I OSK 1732/22

I OSK 1732/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1466/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art.15 ust 1 i 2 art 19 ust 4 i 5
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 2022 poz 2000
art 7 , 77 § 1 art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie oraz Skarbu Państwa - Prezydenta m.st Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr DLI-IX.7615.253.2020.AR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie kwotę 1137 (słownie: jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta m.st Warszawy kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/21 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 22 kwietnia 2021 r., nr DLI-IX.7615.253.2020.AR, którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Rozwoju z 7 września 2020 r., znak DLI-IV.7615.146.2020.MW odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1499/06 z 25 sierpnia 2006 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 19 stycznia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w dzielnicy W. m.st. Warszawy, obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0909 ha.
Decyzją Nr 1499/06 z 25 sierpnia 2006 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w dzielnicy W. m.st. Warszawy, obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0909 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej "[..]" (T.) w Warszawie, ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną działkę w wysokości 544.877,00 zł, określił termin wydania nieruchomości do dnia 15 października 2006 r., a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat.
Natomiast decyzją Nr 708/2010 z 7 kwietnia 2010 r., znak: SPN.II.MŚ.7720-194/07, Wojewoda Mazowiecki potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, którego następcą prawnym jest Spółka Akcyjna "Polskie Koleje Państwowe", prawa użytkowania wieczystego gruntu, na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, będącego własnością Skarbu Państwa, stanowiącego infrastrukturę kolejową, położonego w Warszawie, dzielnica W., składającego się z działki nr [..] o pow. 0,0909 ha, nr [..] o pow. 0,5398 ha, nr [..] o pow. 0,0030 ha z obrębu [..] uregulowanego w księdze hip. pod nazwą "D." nr inw. [..], a także nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.
Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 sierpnia 2006 r., w części dotyczącej orzeczenia o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w dzielnicy W. m.st. Warszawy, obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0909 ha. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ pierwszej instancji nie dokonał w sposób prawidłowy ustalenia stanu prawnego nieruchomości, która w dniu wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 sierpnia 2006 r. była już własnością Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 708/2010 z 7 kwietnia 2010 r.
Decyzją z 7 września 2020 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1499/06 z 25 sierpnia 2006 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy Technologii z 22 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji wywłaszczeniowej z 25 sierpnia 2006 r., nieruchomość była nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, została wydana w dniu 7 kwietnia 2010 r, tj. po upływie prawie czterech lat od dnia wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z 25 sierpnia 2006 r. o przejęciu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powyższe oznacza, iż dysponując dostępnym materiałem dowodowym, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez orzeczenie o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1499/06. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w wyniku bezsprzecznego, bezspornego i bezpośredniego naruszenia przepisów o charakterze rażącym. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że fakt wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 708/2010 z 7 kwietnia 2010 r. jest nową okolicznością w sprawie, która mogłaby uzasadniać wznowienie postępowania. Przesłanka wznowieniowa nie może jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest zasadniczo na zasadzie niekonkurencyjności.
Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka, podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro nieruchomość, którą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, była już własnością Skarbu Państwa - jak to wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 708/2010 z 7 kwietnia 2010 r. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 16.04.2009 r. znak: L.dz.434/09 Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych, w dziale II zachowanej części tej księgi znajduje się wpis własności Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając oddalenie skargi, Sąd I instancji podzielił stanowisko, że objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2006 r., nie było w obrocie prawnym uwłaszczającej PKP decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2010 r., a w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie nieważnościowym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania kwestionowanej decyzji. Ponadto, z art. 34 ust.1-3 i art. 35 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, która stanowiła podstawę prawną tzw. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego z 7 kwietnia 2010 r. wynika, że jej przepisy nie mogą być stosowane w przypadku gruntów nie będących własnością Skarbu Państwa. W toku postępowania nadzorczego nie wykazano jednak, że sporna nieruchomość na datę wydania kontrolowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2006 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, była ona w tej dacie nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast decyzja uwłaszczeniowa z 2010 r. stwierdziła, że nabycie gruntu przez Skarb Państwa w zarządzie PKP nastąpiło z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają zarzuty skarżącej Spółki, że ponieważ w dacie ustalonej w decyzji uwłaszczeniowej jest przyjęta data nabycia gruntu z dniem 27 października 2000 r., to decyzja Wojewody Mazowieckiego z 2006 r., orzekająca o tej samej nieruchomości w trybie tzw. specustawy drogowej, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy nie wykazano jakimkolwiek, choćby pośrednim dowodem, iż sporna nieruchomość stanowiła własność innego podmiotu w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2006 r., decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie mogła być podważona.
