I OSK 1734/09

I OSK 1734/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Zofia Flasińska
Symbol z opisem
6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I SA/Wa 626/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-09-15
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 4 ust. 3, art. 7, 43, 44 pkt 2, 86
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21, 165
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Karolina Komotajtys na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Boguchwała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 626/09 w sprawie ze skargi Gminy Boguchwała na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2009 r. nr RCL 1602-205/08 w przedmiocie przekazania prawa własności nieruchomości przysługującego gminie na rzecz miasta na prawach powiatu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Boguchwała na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2009 r. I SA/Wa 626/09 oddalił skargę Gminy Boguchwała na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie przekazania prawa własności nieruchomości przysługującego gminie na rzecz miasta na prawach powiatu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, co do wydania zaskarżonej decyzji przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność, co do stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzję wydał organ monokratyczny w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Niemniej jednak Sąd I instancji przychylił się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 9 czerwca 2009 r., II OSK 961/08, w którym wskazano, że w sprawie, gdzie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została podpisana przez tę samą osobę, sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwałą składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). O ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest technicznie możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, to jest ono zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zgodnie z prawem, to zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji - art. 268a k.p.a. Niedopuszczalna jest więc interpretacja, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie w zależności od tego, czy decyzja w pierwszej instancji została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dalej wskazał, że przyjmowanie innej wykładni niesie za sobą niebezpieczeństwo polegające na zacieraniu istniejącej różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej, a prawem strony do jej zaskarżenia. Tymczasem różnica ta jest ogromna, i co ważne, czytelna w odczuciu społecznym. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ administracyjny, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw, niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że nabycie mienia komunalnego następuje m.in. przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4 tej ustawy; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, wyróżnia się dwie formy przekazania mienia. Pierwsza - to forma porozumienia zainteresowanych gmin, druga - decyzja Prezesa Rady Ministrów w razie braku porozumienia.
Rozporządzeniem z 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia i zmiany granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.) Rada Ministrów dokonała zmiany granic miasta na prawach powiatu Rzeszów oraz gminy Boguchwała, w taki sposób, że z dniem 1 stycznia 2008 r. do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu Rzeszów włączono obszar obrębu ewidencyjnego Zwięczyca z gminy Boguchwała. Pomimo prowadzonych rozmów gminy nie zdołały osiągnąć porozumienia w sprawie zasad przekazania prawa własności spornej nieruchomości, ze względu na rozbieżne stanowiska w sprawie odpłatnego lub nieodpłatnego przekazania przedmiotowego mienia. W tej sytuacji Prezydent Rzeszowa 17 marca 2008 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku w sprawie przekazania spornych nieruchomości na rzecz Gminy Rzeszów. Wniosek taki Minister złożył 18 lipca 2008 r.
Przepis art. 44 pkt 2 u.s.g. wskazuje jasno, że wraz ze zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4 tej ustawy, następuje przekazanie gminie mienia. Skoro ustawodawca postanowił, że nabycie mienia komunalnego następuje przez jego przekazanie w drodze porozumienia zainteresowanych gmin albo w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów, to nie występuje "automatyzm" takiego przekazania mienia, ale możliwe jest pozostawienie prawa własności danej nieruchomości gminie, której terytorium zostało zmniejszone. Nie oznacza to jednak, że przekazanie całego mienia Gminy Boguchwała położnego w granicach obszaru włączonego w granice miasta Rzeszów narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Problematyka zmian w podziale administracyjnym państwa może i nie determinuje problematyki własności mienia, pozostaje jednak w powiązaniu z tą problematyką.
Przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Gmina jest zbiorowością o charakterze terytorialnym, a jej obszar i jest wartością, z którą można by wiązać skutki prawne. Inaczej mówiąc pozbawienie gminy jej obszaru ma zasadnicze znaczenie, gdyż gmina nie może bez tego elementu istnieć. Wprawdzie cyt. art. 44 pkt 2 nie ustanawia żadnych kryteriów przekazania mienia. Jednakże odczytując jego treść należy mieć na uwadze pozostałe regulacje wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, tak aby tworzyły spójny system rozwiązań prawnych będących podstawą funkcjonowania gmin. Organ orzekający prawidłowo uwzględnił przy przekazaniu mienia w rozpoznawanej sprawie przepisy art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g. Pierwszy z nich stanowi, że ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Drugi zaś wskazuje, że to do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, wyliczając przy tym przykładowe dziedziny życia objęte tymi zadaniami. W celu realizacji tych zadań gmina musi być więc wyposażona w mienie - służące użyteczności publicznej.
W tej sytuacji należałoby wręcz wywieść, że przy zmianie granic gmin zasadą jest to, że prawo własności mienia podlega przekazaniu na rzecz gminy przejmującej. Może dojść do przekazania mienia na innych zasadach pod warunkiem, że zainteresowane gminy inaczej ukształtują stosunki majątkowe między sobą, albo wykażą konieczność pozostawienia mienia przy gminie, której terytorium jest zmniejszane. W przypadku zmiany granic gmin przekazanie prawa własności mienia nie może być traktowane jak zwykłe nabycie nieruchomości w celach komercyjnych, bowiem z przekazaniem mienia w trybie tego przepisu wiążą się z obowiązki spoczywające na jednostce samorządu terytorialnego wobec społeczności lokalnej. Uznanie w Konstytucji RP podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego oraz powierzenie im wykonywania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność pociąga za sobą obowiązek przekazania im przez państwo mienia niezbędnego do realizacji nałożonych zadań. Z przepisów konstytucyjnych wynika dla ustawodawcy obowiązek stworzenia odpowiednich gwarancji majątkowych dla realizacji zadań publicznych należących do jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy konstytucyjne nie mogą jednak stanowić podstawy do wysuwania przez jednostki samorządu terytorialnego roszczeń o przekazanie im określonych składników mienia państwowego. Dopiero gdyby całokształt mienia przekazanego danej jednostce pozostawał oczywiście nieadekwatny do wykonywanych przez nią zadań można byłoby mówić o naruszeniu Konstytucji.
Nie można zarzucić organowi orzekającemu, że naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, które mienie Gminy Boguchwała podlega przekazaniu miastu Rzeszów w trybie art. 44 pkt 2 u.s.g. Wbrew zarzutom skargi organ ustalił przeznaczenie nieruchomości będących przedmiotem przekazania i wyjaśnił, że ich przekazanie pozostaje niezbędne do realizacji zadań własnych gminy.
Strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała, które z nieruchomości nie powinny podlegać przekazaniu. Organ nie naruszył tym samym zasad postępowania dowodowego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dopiero wyłączenie części nieruchomości z przekazania wymagałoby od organu przedstawienia dowodów i argumentów, które uzasadniałyby pozostawienie prawa własności tych nieruchomości Gminie Boguchwała pomimo tego, że znalazły się one w granicach miasta Rzeszów. Zaskarżona decyzja nie przeczy twierdzeniu strony skarżącej, że nie ma przeszkód prawnych, aby gmina była właścicielem składników majątkowych, w tym również nieruchomości, położonych na obszarze innej gminy (miasta). W rozpoznawanej sprawie Prezes Rady Ministrów uznał, że z uwagi na zmianę granic należy przekazać do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu wskazane w decyzji nieruchomości znajdujące się w obszarze obrębu ewidencyjnego Zwięczyca z gminy Boguchwała, działając w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji, w granicach prawem dozwolonych.
Na podstawie przywołanego art. 44 pkt 2 Prezes Rady Ministrów może rozstrzygnąć jedynie, komu przyznać określone prawo, np. własność spornej nieruchomości. Kognicja tego organu ogranicza się więc w tym przypadku jedynie do przekazania określonego mienia komunalnego jednej gminy drugiej gminie i nie może być ona interpretowana rozszerzająco.
