I OSK 1720/18

I OSK 1720/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1813/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-12-29
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2019 poz 2325
art 145 § 1, art 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 156 § 1 pkt 2, 7, 8, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego M.Z. po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1813/15 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1813/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "Minister" lub "MIiR", z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że decyzje dekretowe - to jest decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1961 r. i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1961 r. odmawiające przyznania własności czasowej nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z powodu pominięcia, że decyzje dekretowe odmawiające przyznania własności czasowej wskazywały na przeznaczenie nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego (w takim przypadku wnioskodawcy mogliby korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie), zaś decyzje Ministra oceniające powyższe decyzje były oparte na założeniu, że nieruchomość zgodnie z planem przeznaczona jest na pod funkcje oświatowe, ogrody działkowe oraz drogę,
2) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
3) art. 145 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o dekret [...], dalej jako "Dekret" - to jest decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1961 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1961 r., odmawiających przyznania własności czasowej, a ponadto brak ustalenia czy "Perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r." zatwierdzony uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r. został prawidłowo ogłoszony i obowiązywał już w dniu [...] lutego 1961 r. kiedy to został rozpoznany wniosek dekretowy o ustanowienie własności czasowej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...],
4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, a w szczególności wyjaśnienia, dlaczego WSA nie wziął pod uwagę, że decyzje dekretowe z 1961 r. odmawiające przyznania własności czasowej odnosiły się do przeznaczenia nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, zaś decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności tamtych decyzji badały sprawę w oparciu o przeznaczenie nieruchomości w planie na cele oświatowe, ogrody działkowe i drogę, czyli że organy rozważały różne stany faktyczne;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 7 ust. 2 Dekretu, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nieruchomość nie mogła być wykorzystywana na cele przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego (w planie zabudowy), co doprowadziło do błędnego uznania, że nie było możliwości przyznania wnioskodawcom własności czasowej,
2) art. 7 ust. 2 Dekretu, przez jego błędną wykładnię i poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie możliwości korzystania z gruntu przez jej dotychczasowych właścicieli w dacie orzekania przez organ dekretowy w 1961 r. - wobec zapisów planu zagospodarowania nieruchomości, w tym pominięcie, że organy administracji w decyzjach odmawiających przyznania własności czasowej powoływały się na przeznaczenie na przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, natomiast organy administracji rozpatrujące zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa opierały się na planie przewidującym funkcje oświatowe, ogrody działkowe i drogę,
3) art. 7 ust. 2 Dekretu, przez jego błędną wykładnię i ocenę możliwości przyznania własności czasowej gruntu na podstawie perspektywicznego planu ogólnego z 1961 r. bez ustalenia, czy na dzień rozpoznania wniosku dekretowego, czyli wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lutego 1961 r. plan ten był należycie ogłoszony i obowiązywał.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji pominął zarzuty skargi na decyzję MRiN, które wskazywały, iż organy dekretowe odmawiając w 1961 r. przyznania własności czasowej powoływały się na okoliczność, że nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przy takim zaś założeniu korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli w sposób oczywisty dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a zatem zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 Dekretu i organy były zobowiązane do przyznania własności czasowej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie obowiązkiem Ministra było prawidłowe ustalenie, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał, zaś WSA powinien dopełnienie tego obowiązku skontrolować, czego nie uczynił. W ocenie skarżącego zasadniczą wątpliwość budzi kwestia, czy sporny plan został prawidłowo ogłoszony i obowiązywał już w kilka dni po jego uchwaleniu, przy czym do oceny zasadności wniosku o ustanowienie własności czasowej nie może mieć zastosowania plan, który nie był prawidłowo opublikowany, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie należy tłumaczyć na korzyść obywateli.
Skarżący podniósł też, że nawet gdyby przyjąć, iż oceny zgodności z prawem decyzji dekretowych z 1961 r. należy dokonywać według faktycznego przeznaczenia nieruchomości w perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1965 r. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r., to i tak w ocenie skarżącego kasacyjnie zapisy planu nie wykluczały możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, w szczególności "nie było żadnych przeszkód, by osoby fizyczne mogły prowadzić szkoły lub inne placówki oświaty, czyli wykorzystywać nieruchomość na cele oświatowe, tak jak to zapisano w planie z 1961 r.".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i skarga kasacyjna. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w ramach tego zarzutu wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a konkretnie oceny prawnej, która pomija, zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność, że według decyzji dekretowych teren przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe, a w postępowaniu nieważnościowym wskazano, że ów teren był przeznaczony pod cele oświatowe, ogrody działkowe i drogę. Jak już wspomniano zarzut dotyczący w istocie oceny prawnej nie może być skutecznie postawiony poprzez wskazanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Chybione okazały się także pozostałe zarzuty, które skarżący kasacyjnie kwalifikuje jako zarzuty procesowe, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 k.pa., art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. w powiązaniu z przepisem art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy w kolejnej instancji, lecz orzeka jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wystąpił o stwierdzenie nieważności tzw. orzeczeń dekretowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury, a Sąd I instancji doszedł do trafnej konkluzji, że kwestionowane decyzje organu nadzoru nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy dostrzeżona wada prawna jest oczywista, a jej niewyeliminowanie nie da się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawa. Naruszenie prawa musi być naruszeniem "kwalifikowanym", czyli o dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). W orzecznictwie dopuszcza się także uznanie za rażące naruszenie prawa istotnych uchybień procesowych, ale tylko wówczas, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego albo rozstrzygnięto o innej sprawie albo powołano się na nieistniejący przepis, czy jawnie uchybiono regułom postępowania.