I OSK 1718/20

I OSK 1718/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 724/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-19
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. akt VIII SA/Wa 724/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2019r. nr DO.1.6614.182.2017.JH w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw własności 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 724/19, w wersie piątym od dołu w ten sposób, że błędne oznaczenie organu: "Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju" zastępuje prawidłowym oznaczeniem organu: "Ministra Inwestycji i Rozwoju", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 724/19 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 sierpnia 2019 r. nr DO.1.6614.182.2017.JH w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zarząd Powiatu w Radomiu wnioskiem z 28 lutego 2013 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat Radomski z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [1] o powierzchni 0,0154 ha, położonej w obrębie [...] X., gmina Y., zajętej pod drogę publiczną - powiatową nr [2] (obecnie Nr [3]) Z. - X. - Y.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 10 marca 2017 r. Nr 280/R/2017 stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat Radomski z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości wnioskowanej nieruchomości. Jak ustalił organ, 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Organ I instancji ustalił również, że 31 grudnia 1998 r. teren wydzielony z dawnej działki nr [4], stanowiący obecnie część działki nr [5], oznaczony na mapie nieruchomości jako działka nr [1] o powierzchni 0,0154 ha, zajęty był pod drogę wojewódzką nr [2] Z. - X. - Y., która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.
Ustalając przesłankę władztwa publicznoprawnego, Wojewoda uznał, że droga publiczna nr [2] (obecnie Nr [3]) Z. - X. - Y., w tym działka nr [1] o powierzchni 0,0154 ha, zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i w tym dniu, znajdowała się we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Kielcach Zarządu Dróg w Radomiu, działającej w imieniu Wojewody. Potwierdza tę okoliczność dokumentacja geodezyjna oraz oświadczenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w Radomiu z 28 lutego 2013 r., jak również dokumentacja wskazująca na dokonywanie czynności faktycznych, to jest prac remontowych, zmierzających do utrzymania w należytym stanie drogi nr [2]. Wskazane władztwo publicznoprawne przejawiało się: wykonywaniem robót remontowych nawierzchni drogi, wykonywaniem robót konserwujących, porządkowych (tj. odśnieżanie, zwalczanie śliskości, oczyszczanie pobocza), letnim i zimowym utrzymaniem przejezdności dróg, wykonywaniem robót interwencyjnych głównie związanych z zapewnieniem właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, modernizacją i przebudową konkretnych odcinków drogi oraz ochroną drogi zapobiegającą przedwczesnemu zniszczeniu. Na poparcie sprawowanego władztwa organ I instancji załączył do akt sprawy następujące dowody: wykazy stanu drogi wojewódzkiej nr [2] Z. - X. - Y. w latach 1992-1995, umowy z 28 października 1992 r. oraz z 3 listopada 1993 r. dotyczące świadczenia usług przy zimowym utrzymaniu dróg, kartę przeglądu podstawowego obiektu mostowego w ciągu drogi nr [2] z 17 lipca 1998 r.
Od powyższej decyzji A. A. wniosła odwołanie, podnosząc błędne wyznaczenie przez organ I instancji granicy drogi publicznej. Zdaniem odwołującej się, mapa nieruchomości zajętej pod drogę powiatową nr [3] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., wykonana przez [...] T. Z., błędnie wyznacza wschodnią granicę drogi.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 7 sierpnia 2019 r. nr DO.1.6614.182.2017.JH utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła A. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wskazał Sąd I instancji, niewątpliwie działka nr [1] nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, pomimo że w tym czasie była we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Kielcach Zarządu Dróg w Radomiu. Świadczy o tym znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w Radomiu z 28 lutego 2013 r. wraz z dokumentacją, w oparciu o którą wykazano faktyczne władztwo sprawowane przez Zarząd Dróg w Radomiu nad nieruchomościami, zajętymi pod drogę nr [2] (wykazy stanu drogi wojewódzkiej, umowy na zimowe utrzymanie dróg z 28 października 1992 r. i 3 listopada 1993 r., karta przeglądu obiektu mostowego z 17 lipca 1998 r.).
Sąd I instancji wyjaśnił, że na mocy uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z 27 czerwca 2006 r. Nr 1351/289/06 w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa Mazowieckiego, drodze powiatowej nr [2] Z. – X. – Y. nadano nowy numer [3].