Odnosząc się do, zgłoszonego na rozprawie sądowej zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej wskazano, że organ administracji ocenia wystąpienie przesłanki uzasadniającej przeprowadzenie rozprawy poza przypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa, a z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Czynności postępowania wyjaśniającego mogą odbywać się w formie tzw. postępowania gabinetowego, zwłaszcza wtedy, gdy do udowodnienia stanu faktycznego wystarczają dokumenty.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości przez Gminy Boguchwała. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g., poprzez błędną ich wykładnię, oraz art. 21 w zw. z art. 165 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie;
2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7, 77 i art. 89 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z wywiedzioną przez WSA z art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i art, 7 u.s.g. konstatacją, iż "przy zmianie granic gmin zasadą jest to, że prawo własności mienia podlega przekazaniu na rzecz gminy przejmującej. Może dojść do przekazania mienia na innych zasadach pod warunkiem, że zainteresowane gminy inaczej ukształtują stosunki majątkowe między sobą, albo wykażą konieczność pozostawienia mienia przy gminie, której terytorium jest zmniejszane". Taka wykładnia ww. przepisów nie znajduje podstaw prawnych, jest więc oczywiście błędna z przyczyn o których poniżej, a przy tym stoi ona w sprzeczności z przywołanymi wcześniej stwierdzeniami WSA dotyczącymi: 1) nie występowania "automatyzmu" przekazania mienia oraz 2) konieczności istnienia związku przekazywanego mienia z obowiązkami (zadaniami) spoczywającymi na gminie przejmującej.
Z art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g. w żaden sposób nie można wyprowadzić "zasady" przekazania całego mienia gminy pomniejszonej - położonego w granicach terytorium przyłączonego - na rzecz gminy powiększonej, ani tym bardziej przekazywania mienia na innych zasadach, w szczególności "pod warunkiem", że gmina, której terytorium zostało zmniejszone, wykaże konieczność pozostawienia jej określonego mienia. Wręcz przeciwnie - skoro przepis art. 44 pkt 2 u.s.g. stanowi expressis verbis, że "przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów", to oczywistym powinno być, że po zmianie granic mienie gminy, której terytorium zostało pomniejszone nadal pozostaje jej własnością, chyba że strony inaczej się porozumiały lub co innego zdecydował Prezes Rady Ministrów. Zaprezentowana przez WSA wykładnia ww. przepisów jest nie tylko niezgodna z ich treścią, ale wręcz nielogiczna, gdyż zakłada, że prawo własności całego mienia gminy pomniejszanej faktycznie przechodzi - co do zasady - na rzecz gminy powiększonej, przy czym nie jest jasne, z jaką chwilą to przejście prawa własności miałoby nastąpić. Zmiany w zakresie tegoż całościowego przejścia następują wg WSA dopiero, gdy strony tak uzgodnią w drodze porozumienia lub, gdy tak zdecyduje organ w decyzji. Tak więc oto - WSA w tym przypadku odwraca naturalny porządek rzeczy, naturalną sekwencją zdarzeń prawnych.
Tymczasem przepis art. 44 pkt 2 u.s.g. wyraźnie wskazuje, iż ewentualne przekazanie mienia będącego nadal - po dokonanej już zmianie granic gmin - własnością gminy pomniejszanej może nastąpić przede wszystkim w drodze porozumienia, w wyniku którego zainteresowane gminy zgodnie ustalą między sobą, jakie mienie podlega przekazaniu w związku z dokonaną zmianą granic, a jakie nie podlega przekazaniu. Dopiero w przypadku braku takiego porozumienia gmin rozstrzygnięcie w tym zakresie powinien wydać Prezes Rady Ministrów, przy czym skutek przejścia prawa własności przekazywanego mienia może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się jego decyzji.
