I OSK 173/16

I OSK 173/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Apostolidis
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Kr 702/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2015-09-03
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 488
par. 6 1 pkt 4 i par. 8 ust. 6
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego
Dz.U. 2012 poz 1137
art. 130 ust. 1, 3 i 4
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 702/15 w sprawie ze skargi D. S. na akt Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych wpisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz odmowy cofnięcia wniosku o skierowanie na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 702/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. S. na akt Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia liczby punktów karnych wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz cofnięcia wniosku o skierowanie na badania psychologiczne.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 9 grudnia 2014 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do Starosty [...] z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji D. S. do kierowania pojazdami oraz o skierowanie o w/w kierowcy na badanie psychologiczne - stosownie do przepisów art.114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm. - dalej zwaną: "p.r.d.") bowiem w okresie od dnia 21 marca 2014 r. do dnia 28 listopada 2014 r. D. S. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, przekraczając dozwoloną prędkość i naruszając obowiązek używania pasów bezpieczeństwa, za co otrzymał łącznie 28 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.
Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. D. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o usunięcie 6 punktów karnych z ewidencji kierowców. Wnioskodawca twierdził bowiem, że w dniu [...] grudnia 2014 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. (zaświadczenie Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K.) a zatem w takiej sytuacji, liczba punktów karnych ulegała by zmniejszeniu do 22 punktów, co – zdaniem zainteresowanego - skutkować winno cofnięciem albo uchyleniem wniosku z dnia 9 grudnia 2014 r. w spawie skierowania na badania psychologiczne i umorzeniem postępowania w przedmiocie tego wniosku.
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie powiadomił D. S. o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosku. Organ wyjaśnił, że z treści § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) wynikało, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych przez kierowcę za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli kierowca ten przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. Skoro zatem odbycie przez wnioskodawcę szkolenia nastąpiło po przekroczeniu przez niego 24 punktów karnych, to w takiej sytuacji okoliczność odbycia w/w szkolenia nie mogła spowodować usunięcia 6 punktów z ewidencji.
Po wyczerpaniu trybu ustawowego zaskarżenia wyżej przedstawionego aktu Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 130 ust. 3 p.r.d.. Skarżący wnosił o stwierdzenie bezskuteczności bądź uchylenie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców i odmowy cofnięcia/ uchylenia wniosku z dnia 9 grudnia 2014 r., a w każdym przypadku uznanie jego prawa do żądania usunięcia 6 punktów karnych z ewidencji kierowców, ewentualnie o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia w określonym terminie 6 punktów karnych z ewidencji kierowców i do cofnięcia/ uchylenia wniosku z dnia 9 grudnia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż była ona niezasadna.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że pismo właściwego organu, prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się bowiem w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 p.r.d. oraz o przepisy wydanego na podstawie tej delegacji wskazanego uprzednio rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych.
Odnosząc się natomiast do merytorycznych aspektów skargi, Sąd przywołał treść art. 130 ust. 1 - 4 p.r.d. oraz § 6 i § 8 ust. 4 - 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488 – zwanego dalej: "rozporządzenie MSW") i wyjaśnił, że ustawa Prawo o ruchu drogowym wprowadza ograniczenie w zmniejszeniu liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Będzie to dotyczyło okoliczności, jak w rozpoznawanej sprawie, kiedy osoba przed rozpoczęciem szkolenia dopuści się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które suma punktów przekroczyła lub przekroczyłaby liczbę 24. W takim wypadku zastosowanie znajdzie więc § 8 ust. 6 rozporządzenia.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdził, że było w niej bezsporne, iż skarżący odbył w dniu [...] grudnia 2014 r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu. Tym niemniej, ponieważ naruszył on przepisy ruchu drogowego w okresie od 21 marca 2014 r. r. do 28 listopada 2014 r., za które to naruszenia przypisano mu 28 punktów karnych, to szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, nie mogło w tym wypadku doprowadzić do zmniejszenia liczby punktów karnych. Skarżący odbył bowiem szkolenie już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych.
Sąd pokreślił też, że skarżący nie kwestionował ani obecnie ani w innym postępowaniu prawidłowości naliczenia mu powyższej liczby punktów wpisanych do ewidencji. Oznaczało to więc, że organ prawidłowo odmówił dokonania czynności materialno-technicznej usunięcia punktów z ewidencji.
Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że wskazane wyżej rozporządzenie było sprzeczne z delegacją ustawową, określoną w art. 130 ust. 4 .p.r.d. Jak wyjaśnił, regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia oraz w art. 130 p.r.d. jest spójna i służy motywowaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego a ponadto takie rozumienie powołanych przepisów jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Poza tym Sąd podkreślił, iż ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d., nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy. Jego skuteczność związana jest zaś z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust. 1, art. 124 ust. 1, czy w końcu w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 138 p.r.d.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. S., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odbycie szkolenia przez kierowcę posiadającego prawo jazdy dłużej niż 1 rok, po otrzymaniu 24 punktów karnych nie zmniejsza liczby punktów karnych o 6 w sytuacji, gdy ten przepis rozporządzenia wykracza poza upoważnienie ustawowe zwarte w art. 130 ust. 4 p.r.d. i jest sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 130 ust. 1 - 4 tej ustawy oraz art. 92 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 68, poz. 483 ze zm.)
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej, a w konsekwencji stwierdzenie bezskuteczności bądź uchylenie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców i odmowy cofnięcia/ uchylenia wniosku z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie o skierowanie D. S. na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, a w każdym przypadku uznanie prawa skarżącego do usunięcia 6 punktów karnych z ewidencji kierowców; ewentualnie zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia w określonym terminie 6 punktów karnych z ewidencji kierowców skarżącego i do cofnięcia/ uchylenia wniosku z dnia 9 grudnia 2014 r.
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
- o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW z art. 130 ust. 4 p.r.d. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW z art. 130 ust. 4 p.r.d. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż skorzystanie z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Podkreślić należy, że o potrzebie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego decydują rzeczywiste wątpliwości Sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony, czy też praktyczna doniosłość rozważanego problemu (por. wyrok SN z dnia 29 lutego 2008, sygn. II CSK 463/07, Lex nr 463366). Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kontekście niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Takiej wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie powziął, w związku z czym wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzało się do rozstrzygnięcia czy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 488 – zwanego dalej: "rozporządzenie MSW") znajduje oparcie w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - zwanej dalej "p.r.d."), czy też wykracza poza ramy wskazanej delegacji ustawowej, a tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w powyższym przepisie, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 130 ust. 3 p.r.d.). Natomiast art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Zauważyć przy tym trzeba, iż w przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie zaś powyższej delegacji stanowi przywołane uprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r.
W § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., przy czym zgodnie z § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. i nie może skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, iż rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami p.r.d. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące powyższe stanowisko jest w tej materii konsekwentne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m. in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawiera art. 130 ust. 4 p.r.d., który wskazuje, iż przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który wielokrotnie formułował tezę, iż ostatni z wymienionych przepisów wykonawczych odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 130 ust. 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. w wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012; z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1552/11, sygn. akt I OSK 2515/14, z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2420/15). Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę.
Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się iluzoryczne. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro w dniu [...] grudnia 2014 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji.
Z tych przyczyn, uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.