Przez władanie nieruchomością należy rozumieć wykonywanie czynności zarządczych na gruncie drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, z ww. dokumentów wynika, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące wskazanej wyżej drogi publicznej, w pasie której znajdowała się m.in. działka nr [1], w okresie przed 1 stycznia 1999 r.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998 r.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", pas drogowy to nie tylko jezdnia, ale również chodnik, pobocze, obiekty inżynierskie, place, zatoki postojowe, ścieżki rowerowe, drogi zbiorcze, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.w.", w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Pas drogowy zajęty pod drogę publiczną – powiatową nr [3], w skład której wchodzi działka nr [1], został przedstawiony na mapie nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. Z. w skali 1:5000 z naniesioną adnotacją, że została opracowana według wykazu zmian gruntowych na datę 31 grudnia 1998 r. Mapa ta została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 24 sierpnia 2012 r. pod numerem [...] i wskazuje, w ocenie Sądu I instancji, na zajętość działki nr [1] pod drogę powiatową nr [3] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, skarżąca nie kwestionuje, że część nieruchomości, stanowiącej działkę nr [5], oznaczoną na ww. mapie jako działka nr [1], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. część drogi publicznej nr [2] (obecnie [3]) Z. – X. – Y. Sporna jest dla strony powierzchnia przedmiotowej działki zajętej pod drogę publiczną, która - w ocenie skarżącej - jest większa niż wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W skardze wniesionej na decyzję Ministra skarżąca zgłosiła zarzuty dotyczące błędnego wyznaczenia powierzchni działki zajętej pod drogę, tożsame z tymi, które zgłaszała w piśmie z 20 lutego 2017 r. oraz w odwołaniu, nie przedstawiając ze swojej strony żadnego opracowania geodezyjnego, które podważyłoby merytoryczne ustalenia organów i ich ocenę co do operatu sporządzonego przez geodetę J. Z. z 23 lipca 2012 r. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze w sposób opisowy przedstawiła przebieg drogi na wysokości jej nieruchomości, jednak – zdaniem Sądu - jej stanowisko w zakresie nieprawidłowo ustalonej powierzchni działki nr [1] zajętej pod pas drogowy jest tylko polemiką z ustaleniami organów, które oparły się na dowodzie urzędowym w postaci ww. mapy z naniesionymi zmianami gruntowymi według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że jak wynika z art. 73 ust. 1 u.p.w., organy w tego rodzaju sprawach mają obowiązek ustalić konieczne przesłanki właśnie na tę datę. Decyzja wydana w trybie ww. ustawy jest decyzją deklaratoryjną ze skutkiem ex tunc, nie tworzy nowego stanu prawnego, tylko ustala i potwierdza stan prawny na datę 31 grudnia 1998 r. ze skutkiem na 1 stycznia 1999 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wyrażające się wadliwym oddaleniem skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów K.p.a., przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało tym, że organy administracyjne bez wyczerpującego rozpatrzenia tego wniosku, dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz jego oceny, nie uwzględniając przedłożonej przez skarżącą dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działki [...], na której posadowiona jest droga będąca przedmiotem decyzji organu, oraz nieuwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącą;
2) art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez uznanie, że przebieg granic opisanych przez geodetę J. Z. na mapie podziału działki nr [6] i wyodrębnienia działki [7] będącą drogą, przyjętej 24 sierpnia 2012 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w Radomiu pod numerem [...], odpowiada stanowi faktycznemu na dzień 31 grudnia 1998 r.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pogląd Sądu I instancji, powielony za organami administracyjnymi, o uznaniu operatu sporządzonego przez geodetę J. Z. "za dokument urzędowy tym samym jego treść może zostać zakwestionowana poprzez złożenie oświadczenia o przeciwnej treści", jest nieuzasadniony i przeczy ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych. Skarżąca nie kwestionuje uznania operatu sporządzonego przez uprawnionego geodetę jako dokumentu urzędowego, ale nie oznacza to, że domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego nie może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, a w odniesieniu do mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dysponowanie inną mapą (wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 382/17). Skarżąca w toku postępowania w piśmie z 20 lutego 2017 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii geodety dla ustalenia obszaru działki zajętej pod drogę z nieruchomości będącej jej własnością. Wniosek ten był uzasadniony tym, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie obligują organów do gromadzenia dowodów mających na celu obalenie domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego. Ustalenia dotyczące obszaru działki, będącego drogą publiczną, wynikają z materialnoprawnych przesłanek art. 73 u.p.w., będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Oddalenie wniosku dowodowego akceptowane rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku budzić może poważne wątpliwości, ponieważ dotyczy okoliczności wynikającej z przesłanek prawa materialnego, to jest art. 73 u.p.w., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, czego w toku toczącego się postępowania przy podejmowaniu decyzji uznaniowej przez organy nie zauważono (wyrok NSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 596/12).