Co do zasady przekazaniu powinno podlegać wyłącznie mienie służące wykonywaniu przez gminę powiększoną zadań publicznych, przejętych wraz z terytorium i mieszkańcami, natomiast pozostałe mienie gminy pomniejszanej może podlegać przekazaniu tylko wtedy, gdy gmina ta z jakichś względów uzna to mienie za zbędne i zrezygnuje z - przysługującego jej cały czas po zmianie granic - prawa własności tego mienia. Tym samym to nie gmina pomniejszana powinna wykazywać "konieczność pozostawienia mienia" przy niej, lecz gmina powiększona, skoro zamierza przejąć mienie gminy pomniejszanej, powinna wykazać, że mienie to jest jej niezbędne do wykonywania jej zadań określonych w art. 7 u.s.g. lub w przepisach szczególnych. Jeżeli zaś gmina powiększana nie wykaże, że określone mienie gminy pomniejszanej jest jej niezbędne do wykonywania jej zadań, to wówczas mienie takie nie powinno podlegać przekazaniu.
Dokonana przez WSA wykładnia ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP, do której to ochrony mają prawo także jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 165 Konstytucji RP. Decyzja Prezesa Rady Ministrów orzekająca władczo o przekazaniu mienia gminy pomniejszanej stanowi w istocie wywłaszczenie tej gminy z jej mienia - oczywiście w szerokim rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, a nie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Por. wyrok TK z 14 maca 2000 r P.5/99, OTK ZU 2000/2 poz. 60: "Trybunał Konstytucyjny uważa, że pojęcie "wywłaszczenie", zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako "wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę" (por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196). Ujęcie konstytucyjne wychodzi więc swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiona interpretacja konstytucyjnej formuły wywłaszczenia koresponduje z treścią unormowań art. 1 Protokołu [Chodzi o Protokół Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1995 r. Nr 36 poz. 175; zm.: Dz. U. 1998 r. Nr 147 poz. 962) - przypis M.K.]. Także i ten przepis opiera się bowiem na założeniu szerokiego rozumienia pojęcia "pozbawienie własności". Taki też kształt przyjmuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym obok pozbawienia własności dokonywanego w ramach określonej prawem procedury (wywłaszczeniowej bądź nacjonalizacyjnej) wyróżniana jest także kategoria tzw. wywłaszczeń faktycznych (por. F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, Przegląd Sądowy 1998/5 str. 31).".
Przy zastosowaniu wykładni art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g., sprowadzającej się do dwóch stwierdzeń, że: 1) "przy zmianie granic gmin zasadą jest to, że prawo własności mienia podlega przekazaniu na rzecz gminy przejmującej", oraz 2) "konieczność pozostawienia mienia przy gminie, której terytorium jest zmniejszane" ma wykazać nie ten kto żąda przewłaszczenia, lecz ten kto jest pozbawiany własności, następuje w niedopuszczalny sposób przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, którego prawa są wywłaszczane. W niniejszej skardze kasacyjnej taki pogląd prawny z najgłębszym przekonaniem kwestionujemy co do zasady.
W myśl art. 165 Konstytucji oraz art. 43 u.s.g. gminie przysługuje prawo własności. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż co do zasady występują dwa rodzaje mienia komunalnego: (1) mienie użyteczności publicznej i (2) mienie gospodarcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł tej zróżnicowanej funkcji społeczno-gospodarczej składników mienia komunalnego (art. 140 k.c). Mienie użyteczności publicznej związane jest wprost z wykonywaniem zadań publicznych. Zatem jego przejście na rzecz gminy powiększanej znajduje uzasadnienie zawsze wtedy, gdy będzie ono służyć realizacji tych właśnie zadań, przejętych - w związku ze zmianą granic administracyjnych - przez gminę powiększoną. Natomiast mienie gospodarcze ma charakter zasobu majątkowego, z którego gmina czerpie dochód; niekiedy jest tam prowadzona działalność gospodarcza (por. art. 45 w zw. z art. 44 pkt 4 u.s.g.). Nie ma zatem powodu - prawnego ani społeczno - gospodarczego (faktycznego) - aby mienie tego rodzaju miało wraz ze zmianą granic przechodzić na dobro gminy powiększanej. Jest oczywiste, iż na terenie każdej gminy jest mienie wielu różnych właścicieli. Jednym z takich właścicieli bywa inną jednostka samorządu terytorialnego, która podlega wtedy - na ogólnych zasadach - przepisom o podatku od nieruchomości (Skarżący tytułem przykładu przedłożył WSA przy piśmie z dnia 7 września 2009r. wypisy z rejestru gruntów dotyczące nieruchomości stanowiących własność miasta Rzeszów położonych poza granicami tejże gminy).
