I OSK 1731/06

I OSK 1731/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 553/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-06-07
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 553/06 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adw. Z. G. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa zł, osiemdziesiąt gr) zawierające także stawkę podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 553/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta utrzymała w mocy wcześniejszą decyzję z [...] nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2004 r. Nr 349, poz. 353 ze zm.) jest możliwe jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki:
1. był lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;
2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek
szczególnych okoliczności;
3. nie może podjąć pracy wskutek całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek;
4. nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Prezes ZUS wskazał jednocześnie, że warunki te muszą być spełnione łącznie. Ponadto wyjaśnił, że ponieważ renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności organ bada uprawnienia jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. Odnoszą się do niej również szczególne okoliczności o jakich mowa w przepisie.
Organ ustalił, że w dziesięcioleciu przypadającym na datę zgonu zamiast wymaganych 5 lat ubezpieczenia udowodniono 3 lata 9 miesięcy i 14 dni. Wskazał, że ostatni udowodniony okres składkowy przypada na dzień 31 października 2000 r. i od tej daty do daty zgonu, tj. 14 kwietnia 2005r., a więc przez 4 lata 5 miesięcy i 14 dni, nie został udokumentowany jakikolwiek okres, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne. We wskazanym okresie nie była orzeczona wobec ubezpieczonego całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby, a więc nie istniały okoliczności uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia. Podał, że lekarz orzecznik ZUS w dniu 7 lipca 2005 r. wydał zaocznie orzeczenie w którym nie uznał ojca dziecka za całkowicie niezdolnego do pracy przed datą zgonu. Udokumentowany łączny okres składkowy 19 lat, miesiąc i 28 dni jest zaś nieadekwatny do wieku ojca dziecka, który w chwili zgonu miał 47 lat. Organ podkreślił też, że niepodejmowanie pracy z powodu nadużywania alkoholu nie można uznać jako okoliczności usprawiedliwiających bezczynność zawodową, a ponadto wskazał, że sytuacja materialna nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania.
W skardze do Sądu Administracyjnego E. M. podniosła, że problemy zatrudnienia męża wiązały się z jego chorobą alkoholową. Wielokrotnie rozpoczynał on terapię w Poradni alkoholowej, trzykrotnie przebywał na oddziale odwykowym, w 2001 r. był skazany za znęcanie się nad nią i uchylanie się od obowiązku alimentacyjnego. Nauczycielska pensja skarżącej, która jest źródłem utrzymania jej córki nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wprowadza on szczególną regulację pozwalającą na uzyskanie świadczenia przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Decyzja taka ma charakter uznaniowy i ograniczona jest czterema przesłankami wymienionymi w art. 83 ust.1 cyt. ustawy.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że ojciec ur. 20 listopada 1988 r. małoletniej M. M. nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby nieuzyskanie tego świadczenia spowodowane było zaistnieniem okoliczności o charakterze szczególnym. Przez okoliczności takie rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które pomimo zamiaru i woli ubezpieczonego -stanowiły przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA takiej okoliczności nie stanowi alkoholizm.
Sąd wskazał też, że dochód brutto 1716 zł, netto 1065,43 zł nie wskazuje , że małoletnia córka pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania, gdyż dochód na członka rodziny wynosi 850 zł miesięcznie. Brak środków niezbędnych nie jest zaś tożsamy z brakiem środków wystarczających na pokrycie wszystkich potrzeb dziecka. Stąd Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne spośród czterech przesłanek, które winny być spełnione obligatoryjnie w trybie art., 83 ust.1 cyt. ustawy.
