I OSK 1721/21

I OSK 1721/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 439/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-04-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 439/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 439/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z [...] listopada 2020 r., nr: [...], 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy L., decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), odmówił skarżącej, M. M., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem, M. M..
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (syna), choć powstała w wieku 20 lat, to w tym czasie nie uczył się on w szkole ani w szkole wyższej. Dodano, że wnioskodawczyni jest uprawniona do renty rodzinnej w sytuacji zbiegu z emeryturą, co stanowiło o niespełnieniu wymogów określonych treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.
Organ dodał, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Podniesiono, że choć przepis ten został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to skutkiem tego wyroku nie jest ani jego uchylenie, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, przy czym na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał żadnych zmian, zatem przepis ten jest wiążący dla organów administracji publicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 4 u.ś.r. i wskazał, że skarżąca [...] października 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem, M. M., legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności od 28 listopada 2008 r. do 30 czerwca 2021 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 28 listopada 2008 r. Natomiast z przedłożonego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lipca 2015 r. wynika, że M. M. jest trwale niezdolny do pracy i do samodzielnej egzystencji.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma przesłanek do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym argument organu pierwszej instancji, pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ dodał jednak, że nie ma podstaw do przyznania prawa do dochodzonego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji uprawnienia wnioskodawczyni do renty rodzinnej z tytułu śmierci męża, przyznanej w przypadku zbiegu tego świadczenia z prawem do emerytury. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W ocenie organu odwoławczego, normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. nie budzą wątpliwości i nie wymagają jego wykładni. Podkreślono, że ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury czy też renty rodzinnej przyznanej w zbiegu do innych świadczeń emerytalno-rentowych, powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.
W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.
Sąd przypomniał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organy administracji publicznej obu instancji oparły decyzje o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na literalnej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego.
Jak wskazał Sąd, okolicznością niewątpliwą i niesporną w sprawie jest fakt, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd wojewódzki stwierdził, że spór w niniejszej sprawie powstał na kanwie linii orzeczniczej, dotyczącej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zapoczątkowanej wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, podtrzymanej w orzeczeniach m.in. WSA w Krakowie (wyrok z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19), WSA w Gdańsku (wyrok z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19) i NSA (wyrok z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19). Zgodnie z nią narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy, dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 1 805,76 zł brutto i 1 526,45 zł netto, od 29 lutego 2020 r. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, od 1 stycznia 2020 r., wynosi 1 830 zł. Jak wynika z pisma ZUS z [...] listopada 2020 r., skarżąca jest uprawniona do emerytury o symbolu EWK – dla pracowników opiekujących się dziećmi, wymagającymi stałej opieki, lecz świadczenie jest zawieszone, ponieważ renta rodzinna jest świadczeniem korzystniejszym. Z powyższego wynika więc, że świadczeniem korzystniejszym dla strony jest świadczenie pielęgnacyjne.
Analizując art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Sąd wojewódzki za trafny przyjął pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 662/19, potwierdzony orzecznictwem NSA (wyroki o sygn. akt: I OSK 2375/20, I OSK 254/20, I OSK 764/20, I OSK 650/20), że wypłata różnicy między wysokością emerytury (renty) a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Ponadto spowoduje to dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości, a też komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę (rentę) podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy, gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2020 r. poz. 1398). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne – kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b ww. ustawy). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego, podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu ww. art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266) pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto, to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie.
Powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałaby możliwości przejścia na emeryturę.
W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu wojewódzkiego, kierując się argumentacją wskazaną we wcześniej przywołanych wyrokach sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie – renty rodzinnej. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku.
Zawieszenie prawa do renty rodzinnej, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Omawiane świadczenie okresowe jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jego wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do renty rodzinnej w zbiegu, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty tego świadczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty rodzinnej od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty świadczenia. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu renta rodzinna nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, o ile zaistnieją wszystkie wymagane prawem do tego warunki.
W ocenie Sądu, o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rodzinnej i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia renty rodzinnej, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji.
Sąd dodał też, że skoro dla opiekunów pobierających emeryturę (rentę) złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury (renty) spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
Sąd wojewódzki podkreślił też, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w ww. przepisie. Co prawda, jak wynika z pisma ZUS z [...] listopada 2020 r., skarżąca jest uprawniona do emerytury o symbolu EWK – dla pracowników opiekujących się dziećmi, wymagającymi stałej opieki, jednak ten fakt nie przesądza o tym, że skarżąca w rzeczywistości sprawuje opiekę nad synem. Fakt uprawnienia do ww. emerytury nie może zastąpić ustalenia przez organ okoliczności sprawowania opieki przy użyciu przedstawionego w decyzji dowodu. Tymczasem organ odwoławczy okoliczności te pominął w swoich ustaleniach.
Sąd zwrócił uwagę na dodatkową okoliczność, którą organy obu instancji pominęły w przyjętych ustaleniach faktycznych, a która może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. wyrok Sądu Okręgowego we Włocławku z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt VC 264/13, rozwiązujący małżeństwo syna skarżącej, M. M. z E. M., bez orzekania o winie, który uprawomocnił się 25 marca 2014 r.