Warto zauważyć, że dla Gminy Boguchwała, podobnie zresztą jak dla wielu innych gmin, znaczna część posiadanych (i odebranych decyzją Prezesa Rady Ministrów) nieruchomości to właśnie zasób majątkowy, będący "prywatnoprawnym" źródłem wzmocnienia zdolności gminy do realizacji jej zadań publicznych. W odniesieniu do tego rodzaju składników mienia, "dowód", którego żąda od gminy pomniejszanej Wojewódzki Sąd Administracyjny, musiałby, jak się zdaje, sprowadzać się do stwierdzenia, że gmina ta zostanie pozbawiona aktywów stanowiących jej majątek, nie inaczej, niż gdyby sąsiednia gmina zażądała od niej, np. oddania części środków finansowych zgromadzonych na rachunku bankowym.
Wywłaszczenie - po myśli Konstytucji - dopuszczalne jest jedynie "na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem", co oznacza, że Organ musi odnośnie do każdej nieruchomości wskazać i określić ściśle ów "cel publiczny" realizowany przez gminę powiększaną, ze względu na który odjęcie gminie pomniejszanej prawa własności jest niezbędne. Jest więc oczywiste, że ciężar przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazania w jego wyniku zasadności podjętego rozstrzygnięcia musi tu spoczywać na Organie, zaś dostarczenia argumentacji na tę rzecz należy oczekiwać od gminy powiększanej.
Inny pogląd nie znajduje oparcia w przepisach prawa pozytywnego, a jego zastosowanie w konkretnej sprawie będzie każdorazowo stanowić przejaw naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego.
W zaskarżonym wyroku WSA błędnie uznał, iż Organ orzekający nie naruszył obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, które mienie Gminy Boguchwała podlega przekazaniu miastu Rzeszów w trybie art. 44 pkt 2 u.s.g. (art. 7 i 77 k.p.a.). Fakt, iż organ dokonał w decyzji z [...] grudnia 2008 r. wyliczenia nieruchomości przekazywanych miastu Rzeszów, nie oznacza, że Organ ten rzeczywiście dokonał ustaleń w zakresie niezbędności przekazywanego mienia dla realizacji zadań publicznych miasta Rzeszów. Organ bezkrytycznie przychylił się do wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych z 18 lipca 2008 r. zawierającego "propozycję" przekazania na rzecz Gminy Miasta Rzeszów wszystkich nieruchomości położonych w miejscowości Zwięczyca, która to propozycja była zgodna z treścią wniesionego do tego Ministra przez Prezydenta Miasta Rzeszowa "żądania" z 17 marca 2008 r. Ponadto, przyjęta przez WSA wykładnia ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wg której to gmina pomniejszana musi wykazać konieczność pozostawienia przy niej określonego mienia, prowadzi również do przerzucenia na gminę pomniejszaną ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym, który w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciąży zawsze na organie administracji publicznej. W myśl ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to Prezes Rady Ministrów rozstrzygając o tym, które mienie Gminy Boguchwała podlega przekazaniu w trybie art. 44 pkt 2 u.s.g. na rzecz miasta Rzeszów, powinien ustalić, które mienie Gminy Boguchwała położone obecnie na terytorium miasta Rzeszów jest rzeczywiście niezbędne tej ostatniej gminie do wykonywania jej zadań.