Powyższy wyrok zaskarżyła w całości E. M. działająca przez adwokata. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności w wyniku których zmarły K. M. nie spełniał warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty oraz poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na brak niezbędnych środków utrzymania dla reprezentowanej przez E. M. córki M. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w toku postępowania administracyjnego Prezes ZUS dopuścił się naruszenia art. 7 kpa, tj nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszył także art. 8 kpa, gdyż nie prowadził postępowania w ten sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów, państwa. Także Sąd pomimo swoich uprawnień wynikających z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadził z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, zapoznanie się z którymi przez Sąd było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Te istotne dla sprawy okoliczności, które należało uznać za okoliczności szczególne warunkujące przyznanie świadczenia lub zwrócić uwagę Skarżącej na konieczność udokumentowania twierdzeń na które się powołuje, jako że działała ona w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika zostały wskazane w dalszej części skargi. Należały do nich po pierwsze stwierdzona choroba kręgosłupa i zakaz podnoszenia ciężarów przez ojca dziecka, co faktycznie, jako pracownikowi fizycznemu uniemożliwiało mu podjęcie pracy. Taką informację zaś zawierało orzeczenie lekarza orzecznika. Po drugie skarżąca podnosiła że w związku ze swoją chorobą jej mąż pozostawał bez pracy i był zarejestrowany przez kilka lat jako bezrobotny. Wskazuje na to zaświadczenie z PUP w [...] z 6 czerwca 2006 r. Zaświadczenie to skarżąca miała uprzednio na rozprawie, ale nie wiedziała czy ma je złożyć Sądowi a nie została o to zapytana przez Sąd. Jak wynika z zaświadczenia K. M. był zarejestrowany jako bezrobotny w okresie 1996-2003, przez ponad 7 lat. Nie było dla niego żadnej oferty pracy, którą mógłby wykonywać. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808 można to znać za szczególną okoliczność na tle art. 83 ust.1 ustawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem WSA i NSA bezrobocie jako skutek braku zdrowia czy wiek jest usankcjonowaną okolicznością szczególną np. wyrok NSA z 24 marca 2003 r., sygn. II SA 3594/02. Lex nr 142369. Niezawinioną okolicznością był również pobyt w zakładzie karnym. Związane to było bowiem z niepłaceniem alimentów, których nie płacił, gdyż nie miał pracy. Dodatkową przesłanką była choroba alkoholowa. Choć samodzielnie okoliczność ta, jak zauważył NSA, nie może stanowić szczególnej okoliczności, to należałoby ją potraktować jako dodatkową okoliczność uniemożliwiającą znalezienie pracy.
Skarżąca zakwestionowała także fakt braku niezbędnych środków utrzymania. Podniosła bowiem, iż dochód w rodzinie na jedną osobę wynosi nie 850 zł lecz niewiele ponad 500 zł netto. Jak zaś wynika z wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00, Lex nr 54534 - żaden przepis nie zawiera definicji niezbędnych środków utrzymania, należy je w każdym przypadku określać indywidualnie. Tymczasem, ani organy administracji, ani sąd nie przeanalizowały kosztów utrzymania małoletniej M. M. Skarżąca zaś posiada 504 zł na osobę. Nie ma prawa do zasiłku rodzinnego, ani dodatków do niego, gdyż jej dochód jest za wysoki, wyższy od minimum o 28,72 zł. Po odjęciu niezbędnych kosztów utrzymania mieszkania, tj. 300 zł, pozostaje na osobę 350 zł. Tymczasem sam koszt podręczników do liceum to 267 zł. Sąd, a wcześniej organ nie uwzględniły również spłaty pożyczki. W istocie więc na utrzymanie dziecka pozostaje 250 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w przedstawionej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, przy jej rozpoznaniu NSA związany był granicami skargi kasacyjnej.
Dokonując oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, w wyniku których zmarły K. M. nie spełniał warunków wymaganych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a w konsekwencji, że nie zachodzą przesłanki do przyznania córce zmarłego - M. M. prawa do renty rodzinnej, stwierdzić wypada, iż zarzut ten nie jest uzasadniony. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 83 ust. 1 tej ustawy ustawodawca przyjął, że "ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych
środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie".
Zauważyć trzeba, iż podstawa materialnoprawna przyznania świadczeń w drodze wyjątku została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowi bowiem, że "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku". Wedle przyjętej przez NSA jednolitej linii orzeczniczej, akceptowanej przez skład orzekający w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie Prezesa ZUS w tym zakresie, pomimo że oparte na konstrukcji uznania, nie może być rozumiane jednak dowolne. W powołanym przepisie zostały ustanowione przesłanki, które wyznaczają granice uznania w tych sprawach: 1) świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu oraz członkowi jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia (renty lub emerytury) musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Zasadnie przy tym wskazane zostało, i to zarówno przez Sąd I instancji, jak i wcześniej - przez Prezesa ZUS, iż wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Oznacza to, że ustawodawca powiązał uprawnienie dziecka (zmarłej osoby) do renty rodzinnej w drodze wyjątku z hipotetycznie istniejącym prawem osoby zmarłej do świadczenia rentowego, bądź emerytalnego (także przyznawanego w drodze wyjątku). Stąd, aby ustalić, czy M. M. mogła mieć przyznane przez Prezesa ZUS świadczenie, WSA w Warszawie musiał w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy organ miałby podstawy do przyznania K. M. świadczenia rentowo - emerytalnego w drodze wyjątku.