Fakt trwania małżeństwa syna skarżącej wykluczyłby możliwość przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359, dalej jako: "k.r.o."), obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Jakkolwiek małżeństwo syna skarżącej zostało rozwiązane przez rozwód, lecz nie oznacza to automatycznie, że otwiera to skarżącej drogę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd wojewódzki przypomniał treść art. 23, 60 § 1 i 130 k.r.o. i stwierdził, że wynika z nich, że jeśli syn skarżącej będzie uprawniony do alimentów od byłej małżonki, skarżącej nie będzie służyło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązkiem organów było więc zbadanie, czy omawiana sytuacja nie zachodzi. Przy ustalaniu tej okoliczności, organy powinny były mieć na uwadze fakt, że jak stanowi art. 60 § 3 k.r.i.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania małżonkowi rozwiedzionemu wygasa w razie zawarcia przez tego małżonka nowego małżeństwa. Jednak gdy zobowiązanym jest małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za winnego rozkładu pożycia, obowiązek ten wygasa także z upływem pięciu lat od orzeczenia rozwodu, chyba że ze względu na wyjątkowe okoliczności sąd, na żądanie uprawnionego, przedłuży ww. pięcioletni termin. Należy też mieć na uwadze, że powództwo o przedłużenie terminu z art. 60 § 3 k.r.i.o. może zostać wytoczone po upływie pięcioletniego terminu.
W uchwale z 15 września 1978 r., III CZP 57/78, LEX nr 2 307, SN podkreślił, że ustawodawca w art. 60 § 3 k.r.o., przewidując wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego z upływem pięcioletniego okresu oraz możliwość jego przedłużenia, nie wprowadził terminu dla dochodzenia wspomnianego żądania. W tej sytuacji badanie faktu, czy synowi skarżącej służą alimenty od byłej żony, nie może ograniczyć się do okresu pięciu lat od uprawomocnienia się wyroku rozwodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. art 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.) i art 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci męża przyznanej w przypadku zbiegu tego świadczenia, gdy prawo do renty rodzinnej ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do renty rodzinnej nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia renty rodzinnej, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej, i w ocenie organu prawidłowej, wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, że zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, tj. posiadania ustalenia prawa do renty rodzinnej;
3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7 § 1 k.p.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu w zakresie nakazania organowi ustalenia, czy synowi skarżącej służą alimenty od byłej żony po uprawomocnieniu się wyroku rozwodowego w 2014 r., albowiem takie ustalenia są zbyt daleko idące i należą do kognicji sądu powszechnego, gdyby zaś Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny wydawanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z przepisami musiałaby skargę w całości oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a., gdyż postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, o rozważanie przez Sąd przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 187 p.p.s.a., w zakresie wykładni i stosowania zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Zgodzić się trzeba za skarżącym kasacyjnie Kolegium, że literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury czy renty nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko było także prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Jednak obecnie można uznać za jednolite w orzecznictwie stanowisko, także wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że wyżej wskazany przepis należy interpretować mając na uwadze również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.
W wyżej wskazanych wyrokach jako uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu, przytaczane są poglądy zawarte w orzecznictwie i doktrynie. Wskazuje się m.in., że nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA), a także zauważa się, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002, s. 65).
Konieczność sięgnięcia do powyższych dyrektyw wykładni uzasadnia zarówno cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2 119,00 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. - M.P. z 2021 r., poz. 1021). Zatem nie budzi wątpliwości, że intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Zauważyć również należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Także obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA) wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił pogląd zawarty w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20 (CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto zgodzić się trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 261/20 uznał za słuszne podnoszenie w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA).
W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których stanowisko skład orzekający podziela, zauważono, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rodzinnej. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury (renty). Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta (rencisty), wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Za takim stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 stanowiącego w pkt I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r.
Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy organy nie pouczyły skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z [...] listopada 2020 r. powołał art. 7, 8, 9, 10, 79 i art. 81 k.p.a., pouczając o możliwości wypowiedzenia się przez strony postępowania co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w prowadzonym postępowaniu. Organ nie poinformował jednak skarżącej o możliwości zawieszenia renty rodzinnej, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał jej też do złożenia brakujących dokumentów. O powyższych okolicznościach nie poinformował skarżącej także organ odwoławczy.
Zgodzić należy się z Sądem wojewódzkim, że organy administracji, w niniejszej sprawie, w swoich ustaleniach faktycznych pominęły okoliczność, że syn skarżącej był żonaty, a małżeństwo zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego we Włocławku z dnia 3 marca 2014 r., bez orzekania o winie. Wyrok jest prawomocny od 25 marca 2014 r., jednak zadaniem organów było również ustalenie, czy syn skarżącej pobiera alimenty od byłej małżonki (por. art. 60 § 3 k.r.o.). Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., skoro organy nie ustaliły wszystkich okoliczności, istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Niezasadny był ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się również aby wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania pozostawały w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia zawartą w jego sentencji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.