Decyzja Prezesa Rady Ministrów ma charakter decyzji wywłaszczającej gminę z jej mienia i to organ wywłaszczający musi wykazać zasadność dokonania wywłaszczenia. Gdyby zatem gmina powiększana nie wykazała w sposób dostateczny, że dane mienie jest jej niezbędne do wykonywania przez nią zadań publicznych, to wówczas organ - czyli Prezes rady Ministrów - powinien w myśl art. 7 i art. 77 k.p.a. zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i rozstrzygnąć na podstawie jego całokształtu, które mienie podlega przekazaniu na rzecz gminy powiększonej, a które pozostaje przy gminie pomniejszonej. W postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. (wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r., I SA/Wa 34/07, LEX nr 351343). Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do istotnych okoliczności spoczywa w myśl art. 77 kpa na organie i nie może być przerzucony na strony.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wynikałoby, że organ może swobodnie decydować o tym czy zasadne jest przeprowadzenie rozprawy, z wyjątkiem przypadku, "gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa, a z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia". Takie stanowisko WSA jest oczywiście błędne, gdyż wg art. 89 § 2 k.p.a. "organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron". Nie ulega zaś wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej przekazania mienia pomiędzy Gminą Boguchwała a Miastem Rzeszów "zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron", o czym wprost mówi art. 44 pkt 2 u.s.g..
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał na istniejącą rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie uznał jednak za stosowne zwrócić się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby wystąpił z wnioskiem o podjęcie przez NSA uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Ponadto WSA w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do powołanego przez Skarżącego w piśmie procesowym z 27 lipca 2009 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. P 57/07, publ.. OTK-A 2008/10/17.8, Dz. U. z 2008r. Nr 229, poz. 1539. Wprawdzie ww. wyrok - w związku z zakresem zadanego Trybunałowi pytania prawnego - odnosił się bezpośrednio do wyłączenia członka organu kolegialnego, to jednak stwierdzenia Trybunału zawarte w przytoczonych obszernych fragmentach uzasadnienia tegoż wyroku mają zastosowanie również do sytuacji dwukrotnego rozstrzygania sprawy w postępowaniu przed Prezesem Rady Ministrów przez tę sama osobę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś wykładnia zaprezentowana przez Gminę Boguchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
W piśmie procesowym z 14 stycznia 2010 r. Gmina Boguchwała obszernie polemizuje ze stanowiskiem Prezesa Rady Ministrów zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W szczególności podniesiono, że przerzucenie przez WSA na skarżącą obowiązku wykazania zasadności pozostawienia jej mienia, które znalazło się w granicach miasta Rzeszów, prowadzi do naruszenia - wynikającej z art. 165 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. - zasady sądowej ochrony samodzielności gminy. Sąd bowiem wyprowadzając w drodze wykładni pogląd, iż ciężar dowodu w sprawie z art. 44 pkt 2 u.s.g. obciąża nie właściwy organ administracyjny (Prezesa Rady Ministrów) lub ew. gminę, która żąda przewłaszczenia na swoją rzecz, lecz gminę, której mienie ma podlegać wywłaszczeniu, nie tylko nie zapewnił gminie skarżącej (gminie pomniejszanej) ochrony jej samodzielności majątkowej, lecz wręcz pozbawił ją takiej ochrony. Oto Gmina pomniejszana dowiaduje się dopiero z zaskarżonego, precedensowego wyroku WSA, iż to ona miała dowieść, że niezbędne jest pozostawienie jej własności mienia położonego na terenie, nad którym jurysdykcję przejęła gmina sąsiednia (powiększana), chociaż taka konstrukcja prawna - w istocie wyjątkowa - nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa, lecz została wyprowadzona w drodze wykładni (systemowej?, celowościowej?) przez sąd orzekający w sprawie skargi na decyzję organu.
Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. Gmina Boguchwała cofnęła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec stanowiska, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, zgodnie z którym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do organów monokratycznych w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw, czego dowodzi stanowisko zajęte przez NSA Zatem postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Za niemający usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g., poprzez błędną ich wykładnię, oraz art. 21 w zw. z art. 165 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie.
Po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że jednostki samorządu terytorialnego korzystają w takim samym zakresie z zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP jak osoby fizyczne i jednostki zrównane z nimi w obrocie prawnym. Przede wszystkim należy przypomnieć, że mienie komunalne (art. 43 u.s.g.) jest swego rodzaju mieniem publicznym, choć jego właściciel jest zawsze skonkretyzowany. Od własności prywatnej różni się ono swoim przeznaczeniem – zasadniczo nie służy prowadzeniu działalności gospodarczej oraz podlega obligatoryjnemu nadzorowi ze strony organów administracji rządowej (art. 86 u.s.g.). W rezultacie gmina podlega licznym ograniczeniom w dysponowaniu mieniem komunalnym o publicznoprawnym charakterze, wynikającym wprost z ustawy. W szczególności należy tu wymienić liczne przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jak np. art. 19 – zobowiązujący w określonych wypadkach do porozumienia z organami administracji rządowej; art. 34 ust. 1 – ograniczający zbywanie nieruchomości na rzecz oznaczonych w tym przepisie osób; art. 61 ust. 3 – zobowiązujący do przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, czy art. 136 w zw. z art. 229 – zobowiązujące do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Kolejnym aktem ograniczającym dysponowanie mieniem komunalnym jest ustawa z 29 stycznia 2004 r. – prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177), która ogranicza swobodę w wyborze przedsiębiorcy, wykonującego zadania na rzecz społeczności gminnej za publiczne środki. Także ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) jest aktem normatywnym ograniczającym swobodę dysponowania mieniem komunalnym. Wreszcie, należy wymienić tu ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która nakazuje – przy spełnieniu określonych przesłanek – wyzbycie się własności nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Wszystkie te przykłady świadczą o tym, że w odniesieniu do własności gmin jest dopuszczalna daleko bardziej idąca ingerencja niż w stosunku do własności prywatnej. I takim właśnie przypadkiem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji we własność gminy jest art. 44 pkt 2 u.s.g., kiedy jest to uzasadnione koniecznością zapewnienia racjonalnego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy.
Po drugie, należy przypomnieć, że samorząd terytorialny jako obligatoryjny związek mieszkańców gmin, powiatów i województw realizuje zadania o charakterze lokalnym (gminy i powiaty) oraz zadania o charakterze regionalnym (województwa samorządowe). Wśród tych zadań na pierwszy plan ustawodawca wysuwa te, które służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Podstawowym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez podejmowanie działań we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów - Z. Duniewska, Organizowanie i prowadzenie targowisk jako zadanie własne gminy, ST 1992, nr 9, s. 24; por. również uchwała TK z 27 IX 1994 r., W 10/ 93, OTK 1994, nr 2, poz. 46. Niemniej nie wyczerpują one całej sfery działalności samorządów. Jako kolejny cel działalności samorządu terytorialnego wymienia się zapewnienie rozwoju danego terenu. Nie ulega wątpliwości, że bez tych zadań istnienie wspólnot samorządowych traci rację bytu. Przywrócenie samorządu terytorialnego miało na celu, aby społeczności lokalne i regionalne wzięły w “swoje ręce" własne sprawy, a więc, żeby zadania państwa były realizowane w sposób zdecentralizowany. Wyraźnie kwestię tą akcentowano w literaturze przedmiotu: “Decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nie należące do scentralizowanej administracji rządowej. [...] Podstawową formą decentralizacji jest samorząd. Jego istotą jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, czyli zrzeszeniu obywateli" – zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999 r. wyd. II, s. 106 – 107. W konkluzji zatem należy przyjąć, że nie można mówić o samoistnym interesie gminy, tzn. takim, który istnieje w oderwaniu od powierzonych jej zadań. Mówiąc innymi słowy, jeżeli w drodze aktu normatywnego zostaną dokonane zmiany w zakresie zadań gminy (np. poprzez zmniejszenie jej terytorium), to w tym zakresie gmina traci nie tylko kompetencję do realizacji tych zadań, ale również atrybuty temu służące.
