I SA/WA 131/22

I SA/Wa 131/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2269/22 - Wyrok NSA z 2023-08-24
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art 145 par 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z [...] lipca 2021 r. M. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem H. K..
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem M. K. od [...] maja 2021 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K.
Decyzją z [...] października 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Minister wskazał, że art. 17 ust. 1b ww. ustawy jasno określa zamknięty katalog warunków, które należy spełnić ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z tym przepisem świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Organ podniósł, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zgodnie bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2021 r. H. K. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] maja 2021 r. tj. po [...] roku życia.
W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Jednakże w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądził jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. zarzucając jej naruszenie:
1) przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że żonie sprawującej faktyczną opiekę nad mężem, zobowiązanej do alimentacji zgodnie z art. 27 i 28 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
2) przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie w części w jakiej przepis ten jest niekonstytucyjny i nie ma zastosowania, polegające na pominięciu celów tej ustawy i błędnym przyjęciu, że wiek niepełnosprawnego współmałżonka i data powstania jego niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyjęcie niekorzystnej i sprzecznej z celem wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym została uznana niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności;
3) przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że wiek i chwila niepełnosprawności osoby, względem której skarżąca sprawuje opiekę, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;
4) przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenie za okres od dnia złożenia wniosku, tj. od 6 lipca 2021 r. (art. 145a p.p.s.a.).
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem H. K..
Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia rzeczywistych skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13, w odniesieniu do normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162), zwanej dalej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych".
Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organy podały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zdaniem organów, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest prawnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na niepełnosprawnego męża z uwagi na to, że stwierdzając niekonstytucyjność regulacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji Trybunał Konstytucyjny polecił prawodawcy poprawienie stanu prawnego. Stan ten nie uległ zmianie pomimo wydania wskazanego wyroku Trybunału. Organ odwoławczy powołał się przy tym na to, że przedmiotowy wyrok Trybunału czytany łącznie z uzasadnieniem, w części w jakiej odnosi się do spornego art. 17 ust. 1b ustawy, ma charakter tzw. wyroku zakresowego, który nie wywołuje skutku w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Zdaniem Ministra, pomimo stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności regulacji wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy regulacja ta, w związku z brakiem reakcji ustawodawcy, może dalej stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem uzasadniona teza, że w świetle powołanego wyroku Trybunału organy administracji powinny uznać art. 17 ust. 1b ustawy za nieobowiązujący i nie stosować go w wydawanych przez siebie decyzjach administracyjnych.
Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że od dnia wydania wyroku Trybunału z 21 października 2014 r. orzeczenie to było wielokrotnie przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W analogicznych stanach faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie sądy te uznawały, że dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy konieczne jest uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w tym przedmiocie doszło do ukształtowania się stabilnej linii orzeczniczej, którą sąd w składzie orzekającym w całości podziela.
Wyrokiem z 21 października 2014 r. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w treści tego przepisu wieku, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Z treści wyroku Trybunału jednoznacznie wynika, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na kryterium określonego wieku jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną bezpośrednio w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że w tym zakresie powołany przepis - od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału - nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 26 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 1530/20, Lex nr 324783), że skoro zgodnie z art. 190 ust 4 Konstytucji możliwe jest wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, których podstawą był przepis uznany przez Trybunał następczo za niezgodny z Konstytucją, to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał przed dniem ich wydania za niezgodny z Konstytucją. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Nie wywołuje on zatem skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Jednakże, niezależnie od tego wyrok ten powoduje, w ocenie Sądu, konieczność rekonstrukcji normy prawnej w oparciu o pozytywne przepisy prawa, które pozostają w zgodzie z Konstytucją. Konieczne jest przy tym dokonanie takiej wykładni przepisów prawa, która nie będzie sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w powołanym wyroku. W tym celu jedynym usprawiedliwionym stanowiskiem, które uwzględnia treść ww. wyroku, jest przyjęcie, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do 25 roku życia. W odniesieniu jednak do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przepis ten nie będzie mieć zastosowania, gdyż pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z wydaniem przez Trybunał wyroku z 21 października 2014 r. utraciło bowiem domniemanie konstytucyjności kryterium momentu powstania niepełnosprawności stanowiące przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później. Skutkuje to koniecznością, w odniesieniu do tych osób, oceny przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium.
Podsumowując, zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany w tym zakresie za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tek kwestii Sąd w całości podziela poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16.
Sąd nie podziela natomiast poglądu organu odwoławczego, że zakresowy charakter wyroku Trybunału sprawia, że bez pozytywnego działania prawodawcy wyrok ten nie wywołuje określonych skutków, a przede wszystkim nie zmienia normy prawnej wynikającej z przepisu będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji, a taka sytuacja miała w rozpoznawanej sprawie, w związku z brakiem działania ustawodawcy konieczna jest właściwa wykładnia normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu, biorąc również pod uwagę stwierdzoną przez Trybunał niekonstytucyjność przedmiotowej regulacji. Wskazać przy tym należy, że w przypadku uznania stanowiska Ministra za prawidłowe należałoby stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który przecież jednoznacznie przesądził o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wywołałby jakichkolwiek skutków prawnych. Innymi słowy, doszłoby do kuriozalnej sytuacji, w której wydany przez Trybunał wyrok nie miałby jakiegokolwiek znaczenia. Jest to nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym i pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny w treści orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778). Trybunał Konstytucyjny, jako jedyny organ, upoważniony jest, zgodnie z treścią art. 188 pkt 1 Konstytucji, do orzekania o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Jego orzeczenia zaś, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Prawidłowości powyższych rozważań nie zdołała również podważyć argumentacja organu odwoławczego, że podobne tezy zawarte w uzasadnieniu innego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wydanego w sprawie P 46/13) często stanowią dla sądów administracyjnych podstawę do niestosowania w konkretnych sprawach wskazanego wyroku, a w konsekwencji podstawę do oddalania skarg na decyzje oparte na przepisie uznanym przez TK za zakresowo niezgodny z Konstytucją. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, dotyczące art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), a niekiedy czyni to judykatura, co właśnie miało miejsce w przypadku wyroku TK z 12 maja 2015 r. (por. orzecznictwo zapadłe na tle tego wyroku dotyczącego niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. - m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2019 r., Lex nr 2722455). Taka jednak sytuacja, w odniesieniu do omawianego werdyktu Trybunału z 21 października 2014 r., z przyczyn szczegółowo opisanych powyżej, nie zachodzi.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy niesłusznie nie uwzględniły w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. dla oceny przesłanki warunkującej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Skoro zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją (co w przypadku wyroku z 21 października 2014 r. miało miejsce 23 października 2014 r.) nie było dopuszczalne, a w rozpoznawanej wydano decyzje administracyjne na podstawie właśnie tego przepisu, to podjęte w tych okolicznościach rozstrzygnięcia nie mogły być uznane za zgodne z prawem. Tym samym zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co prowadzić musiało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.