulowanego w przepisie art. 106 K.p.a., gdyż żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Dokonując zatem oceny, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym należy stosować przepis art. 28 K.p.a. Zdaniem Sądu, ani z art. 29 ustawy o drogach publicznych, ani z żadnego innego przepisu nie wynika, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia zjazdu przysługuje innym podmiotom niż właściciele lub użytkownicy gruntów przyległych do drogi publicznej. Sąd wyjaśnił, że cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie wynika z prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, o istnieniu którego można mówić wówczas, gdy dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. Postępowanie w przedmiocie lokalizacji lub przebudowy zjazdu ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów niż właściciele czy użytkownicy działki, której dotyczy postępowanie w przedmiocie lokalizacji lub przebudowy zjazdu.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie organ zmienił, w trybie art. 155 K.p.a., swoją wcześniejszą decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2011 r., zezwalającą na przebudowę zjazdu publicznego (wjazd) zlokalizowanego
na działkach nr 1 i 2 (obręb [...]) przy ul. S. w T. na działkę
nr 3 (obręb [...]) do projektowanego centrum handlowego wraz z budową drogi serwisowej oraz przebudową skrzyżowania ul. P. z ulicą dojazdową do stadionu [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. S. i K. H., zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazano na naruszenie:
1. przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 10, 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., w związku z niedopatrzeniem się przez Sąd naruszenia przez organ administracji wymienionych przepisów, a których naruszenie doprowadziło do błędnych ustaleń co do statusu skarżących w postępowaniu administracyjnym w sprawie objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] lipca 2011 r. (znak: [...]) zmieniającej ostateczną decyzję tegoż organu z dnia [...] lutego 2011 (znak: [...]). Wskutek naruszenia tychże przepisów organ administracji stwierdził, iż skarżący nie mają interesu prawnego w przedmiotowych postępowaniach administracyjnych, a więc że nie mają w nich statusu strony, co rzutowało na treść orzeczeń organów administracji, a w konsekwencji także na sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia prawa, w związku z niezastosowaniem przez organy administracji
(w zakresie oceny posiadania przez Skarżących interesu prawnego w przedmiotowych postępowaniach administracyjnych) przepisu art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności i każdy ma prawo, a więc i Skarżący do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych podmiotów. W postępowaniach tych pominięto rozwiązania komunikacyjne dla nieruchomości Skarżących przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 2008 r.) dla obszaru przy ul. S. [...] i planowanej "Trasie [...]". Plan ten przewiduje realizację pewnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie nieruchomości Skarżących ("ścięcie" południowo-wschodniego narożnika działki nr 5) w celu zapewnienia odpowiednich parametrów jezdni przy połączeniu planowanej drogi wewnętrznej ([...]) z drogą publiczną lokalną [...]. Organ administracji pierwszej instancji zmieniając [...] lipca 2011 r. decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. uniemożliwił realizację praw skarżących wynikających z uregulowań planistycznych wynikających z powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesłusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie organów administracji o prawach innego podmiotu w przedstawionym stanie prawnym nie wpływa na prawa skarżących;
2. przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a, albowiem zaskarżony wyrok wydany został bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny - Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznał sprawę wyłącznie w kontekście podstaw prawnych wskazanych w zaskarżonej decyzji, czyli przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych. Nie odniósł się natomiast do wskazywanych przez skarżących
w skardze na decyzję organu administracji drugiej instancji tj. źródeł prawa materialnego dotyczących posiadania przez nich interesu prawnego w sprawie :
- art. 285, 222 § 2 w zw. z art. 251 K.c., skoro działka Nr 3 objęta postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, obejmuje część zjazdu publicznego na działkę Nr 6, która zgodnie z uchwałami Rady Miasta [...] została obciążona przez Gminę Miasto [...] na rzecz działki oznaczonej w ewidencji gruntów Nr 4, której skarżący są użytkownikami wieczystymi ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością gruntową, zapewniającą skarżącym bezpośredni dostęp do drogi publicznej,
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych, skoro postępowanie administracyjne dotyczące zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego jest w istocie częścią dużego przedsięwzięcia inwestycyjnego związanego z budową Centrum Handlowego "[...]" obejmującego: budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych oraz układu komunikacyjnego obsługującego te obiekty, w którym to postępowaniu skarżący posiadają status strony, nieruchomość bowiem, której są użytkownikami wieczystymi, znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji. W konsekwencji status strony Skarżący powinni posiadać w wyodrębnionym postępowaniu odnoszącym się do układu komunikacyjnego, w którym mieści się zjazd objęty zaskarżoną przez Skarżących decyzją. Ustalenie Sądu pierwszej instancji w tej kwestii ma fundamentalne znaczenie dla treści wydanego orzeczenia. Uznanie, iż skarżący mają status strony skutkowałoby koniecznością merytorycznego rozpoznania ich skargi.
3. przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 28 K.p.a. i z art. 29 ustawy o drogach publicznych, którego to naruszenia nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, akceptując stanowisko organów administracji w zakresie posiadania przez skarżących interesu prawnego w przedmiotowych postępowaniach i akceptując stanowisko, iż skarżący nie posiadają statusu strony w tych postępowaniach, ograniczając zakres stosowania tegoż przepisu do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, uznając bez wcześniejszego wyjaśnienia, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, gdy w rzeczywistości z racji posiadanej służebności gruntowej, o której mowa wyżej są użytkownikami gruntów przyległych do drogi przewidzianej w decyzji organu administracji pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.