Od wyroku Sądu I instancji zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1. art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi pomimo, iż Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie dostrzegł, iż w sprawie Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan prawny nieruchomości poprzez pominięcie, iż Skarbowi Państwa przysługuje prawo własności nieruchomości już co najmniej na dzień 5 grudnia 1999 r., a ponadto pominięcie, iż dla nieruchomości była prowadzona księga hipoteczna;
II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tj. art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 15 ust 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2006 r. poprzez błędne zastosowanie przepisu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci odpisu wniosku PKP S.A. z 2 sierpnia 2010 r. "Wniosek o założenie księgi wieczystej" oraz dokumentu - wydruk z księgi wieczystej [..]. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia podnoszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na dzień wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z 25 sierpnia 2006 r. orzekającej co do przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w dzielnicy W. m.st. Warszawy, obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0909 ha, ww. nieruchomość nie była nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Przeciwnie, nieruchomość stanowiła w tej dacie - jak również w dacie wydawania decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 708/2010 z 7 kwietnia 2010 r., własność Skarbu Państwa. Dla przedmiotowej nieruchomości była - w dacie 25 sierpnia 2006 r. prowadzona księga hipoteczna, czego nie ustalił Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z 25 sierpnia 2006 r. Natomiast ten sam organ - działając w innej sprawie ustalił, iż pismem z 20 lutego 2008 r. znak N12-WG3b-600-265/2008 PKP S.A. poinformowało, że dz. ew. nr [..] z obrębu [..] została podzielona m. in. na działki o nr [..] o pow. 0.0909 ha i nr [..] 0 pow. 0.5398 ha. Zgodnie z zaświadczeniem z 16 kwietnia 2009 r. znak Ldz.434/09 Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych w dziale lI zachowanej części niniejszej księgi znajduje się wpis własności Skarbu Państwa odnośnie nieruchomości, oznaczonej nazwą hip. "C." położonej przy ul. [..]. Taka treść została zamieszczona w uzasadnieniu decyzji z 7 kwietnia 2010 r. Wynika z powyższego, iż ten sam organ, wydając decyzję z 25 sierpnia 2006 r. nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia co do stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka [..] z obrębu [..]. Tym samym, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt stwierdzenia, iż Skarbowi Państwa nie przysługiwał tytuł prawny do tej nieruchomości i w konsekwencji zobowiązania inwestora do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Powyższe również oznacza, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z 7 kwietnia 2010 r. nie wytworzyła nowego stanu prawnego co do własności Skarbu Państwa do działki nr [..], gdyż taki stan trwał już przynajmniej na dzień 5 grudnia 1999 r. Obecnie działka oznaczona jako [..] obręb [..] ujawniona jest w księdze wieczystej [..]. Wpis ten został dokonany na wniosek PKP SA złożony dnia 2 lipca 2010 r. PKP SA w uzasadnieniu tego wniosku wskazała, iż nieruchomość jest ujawniona w innej księdze wieczystej. Sąd wieczysto-księgowy nie miał wątpliwości, iż dla działki [..] na tej podstawie można założyć księgę wieczystą z wpisem Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Tym samym nieprawidłowo w sprawie zakończonej decyzją z 25 sierpnia 2006 r. zastosowano art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U.2022.176) - w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2006 r. - poprzez błędne zastosowanie przepisu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Już sam fakt, iż dla nieruchomości została założona księga wieczysta z wpisem własności Skarbu Państwa - i to na podstawie dokumentów wskazujących na własność Skarbu Państwa znajdujących się w innej księdze wieczystej - świadczy o tym, iż stanowisko organów obydwu instancji, potwierdzone przez Sąd I instancji, jest błędne i niezgodne ze stanem prawnym istniejącym w dacie orzekania, a nie mającym oparciu w niekompletnym materiale dowodowym zgromadzonym do akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 25 sierpnia 2006 r. Natomiast wydanie decyzji deklaratoryjnej z 7 kwietnia 2010 r. w oparciu o przepisy art. 34 ust. 1-3 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tj. Dz. U. z 2020 poz. 292, ze zm.), nic nie zmieniło w zakresie własności Skarbu Państwa - zostało jedynie potwierdzone nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez PKP z dniem 27 października 2000 r. Dlatego wbrew ocenie Sądu I instancji sam fakt, iż na dzień 25 sierpnia 2006 r. nie było w obrocie decyzji z 7 kwietnia 2010 r. nie stanowi o braku własności Skarbu Państwa - stanowi jedynie, iż w tej dacie PKP nie miało potwierdzonego prawa użytkowania wieczystego, ale własność dla Skarbu Państwa już istniała dla tej nieruchomości.
Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczących Z.M. na okoliczność firmy przedsiębiorcy Z.M. oraz dotyczących B.G. na okoliczność firmy przedsiębiorcy B.G.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z przepisem prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który został niewłaściwie niezastosowany oraz w zw. z przepisami postępowania – art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 kwietnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju 7 września 2020 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 sierpnia 2006 r., gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana w wyniku rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na nieustaleniu, że Skarb Państwa w dniu 25 sierpnia 2006 r. był już właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..] w obrębie [..] o pow. 0,0909 ha;
2. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 kwietnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 7 września 2020 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 sierpnia 2006 r., gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego została skierowana do podmiotu niebędącego stroną – A..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że Wojewoda Mazowiecki nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę, a oparł się jedynie na treści pisma Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 19 stycznia 2005 r., który wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości wskazanych w załączniku nr 1 do wniosku, stanowiącym wykaz nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przewidzianych do wywłaszczenia. Takie działanie Wojewody Mazowieckiego stanowiło rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
W postępowaniu zakończonym Decyzją Wojewody Mazowieckiego 708/2010, toczącym się przed tym samym organem kilka lat po wydaniu Decyzji Wojewody Mazowieckiego 1499/06, możliwe okazało się uzyskanie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, X Wydział Ksiąg Wieczystych, z którego treści wynika, że Skarb Państwa był ujawniony jako właściciel nieruchomości oznaczonej nazwą hip. "C.", położonej przy ul. [..]. Wbrew ustaleniom Wojewody Mazowieckiego, w dniu wydania Decyzji 1499/06, tj. w dniu 25 sierpnia 2006 r., nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [..] w obrębie [..] nie była nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym.
W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazano, że decyzja Wojewody Mazowieckiego 1499/2006 została skierowana "do wiadomości" podmiotu określonego jako A. z siedzibą w W., która była wykonawcą prac związanych z wykupem nieruchomości pod budowę drogi. Podmiot ten nie miał interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne okazały się uzasadnione.
Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności była wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa) w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Ustawa ta przewidywała (art. 13 ust. 1), że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywał w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg w drodze umowy. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad następowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z przepisu art. 15 ust. 1 specustawy drogowej wynika zatem, że przedmiotem wywłaszczenia mogło być też prawo użytkowania wieczystego. Postępowanie wywłaszczeniowe mogło też dotyczyć nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 15 ust. 1 i 2 specustawy drogowej). Każdorazowo skutkiem było odjęcie prawa własności lub użytkowania wieczystego, celem uporządkowania statusu własnościowego działek przeznaczonych pod drogę. Procedura nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, czy to w drodze umowy, czy też przez wywłaszczenie, nie miała natomiast zastosowania, jeżeli nieruchomości objęte ówcześnie decyzją o lokalizacji drogi, stanowiły własność Skarbu Państwa.
Równolegle, ówcześnie obowiązujący art. 19 ust. 4 i 5 specustawy drogowej stanowił, że jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu Skarbu Państwa po dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, może zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy - żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego. Przepis ust. 4 stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Ta regulacja oznacza, że w przypadku pozostających w użytkowaniu wieczystym nieruchomości stanowiących własności Skarbu Państwa, nie ma zastosowania procedura ich nabycia w drodze umowy, a następnie wywłaszczenia, lecz procedura określona w art. 19 ust. 4 specustawy drogowej.
Jeżeli nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, to z oczywistego względu nie mógł do niej znaleźć zastosowania art. 15 ust. 2 specustawy drogowej, regulujący wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Także istnienie prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego nie uzasadniało zastosowania instytucji wywłaszczenia.
Zasadne są, skierowane pod adresem Sądu I instancji i decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, zarzuty zawarte w każdej ze skarg kasacyjnych, dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, nie jest prowadzone postępowanie dowodowe co do istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, postępowanie wyjaśniające dotyczy ustalenia przesłanek nieważności, a ocena zaistnienia tych przesłanek odbywa się wedle stanu faktycznego i prawnego z daty decyzji. Ocena decyzji wedle stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania nie oznacza jednak stanu przyjętego ówcześnie przez organ, ale stan rzeczywiście istniejący i możliwy do ustalenia w oparciu o ówcześnie istniejące materiały. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności prowadzone jest zatem postępowanie wyjaśniające, które ma na celu ustalenie zaistnienie przesłanki nieważności, a przesłankę tę stwierdza się z uwzględnieniem nie stanu faktycznego i prawnego istniejące w dacie orzekania w przedmiocie nieważności, ale w dacie wydania decyzji dotychczasowej.