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym uchybieniem tzw. decyzji dekretowych było błędne określenie przeznaczenia terenu w planie. Jak już wskazano wadliwość owa polegała na zawarciu twierdzenia, że teren względem którego odmówiono prawa zabudowy przeznaczony był w planie na cele budownictwa mieszkaniowego, podczas organ nadzoru ustalił, że grunt według owego planu przeznaczony był pod funkcje oświatowe, ogrody działkowe oraz drogę. Ten oczywisty błąd w kwestii określenia przeznaczenia terenu w planie prawidłowo został zakwalifikowany jako niespełniający przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wadliwość ustaleń organów w tej mierze nie spowodowała wydania decyzji niezgodnej z ówcześnie obowiązującym prawem. Rację ma bowiem organ nadzoru twierdząc, że przeznaczenie terenu pod funkcje oświatowe, ogrody działkowe oraz drogę nie dawało podstaw do wydania decyzji o przyznaniu prawa własności czasowej, gdyż takie cele mogły być, w ówczesnych realiach prawnych i ustrojowych oraz w kontekście przeznaczenia w planie gruntów sąsiednich, realizowane jedynie przez państwo lub podmioty publicznoprawne. Ocena czy założone w planie przeznaczenie nieruchomości na określone cele, w tym cele użyteczności publicznej, umożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania przezeń gruntu na te cele, przy założeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego jako czasowemu właścicielowi prawa podmiotowe. Z prawem własności czasowej związane były także atrybuty właściwe dla własności, a więc uprawnienie (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą. Użyteczność publiczna jak wskazywano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. I OPS/5/08, ONSAiWSA 2009/2/18 jest integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie ogólnej dostępności. Stąd rację ma Sąd I instancji twierdząc, że przeznaczenie terenów pod cele oświatowe, ogródki działkowe i drogę, wykluczało by funkcje te mogły być realizowane w ramach własności czasowej przez podmiot indywidulany. Nie sposób bowiem byłoby pogodzić uprawnienia właściciela czasowego z koniecznością zapewnienia ogólnej dostępności do obiektów, o których mowa w planie jeśli zlokalizowane miałby być na nieruchomości, na której przynależne mu prawo on wykonuje. Orzeczenie o przyznaniu prawa własności czasowej do spornego gruntu nie mogłyby w jakikolwiek sposób ograniczać uprawnienia tegoż właściciel do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, czy też w tym zakresie przynależne mu uprawnienia wyłączać. Stanowią one wszak element konieczny tego prawa rzeczowego. Trzeba też podkreślić, na co zwraca uwagę Sąd I instancji, że dla oceny możliwości wykorzystania przedmiotowego gruntu na wyżej wymienione poszczególne cele planistyczne, znaczenie miała okoliczność, iż przyjęte w planie założenia oświatowe obejmują swym zasięgiem większy obszar niż teren dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń geodety uprawnionego wynika, że jedynie niewielka część nieruchomości, około 1/5, przeznaczona była na cele oświatowe. Powyższe zatem wskazuje, że na tym ternie planowano lokalizację obiektów przeznaczonych na cele oświatowe znacznie wykraczających poza granice gruntu, na którym prawo czasowe miało być realizowane. Przyznanie dawnym właścicielom tego prawa li tylko na fragmencie terenu, na którym zaplanowano tego rodzaju sposób zainwestowania, niweczyłoby zatem ów zamysł planistyczny.
Jeśli chodzi natomiast o przeznaczenie terenu pod ogrody działkowe, to w świetle obowiązujących w dacie wydawania orzeczeń dekretowych przepisów, mogły być zakładane i prowadzone jedynie przez podmioty publiczne – gminy, zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób (vide art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych – Dz.U. Nr 18, poz. 117), co wykluczało realizację założonego w planie celu przez osoby prywatne.
Jako odpowiadające prawu należało też uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie przeznaczenie części nieruchomości pod drogę. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczeń dekretowych przepisy prawa nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). W tej sytuacji także wykorzystywanie tej części gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez dotychczasowych współwłaścicieli.
To z kolei prowadzić musi do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w świetle ówczesnych uwarunkowań faktyczno-prawnych odpowiadała prawu.
Z tych względów zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 Dekretu należało uznać za nieuzasadnione.
Jeśli chodzi o moc obowiązującą planu z 1961 r., to jak wiadomo nie odnaleziono miejsca jego publikacji. Plan ten był wielokrotnie nowelizowany (ostatnia nowelizacja dokonana uchwałą z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej w [...]z dnia [...] grudnia 1965 r., [...] i był podstawą rzeczywistych działań inwestycyjnych – należy uznać ten plan za akt obowiązujący. Takie stanowisko przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej w [...]), należy przyjąć, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...], który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy miasta [...], wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy miasta [...] została przekształcana w Biuro Odbudowy [...] ze zmienianą podległością (co szeroko uzasadnił NSA w tym wyroku), a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione, należy przyjąć, że brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tegoż planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie oraz jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Taka konkluzja wynika też z wyroku NSA z dnia 14.06.2012 r., I OSK 899/11 (LEX nr 1216583). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Trzeba też zaznaczyć, że ww. plan został ustanowiony przez wydaniem decyzji dekretowych w niniejszej sprawie. Zatem odwoływanie się do jego postanowień było w pełni uzasadnione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.