Mając to na uwadze nie można uznać za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przez WSA w Warszawie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach w zakresie błędnej interpretacji związku choroby alkoholowej i urazu kręgosłupa K. M. (wywołanego wypadkiem, który miał miejsce w 1997 r.) z brakiem spełnienia przez niego drugiej wymaganej przesłanki, tj. "zaistnienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających spełnienie wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia". Przez okoliczności szczególne rozumie się bowiem wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które pomimo zamiaru i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie NSA choroba alkoholowa, z którą związana była niemożność znalezienia (podjęcia) pracy, zwłaszcza w sytuacji utrzymującego się przez dłuższy czas wysokiego bezrobocia, nie może zostać uznana za szczególną podstawę uzasadniającą przyznanie powyższego świadczenia. Świadczy o tym fakt, iż aż przez 9 lat, tj. od 1996 r. do 2005 r. (do zgonu) K. M. nie podjął żadnej pracy. Tak długi okres pozostawania bez zatrudnienia nie pozwala przyjąć, aby było to niezależne od jego woli, lub zamiaru. W tym kontekście powoływany przez stronę skarżącą fakt ustalenia u zmarłego lekkiego stopnia niepełnosprawności, związanego z wypadkiem w 1997 r. wydaje się mieć poślednie znaczenie. Dokonując takiej oceny prawidłowo Sąd I instancji zauważył, iż lekarz orzecznik ZUS w dniu 7 lipca 2005 r. wydał zaocznie orzeczenie, w którym nie uznał ojca dziecka za całkowicie niezdolnego do pracy przed datą zgonu. W konsekwencji nie mógł Sąd I instancji, a wcześniej i Prezes ZUS wiązać niemożności podjęcia przez K. M. pracy z jego lekkim stopniem niepełnosprawności, skoro prawdziwą i decydującą o bezrobociu przyczyną była choroba alkoholowa. W sprawie nie ma też szczególnego znaczenia fakt gotowości podjęcia przez ojca dziecka pracy i posiadanie przez niego statusu osoby bezrobotnej. Status ten ustał bowiem 9 października 2003 r., podczas gdy zgon nastąpił w dniu 14 kwietnia 2005 r. Poprzednio też występowały liczne przerwy w świadczeniu pracy przez K. M.
W tym miejscu podkreślić należy, iż celem szczególnego świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego przejaw zasady solidaryzmu społecznego, jest pomoc obywatelom (w tym członkom rodziny zmarłego), którzy nie mogą uzyskać prawa do emerytury lub renty (w tym renty rodzinnej), wskutek zaistnienia szczególnych, niezależnych od nich okoliczności. Takie świadczenie przyznane dzieciom zmarłego stanowi surogat środków utrzymania, które łożył na ich rzecz zmarły. Nie bez znaczenia zatem dla oceny konkretnej sprawy jest i to, czy zmarły świadczył (czy też nie) na rzecz swoich dzieci, swojej rodziny. Przeciwny pogląd prowadziłby bowiem do sytuacji, w której śmierć ubezpieczonego, który nie spełniał warunków do uzyskania prawa do renty (emerytury), a jednocześnie nie utrzymywał żadnych z rodziną kontaktów, w tym także nie łożył na jej utrzymanie, powodowałaby de facto polepszenie warunków życiowych tychże osób. Jak wynika z akt niniejszej sprawy K. M. nie tylko, że nie łożył na rzecz swojej rodziny (w związku z tym miał zostać skazany za niepłacenie alimentów), i to już na długi czas przed swoim zgonem, ale także znęcał się nad żoną (w związku z tym odbywał karę pozbawienia wolności).
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej, iż WSA w Warszawie nieprawidłowo ocenił okoliczność posiadania przez wnioskodawczynię niezbędnych środków utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wskazać wypada, iż kwestia ta jawi się jako pozbawiona prawnego znaczenia. Aby bowiem możliwe było przyznanie przez Prezesa ZUS na rzecz M. M. świadczenia w drodze wyjątku, wszystkie przesłanki wskazane w przepisie musiałyby zostać spełnione łącznie, w tym także przesłanka "zaistnienia szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby niespełnienie przez zmarłego wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia (renty lub emerytury)".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.