Mając powyższe zastrzeżenia na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wadliwie w przeprowadzonym postępowaniu przyjęto, iż skoro decyzja dotycząca uwłaszczenia Spółki została wydana po dacie podjęcia decyzji objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności, to już ta okoliczność jest wystarczająca do stwierdzenia, że nie dokumentuje ona stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia decyzji z 2006 r. i nie dowodzi jej podjęcia z naruszeniem prawa. Obie decyzje, zarówno dotycząca uwłaszczenia Spółki, jak i decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości, mają zasadniczo aktualnie taki sam status. Obu przysługuje domniemanie legalności związane z ich pozostawaniem w obrocie prawnym. W ich wzajemnej relacji, decyzja dotycząca uwłaszczenia Spółki nie ma jednak charakteru prejudycjalnego względem drugiej z decyzji. Przedmiotem decyzji uwłaszczającej nie jest także orzeczenie o podmiocie prawa własności. Jakkolwiek kwesta ta stanowiła przy jej wydaniu okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek, to co do zasady decyzja o podmiocie prawa własności nie orzeka. Inaczej rzecz ujmując, decyzja ta nie jest rozstrzygającym dowodem na stan własności przedmiotowej działki w roku 2000. W tym stanie rzeczy, fakt jej wydania po dacie wydania decyzji dotychczasowej, objętej postępowaniem nieważnościowym, nie stanowi argumentu, że stan prawny i faktyczny przyjęty w decyzji dotychczasowej był prawidłowy i adekwatny. Decyzja dotycząca uwłaszczenia Spółki nie ma w tym zakresie istotnego znaczenia.
Do potwierdzania stanu prawnego nieruchomości w zakresie prawa własności służą natomiast księgi wieczyste, wpisy w nich dokonane korzystają z domniemania zgodności stanu wieczystoksięgowego z rzeczywistym stanem prawnym. Znaczenie dla oceny prawidłowości stanu prawnego nieruchomości, przyjętego w decyzji dotychczasowej, ma zatem ewentualne ujawnienie podmiotu prawa własności w księdze wieczystej. W sytuacji złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności to ta okoliczność, na stan z daty wydania decyzji dotychczasowej, powinna podlegać zbadaniu, czego w sprawie zaniechano. Kwestia istnienia księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości i wpisy w niej ewentualnie ujawnione na dzień 25 sierpnia 2006 r. w ogóle nie były przedmiotem zainteresowania organu w postępowaniu nadzwyczajnym, co potwierdza uzasadnienie decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, mimo że na fakt uregulowania nieruchomości w księdze hipotecznej "D." nr inw.[..] wskazano w decyzji wojewody z 7 kwietnia 2010 r. Na pominięcie to nie zwrócił należytej uwagi również Sąd I instancji. Zaniechanie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z księgi wieczystej [..], w której ujawniona jest przedmiotowa działka, założono ją w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej. Treść tej księgi powinna zostać zbadana. Jak bowiem podnosił w piśmie procesowym uczestnik postępowania Skarb Państwa – Prezydent m. st. Warszawy, księga dawna nr [..] posiadała wpisy w dziale odpowiadającym działowi II obecnej księgi wieczystej dokonane po 31 grudnia 1946 r., wobec czego zachowała moc księgi wieczystej, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MS z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. nr 28, poz. 141). Okoliczności te powinny zostać zbadane przez organ administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Zasadny w konsekwencji jest również zarzut skargi kasacyjnej Spółki dotyczący art. 15 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedwcześnie i bez rozważenia dowodów relewantnych dla oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa przyjęto bowiem, że do stwierdzenia takiego naruszenia brak jest podstaw. Tymczasem ewentualne orzeczenie o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa należy zakwalifikować jako rozstrzygnięcie rażąco naruszające art. 15 ust. 2 specustawy drogowej.
Nie jest natomiast zasadny zawarty w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. ze względu na skierowanie decyzji wojewody z 25 sierpnia 2006 r. do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zarzut ten został nie tylko wadliwie skonstruowany, ale także niezasadnie postawiony. Wadliwość konstrukcyjna wynika z faktu, że przesłankę nieważności związaną ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie zawiera art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który nie został powołany. Niezasadność zaś tego zarzutu związana jest natomiast z oczywistym i ugruntowanym na gruncie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiskiem, że skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jej doręczenia takiej osobie, ale oznaczenia jako podmiotu, do którego kierowane jest władcze rozstrzygnięcie organu o prawach i obowiązkach, podmiotu, którego praw i obowiązków to rozstrzygnięcie nie dotyczy. Gdy w tym kontekście mowa jest o adresacie decyzji, to nie chodzi o adresata przesyłki pocztowej, ale o podmiot praw, którego to praw decyzja dotyczy. Przesłanie decyzji do wiadomości jakichkolwiek podmiotów trzecich przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 nie spełnia.
Mając na uwadze zgłoszone w skargach kasacyjnych wnioski dowodowe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku z powyższym, załączone do skarg kasacyjnych dokumenty stały się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.
Rozpoznając ponownie sprawę, w razie stwierdzenia przesłanki nieważności, organ administracji uwzględni również ograniczenia w możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zasądzeniu na rzecz PKP S.A. w Warszawie zwrotu kosztów postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. O zasądzeniu na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.