4. art. 155 K.p.a., albowiem w tym trybie może być dokonana zmiana decyzji tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Tymczasem organ administracji pierwszej instancji dokonał w tym trybie zmiany lokalizacji tej części inwestycji i bez udziału skarżących jako strony w postępowaniu zakończonym pierwotną decyzją, tj. [...] lutego 2011 r., czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny.
5. przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 285, 222 § 2 w zw. z art. 251 K.c. i w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych - w wyniku ich niezastosowania przy dokonywaniu oceny posiadania interesu prawnego przez skarżących w postępowaniach o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu, w okolicznościach faktycznych opisanych w wyżej w pkt 2,
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych - w wyniku ich niezastosowania przy dokonywaniu oceny posiadania interesu prawnego skarżących w postępowaniach o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu, w okolicznościach faktycznych opisanych wyżej w pkt 2,
- art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych - w wyniku ich niezastosowania do oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w postępowaniach o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu w okolicznościach faktycznych opisanych wyżej w pkt 1,
- art. 29 ustawy o drogach publicznych w wyniku jego niewłaściwego stosowania - w związku z ograniczeniem jego stosowania do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz "zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K.
sp. z o.o. w W., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zarzuciła, że skarżący kasacyjnie nie wskazali normy prawa materialnego, która uzasadniłaby przysługiwanie im przymiotu strony postępowania. Skarżący posiadają w sprawie interes faktyczny, gdyż mogą być bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy administracyjnej, ale to nie uzasadnia ich legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu odwoławczym od decyzji SKO w T. Ponadto, w ocenie uczestnika postępowania, z faktu uznania skarżących kasacyjnie za stronę postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę obiektów handlowych nie można wywodzić ich uprawnienia do działania w charakterze strony również w postępowaniu dotyczącym zjazdu z drogi publicznej. Postępowanie o pozwoleniu na budowę jest bowiem zupełnie innym postępowaniem niż postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu, w którym znajdują zastosowanie inne przepisy prawa materialnego, w tym określające wprost, kto jest jego stroną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna znajduje częściowo usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". O tym, kto jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisu, decyduje treść ogólnej regulacji zawartej w art. 28 K.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego danej osoby, jeżeli decyzja wydawana w postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach takiej osoby – opartych na przepisie prawa materialnego – bądź też o prawach lub obowiązkach innego podmiotu, co jednak wpływa na prawa lub obowiązki tej osoby (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i podtrzymuje takie stanowisko. Jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją specyficzną. Mimo bowiem tego, że skarżący kasacyjnie nie są ani właścicielami, ani użytkownikami nieruchomości bezpośrednio przyległych do drogi, na której zlokalizowany jest zjazd publiczny – z uwagi na treść decyzji, która była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, sytuacja prawna skarżących kasacyjnie wymagała przyznanie im statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.
Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że decyzja zmieniająca (z dnia [...] lipca 2011 r.) odnosi się do tego fragmentu decyzji zmienianej (z dnia [...] lutego 2011 r.), który dotyczy "obsługi komunikacyjnej" nieruchomości zlokalizowanej m.in. na działce nr 4. Skarżący kasacyjnie są zaś użytkownikami wieczystymi tej działki. W konsekwencji, decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. bezpośrednio odnosi się do skarżących kasacyjnie, jako użytkowników wieczystych działki nr 4, i tym samym ma bezpośredni wpływ na korzystanie przez nich z przysługującego im prawa. Zgodnie z przedstawioną powyżej interpretacją art. 28 K.p.a., skarżącym kasacyjnie przysługiwał więc status strony postępowania w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu publicznego.
Prowadzi to do wniosku, że Sąd pierwszej instancji, oceniając status skarżących kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 28 K.p.a. w związku art. 29 ustawy
o drogach publicznych. W tym zakresie, z przyczyn przedstawionych powyżej, podstawy kasacyjne są usprawiedliwione.
Natomiast nie można uznać za usprawiedliwione pozostałych postaw kasacyjnych.
Źródłem interesu prawnego skarżących kasacyjnie nie może być fakt, iż działka nr 3 stanowi miejsce dostępu do drogi publicznej na działkę nr 6, która została obciążona służebnością gruntową przez Gminę [...] na rzecz – należącej do skarżących kasacyjnie – działki nr 4. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy
o drogach publicznych nie są stronami właściciele czy użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z działkami przyległymi do drogi publicznej. Tym bardziej więc status taki nie może być przyznany osobom, którym do działek sąsiadujących z działkami, na których znajduje się zjazd publiczny, przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa. Podstawy kasacyjne wywodzone z art. 285 i 222 § 2 w zw. z art. 251 K.c. są więc nieusprawiedliwione.
Ponadto, interes prawny skarżących kasacyjnie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie mógł być wywodzony z art. 6 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie administracyjne,
w którym wydano decyzję zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji, nie dotyczyło bowiem kwestii ewentualnych naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis jest nieadekwatny dla oceny interesu prawnego skarżących kasacyjnie. Z tych samych przyczyn interesu prawnego skarżących kasacyjnie nie można wywodzić z art. 28 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Fakt, że skarżący, jako użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, uzyskali status strony
w postępowaniu dotyczącym budowy centrum handlowego nie ma przesądzającego znaczenia dla ich statusu w postępowaniu dotyczącym zjazdu z drogi publicznej, gdyż jest to odrębne postępowanie, prowadzone w oparciu o inne przepisy prawne.
W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, co uzasadnia wydanie wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach oparto na art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a.