Po trzecie, trzeba zauważyć, że gminy zostały wyposażone w mienie komunalne (głównie w drodze tzw. komunalizacji), żeby im zapewnić środki do realizacji powierzonych im zadań z zakresu administracji tych zadań. Jeżeli więc gmina, w wyniku zmian prawnych traci określoną część zadań, to tym samym przestaje istnieć uzasadnienie do własności mienia służącego realizacji tych zadań. Potwierdzeniem tej tezy jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 44 pkt 2 u.s.g. Przewiduje ono przekazanie w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów mienia gminy, której terytorium uległo zmniejszeniu, gminie, która na przejętym obszarze będzie realizowała zadania należące do właściwości administracji gminnej, jeżeli nie dojdzie do przekazania mienia w drodze porozumienia zainteresowanych gmin.
Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wydaje się jak najbardziej celowe. Zgodnie z zasadą decentralizacji, kwestię przekazania mienia komunalnego pozostawia się zainteresowanym gminom. Jeżeli jednak nie są one w stanie dojść do porozumienia sprawę tą przejmuje organ nadzoru (art. 86 u.s.g.), który ją rozstrzyga w drodze władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia, bo przekazanie mienia jest niezbędne do wykonywania zadań na przejętym terytorium. Sprawy przekazania mienia w tym trybie należą do właściwości Prezesa Rady Ministrów, a nie sądów powszechnych, ponieważ są to sprawy z zakresu zgodnego z prawem wykonywania administracji publicznej, a nie sprawy o charakterze cywilnoprawnym (spory o własność).
Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że z art. 44 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g. można wywieść zasadę, zgodnie z którą - przy zmianie granic gmin - prawo własności mienia podlega przekazaniu na rzecz gminy przejmującej, albowiem w celu realizacji nowych zadań gmina ta musi być wyposażona w mienie służące użyteczności publicznej w gminie, której zakres zadań uległ zmniejszeniu. Skoro przytoczone przepisy tworzą domniemanie, że własność mienia powinna przysługiwać gminie przejmującej nowe zadania (wszak mienie komunalne przyznaje się gminom w celu realizacji powierzonych im zadań), to należy uznać, że na gminie pomniejszanej spoczywa obowiązek wykazania, że istnieje konieczność pozostawienia przy niej określonego mienia, ponieważ może ono być jej pozostawione tylko w przypadku, gdy jest to mienie niezwiązane bezposrtednio z tymi zadaniami.
Zdaniem składu orzekającego powyższa ocena prawna nie prowadzi w niniejszej sprawie do przerzucenia na gminę pomniejszaną ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym, który – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciąży zawsze na organie administracji publicznej. Z przytoczonych przepisów nie można zasadnie wyprowadzić takiego wniosku. Wynika z nich jedynie to, że organ prowadzący postępowanie jest gospodarzem postępowania wyjaśniającego, bo to na nim spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jeżeli jednak określone środki dowodowe znajdują się w posiadaniu strony, to rolą organu jest jedynie uświadomienie jej, że z tych dowodów może skorzystać. Zaś ciężar przeprowadzenia dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na tym podmiocie postępowania, który z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne – por. szerzej W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 118-120 i powołane tam orzecznictwo sądowe.
Nie można również było zarzucić Sądowi I instancji, że dopuścił się obrazy art. 89 § 2 k.p.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek przeprowadzenia rozprawy występuje w przypadku, gdy są jednocześnie spełnione dwie przesłanki, a mianowicie: 1) zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz 2) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ta druga przesłanka nie była spełniona w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na zasadzie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.