I OSK 1735/21

I OSK 1735/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1833/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-11
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 30 ust. 1 i 3
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W., H. W., P. L., M. W., J. N., M. W., E. P., K. W., A. M., D. G. i H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/19 w sprawie ze skargi A. W., H. W., P. L., M. W., J. N., M. W., E. P., K. W., A. M., D. G. i H. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 czerwca 2019 r. nr DO.4.6613.10.2018.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2020 r. oddalił skargę A. W., H. W., P. L., M. W., J. N., M. W., E. P., K. W., A. M., D. G. i H. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 czerwca 2019 r. nr DO.4.6613.10.2018.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Orzeczeniem z 10 marca 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. o pow. 10,1021 ha, ozn. jako parcela nr [...], karta mapy [...] oraz parcela nr [...], karta mapy [...], dalej "nieruchomość", stanowiącej własność spadkobierców I. W.
Orzeczeniem z 19 marca 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o przyznaniu spadkobiercom I. W. odszkodowania w wysokości 17802,92 zł za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem z 10 marca 1956 r.
Pismem z 15 lutego 2018 r. H. W. (w miejsce której wstąpili A. W. i H. W.) oraz P. L., B. N., A. N., E. O., M. W., J. N., M. W., E. P., J. R., K. W., A. M., A. W., H. W., D. G. i H. M., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia o odszkodowaniu z uwagi na niezaoferowanie wywłaszczonym nieruchomości zamiennej oraz wadliwe ustalenie wysokości odszkodowania.
Decyzją z 28 czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej "organ"; na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Minister uznał, że wniosek został złożony przez podmioty legitymowane a orzeczenie z dnia 19 marca 1956 r. weszło do obrotu prawnego, albowiem od przedmiotowego orzeczenia (oraz od orzeczenia wywłaszczeniowego z 10.03.1956 r.) spadkobierczyni właściciela hipotecznego nieruchomości E. W. pismem z 6 kwietnia 1956 r. wniosła odwołanie. Z treści odwołania wynika jednoznacznie, że orzeczenie wywłaszczeniowe z 10 marca 1956 r. zostało jej doręczone 23 marca 1956 r. Z uwagi na fakt, że tym samym pismem z 6 kwietnia 1956 r. E. W. zaskarżyła decyzję odszkodowawczą z 19.03.1956 r. należało przyjąć, że orzeczenie to zostało jej doręczone. W aktach archiwalnych sprawy nie zachowało się orzeczenie organu II instancji, którym rozpatrzono ww. odwołanie E. W. Z nadesłanych akt organu wojewódzkiego wynika, że pismem z dnia 18 lipca 2016 r. H. W., P. L., B. N., A. N., E. O., M. W., J. N., M. W., E. P., J. R., K. W., A. M., A. W., H. W., D. G. i H. M., wystąpili z żądaniem rozpatrzenia odwołania E. W. z 6 kwietnia 1956 r. m.in. od orzeczenia z 19 marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda Pomorski (organ obecnie właściwy) w piśmie z 17 maja 2017 r. stwierdził, że ww. odwołanie zostało już rozpatrzone, lecz orzeczenie organu II instancji nie zachowało się. Organ wojewódzki podkreślił, że klauzula prawomocności zamieszczona na egzemplarzu orzeczenia z 19 marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania (którego kopia została przekazana przy piśmie Urzędu Miasta G. z 2 maja 2017 r.) w sposób pośredni potwierdza okoliczność rozpoznania odwołania E. W. z 6 kwietnia1956 r. przez organ II instancji, który utrzymał w mocy orzeczenia z 19 marca 1956 r.
Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Minister wskazał, że orzeczenie odszkodowawcze zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej "dekret". Były właściciel hipoteczny nieruchomości I. W. pismem z 12 sierpnia 1953 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie nieruchomości zamiennej w zamian za podlegającą wywłaszczeniu znaczną część gospodarstwa rolnego o pow. 10,1021 ha z całej pow. 10,58 ha. W piśmie z 17 listopada 1953 r. I. W. nie wyraził zgody na przyznanie mu nieruchomości zamiennej położonej we wsi P. (położonej w najbliższej okolicy G.), zaproponowanej w toku postępowania odszkodowawczego. Tym samym w rozważanym przypadku dopuszczane było przyznanie odszkodowania w formie pieniężnej, a więc nie doszło do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. Następnie Minister podał, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożyło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w piśmie z dnia 10.07.1953 r. (wraz z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości) oraz właściciel nieruchomości w piśmie z 12.08.1953 r. żądając przyznania nieruchomości zamiennej, a zatem organ był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o przyznaniu odszkodowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 6 dekretu. W aktach sprawy nie zachował się protokół z rozprawy odszkodowawczej, jednakże pismem z dnia 5 listopada 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku poinformowało właściciela hipotecznego nieruchomości, że rozprawa w przedmiocie wywłaszczenia oraz odszkodowania (tj. zaofiarowania nieruchomości zamiennej) została wyznaczona na 13 listopada 1953 r. w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Zdaniem Ministra, powołanie się przez I. W. w treści pisma z 17 listopada1953 r. na sygn. widniejącą na zawiadomieniu z dnia 05.11.1953 r. uprawdopodabnia w dostatecznym stopniu, że ww. zawiadomienie informujące o terminie rozprawy zostało podane do wiadomości właściciela Nie naruszono zatem art. 33 ust. 2 dekretu. Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie art. 28 dekretu, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Minister przytoczył treść § 3, § 4 i § 9 ww. rozporządzenia. Wskazał, że w szczątkowo zachowanych aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty pozwalające określić stan wywłaszczonego gruntu stanowiącego część gospodarstwa rolnego, tj. w szczególności brak jest zachowanych informacji dających możliwość określenia klasy wywłaszczonego gruntu rolnego. Z treści uzasadnienia orzeczenia odszkodowawczego wynika jednak, że wartość całego gospodarstwa rolnego o pow. 10,58 ha wynosiła 9769,39 zł. Organ przyjął zatem w sposób prawidłowy mnożnik 0,90, który zgodnie z tabelą mnożników dla ustalenia sumy wyrównawczej (załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia) miał zastosowanie dla gospodarstw rolnych o wartości od 9.000 zł do 10.500 zł. W ocenie Ministra, z analizy powyższych okoliczności ponadto wynika, iż kwota przyznanego przez organ wojewódzki odszkodowania w wysokości 17.802,92 zł składała się z kwoty stanowiącej wartość poszczególnych składników podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości rolnej o pow. 10,1021 ha w wysokości 9369,96 zł oraz sumy wyrównawczej w kwocie 8432,96 (9369,96 zł x 0,9). Uznano za niedopuszczalne zastosowanie metody obliczania wartości wywłaszczonej nieruchomości zaproponowanej przez skarżących we wniosku z 15 lutego 2018 r. W myśl tej metody wartość 1 m2 wywłaszczonego gruntu o pow. 10,1021 ha stanowiła odpowiednio wynik działania polegającego na podzieleniu kwoty stanowiącej wartość całego gospodarstwa rolnego I. W. (tj. 9.769,39 zł) przez jego powierzchnię (tj. 10,58 ha). Metoda ta bowiem opiera się na błędnym założeniu, iż gospodarstwo rolne składało się w całości z gruntów o jednolitej klasie, co przy tak dużej powierzchni wywłaszczonego gruntu byłoby faktem raczej nieprawdopodobnym. W aktach archiwalnych brak jest dowodu potwierdzającego trafność ww. założenia. W świetle powyższego Minister uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 28 dekretu oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. W przedmiotowym orzeczeniu o przyznaniu spadkobiercom I. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Minister wyjaśnił, że nie było możliwości oceny legalności decyzji wydanej na skutek rozpoznania odwołania od ww. orzeczenia z uwagi na niemożność ustalenia dokładnych okoliczności jej wydania, jak i treści rozstrzygnięcia w niej zawartego. Organ nadzoru jedynie był w stanie ustalić, że wskutek decyzji organu odwoławczego ww. orzeczenie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż nadano mu klauzulę prawomocności.
A. W., H. W., P. L., B. N., A. N., E. O., M. W., J. N., M. W., E. P., J. R., K. W., A. M., D. G., H. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z 28 czerwca 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.". Sąd I instancji w pełni podzielił i przyjął jak własne wywody organu co do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w aspekcie braku podstaw do ponownego oferowania spadkobiercom zmarłego właściciela nieruchomości zamiennej. Uznał, że nie ma potrzeby powtarzania argumentacji organu. Wskazał, że istotnie z art. 30 ust 1 dekretu wynikało, że w przypadku gdy nieruchomość wywłaszczana stanowiła gospodarstwo rolne organ miał obowiązek zaoferowania nieruchomości zamiennej. O taką nieruchomość zwrócił się I. W., który nie przyjął zaoferowanej mu nieruchomości zamiennej /pismo z 17 listopada 1953 r./. Oznacza to, że organ wyczerpał tryb o jakim mowa w art. 30 ust. 1 dekretu. I. W. zmarł 20 lutego 1954 r. a w jego miejsce wstąpili spadkobiercy, którzy byli następnie adresatami rozstrzygnięć administracyjnych, w tym orzeczenia odszkodowawczego z 19 marca 1956 r. Odwołując się do treści art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 922 § 1 i 944 § 2 kodeksu cywilnego, Sąd I instancji wyjaśnił, że spadkobiercy wchodzą w sytuację prawną jaką pozostawił spadkobierca. Co do zasady spadkobiercy wstępują w prawa i obowiązki wynikające ze stosunków zobowiązaniowych, niezależnie od podstawy prawnej takiego stosunku. Nie następuje natomiast, tak jak to wynika z zarzutów skargi, utrata mocy oświadczeń woli złożonych przez zmarłego ani też konieczności potwierdzenia czynności przez niego zdziałanych. Wprost przeciwnie wejście w sytuację prawną zmarłego oznacza przejście na rzecz spadkobierców praw i obowiązków zmarłego w stanie określonym na datę śmierci. Skoro zatem procedura dekretowa w aspekcie zaoferowania nieruchomości zamiennej została wcześniej wyczerpana to z momentem śmierci osoby uprawnionej sytuacja spadkobierców jest taka sama jak spadkobiercy. Nie przysługuje im prawo z którego nie skorzystał ich poprzednik prawny (prawo żądania nieruchomości zamiennej). Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby w każdej tego rodzaju sprawie do "powrotu" do sytuacji sprzed zdarzenia powodującego wstąpienie spadkobierców czyli de facto do pozbawienia skutków prawnych oświadczeń woli składanych przez spadkodawcę. Ani przepisy dekretu ani przepisy kodeksu cywilnego czy kpa takiego skutku nie przewidują. Nie ma przepisu prawa materialnego z którego wynikałby taki obowiązek organu. Nie mamy więc do czynienia z sytuacją w której doszło do oczywistego zauważalnego "na pierwszy rzut oka" naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ odszkodowawczy zastosował sią do art. 30 dekretu i zaproponował nieruchomość zamienną. Z tych względów Sąd nie stwierdził aby doszło do rażącego naruszenia przez organ odszkodowawczy art. 30 dekretu ani wskazanych przez skarżących przepisów postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. W., H. W., P. L., M. W., J. N., M. W., E. P., K. W., A. M., D. G. i H. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu nadzoru, bądź - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 30 ust. 1 i 3 dekretu, polegającą na błędnym założeniu, że organ wywłaszczający wyczerpał tryb o jakim mowa w art. 30 ust. 1 dekretu, poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, iż odmowa przyjęcia przez I. W. zaproponowanej mu nieruchomości zamiennej, wyrażona przez niego na wcześniejszym etapie postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed jego śmiercią, która miała miejsce przed dniem orzekania o odszkodowaniu, dotyczyła także jego spadkobierców, do których skierowane było orzeczenie o odszkodowaniu (a także o wywłaszczeniu nieruchomości), mimo iż - zgodnie z przepisem art. 30 ust. 3 dekretu - wypłata odszkodowania w pieniądzach, w przypadkach przewidzianych w ust. 1, mogła nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, którym nie był zmarły w toku postępowania I. W. lecz już jego spadkobiercy, a ci takiego wniosku nie złożyli na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego, ani też nie zaoferowano im jako osobom wywłaszczonym nieruchomości zamiennej,
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 czerwca 2019 r. nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 3 dekretu z 1949 r., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które to niezastosowanie skutkowało błędną odmową stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności tejże decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 i 3 dekretu. wskutek przyznania odszkodowania pieniężnego za gospodarstwo rolne mimo niezłożenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej osobom wywłaszczonym, tj. spadkobiercom I. W..
W ocenie autora skargi kasacyjnej, wymogów przepisu art. 30 ust. 1 dekretu nie spełnia uprzednie (za życia) zaofiarowanie nieruchomości zamiennej I. W., który zmarł w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, niedoczekawszy orzeczenia i to pomimo, że przed śmiercią złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa przyjęcia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej przez I. W. czyniła koniecznym uznanie, że procedura dekretowa odnośnie zaoferowania takiej nieruchomości została wyczerpana.
Skoro tak, to nie sposób przyjąć, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, że spadkobiercom I. W. przysługiwało uprawnienie do skorzystania z nieistniejącego w chwili otwarcia spadku prawa do otrzymania oferty przyznania kolejnej nieruchomości zamiennej.
Autor kasacji w swych rozważaniach nie uwzględnił, że spadkobierca wstępuje poprzez spadkobranie w sytuacje prawne, w których znajdował się spadkodawca, w związku z sukcesywną realizacją elementów stanów faktycznych potrzebnych do wywołania określonego skutku prawnego.
Oznacza to, że nabywca spadku na zasadzie sukcesji uniwersalnej, uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie ciężary, ale tylko takie które istniały w dacie otwarcia spadku i były dopuszczone prawem. Wstępuje także do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego.
Konkluzja ta pozostaje w zgodzie zarówno z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji nadzorczej, tj. z art. 922 § 1 K.c. i art. 30 § 4 k.p.a., jak i z przepisami obowiązującymi w dacie wydania orzeczenia wywłaszczającego, tj. z art. 1 § 1 i 2 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe i art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
W tym stanie rzeczy trafnie Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy spadkobiercy wywodzący swe uprawnienia od spadkodawcy nie mogli żądać ponowienia względem nich propozycji przyznania nieruchomości zamiennej.
Z tej przyczyny uzasadnionym było przyznanie spadkobiercom I. W. odszkodowania w formie pieniężnej, tak jak stanowi art. 30 ust. 3 dekretu.
Przepisy zawarte w art. 30 ust. 1 i 3 dekretu, w przypadku spadkobierców nie mogły być odczytywane z pominięciem regulacji prawnej odnoszącej się do zasad obowiązujących przy tego rodzaju sukcesji.
W świetle poczynionych rozważań nie sposób było przyjąć, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawniające do stwierdzenia nieważności kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia. Wbrew stanowisku kasacji orzeczenie to nie naruszało postanowień zawartych w art. 30 ust.1 i 3 dekretu.
Z tej przyczyny zarzut przekroczenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był zasadny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.