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, nie do zaakceptowania jest argumentacja Sądu I instancji w zakresie oddalenia wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii innego geodety. Akceptacja argumentacji organu administracji stanowi o sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażoną w K.p.a., jak i narusza obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Odmowa przeprowadzenia takiego dowodu poczyniona została ze względu na inne dowody (wyrok WSA w Łodzi z 15 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1065/17), czego organ nie mógł zrobić. Przesłanka zajęcia pod drogę publiczną części działki oznaczonej numerem [6] i wydzielenia z niej działki [8] oparta została na mapie sporządzonej przez geodetę J. Z. i przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w Radomiu w 2012 r., to jest kilka lat po istotnej dla rozstrzygnięcia dacie 31 grudnia 1998 r. Geodeta, poza oświadczeniem o zgodności stanu faktycznego z ww. datą, nie wskazuje okoliczności oświadczenia jak również wskazania źródła treści oświadczenia. Geodeta, poza twierdzeniem, że wykonane prace geodezyjne znajdują potwierdzenie w innych dokumentach geodezyjnych, nie wskazuje, o jakie dokumenty geodezyjne chodzi. Potwierdzenie zajętości gruntu pod drogę poczynione zostało z uwzględnieniem definicji drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Organy już na początkowym etapie postępowania znały stanowisko skarżącej, ponieważ w uzasadnieniu pierwszej decyzji wydanej przez uprawniony organ, przywołane jest stanowisko skarżącej, która podaje, że obszar zajęty pod drogę obejmuje ponad 440 m kw. Pomimo tego i obowiązku wynikającego z przepisów K.p.a., organy prowadzące postępowanie nie przeprowadzają w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Poczynione ustalenia godzą w powołane zasady ogólne postępowania administracyjnego, które powinny być uwzględnione przez Sąd przy rozpoznaniu skargi, poza zarzutami podniesionymi w treści skargi wniesionej przez skarżącą.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy też wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sformułowanie w niniejszej sprawie zarzutów skargi kasacyjnej w ten sposób, że punktem wyjścia kwestionowania stanowiska Sądu I instancji jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powoduje, że zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny może dotyczyć co do zasady wyłacznie poprawności uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, ponieważ funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza więc, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej.
Ponadto, skarżąca kasacyjnie tym zarzutem usiłuje zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że wadliwe oddalenie skargi przez Sąd I instancji polegało w istocie na zaaprobowaniu dokonanej przez organy administracyjne dowolnej i niewyczerpującej oceny materiału dowodowego, bez uwzględnienia przedłożonej przez skarżącą dokumentacji geodezyjnej i zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń stanu faktycznego, w tym przyjęciem, że przebieg granic na mapie podziału działki nr [6] i wyodrębnienia działki [1] będącą drogą, przyjętej 24 sierpnia 2012 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w Radomiu pod numerem [...], odpowiada stanowi faktycznemu na dzień 31 grudnia 1998 r.
Gdyby nawet dokonać rekonstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania w ten sposób, że przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., stanowią podstawę prawną do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego, to zarzut ten nie mógłby być skuteczny.
Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z art. 73 ust. 1 u.p.w. zajęcie działki nr [1] pod drogę powiatową nr [3] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r potwierdza mapa nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego J. Z. w skali 1:5000 z naniesioną adnotacją, że została opracowana według wykazu zmian gruntowych na datę 31 grudnia 1998 r. oraz przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 24 sierpnia 2012 r. pod numerem [...]. Odnosząc się do spornej kwestii zasięgu terytorialnego części nieruchomości stanowiącej działkę nr [5], oznaczoną na mapie jako działka nr [1], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. część drogi publicznej nr [2] (obecnie [3]) Z. – X. – Y., a konkretnie powierzchni przedmiotowej działki, Sąd I instancji uznał, że zasadniczym dokumentem w tym zakresie jest opracowanie geodezyjne z mapą i zakwestionowanie mocy dowodowej dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a., jakim jest ww. opracowanie i mapa, nie może nastąpić przez oświadczenie skarżącej o przeciwnej treści ani też za pomocą dokumentów, które skarżąca przedstawiła w postępowaniu administracyjnym w postaci mapy z projektem podziału z 29 czerwca 1992 r. i mapy z projektem podziału z 16 października 2003 r. oraz szkicu przebiegu granicy działki nr [...] sporządzonego przez geodetę, które zostały wykonane na podstawie operatu nr [...], a który w ocenie skarżącej powinien być punktem wyjścia dla sporządzenia nowego operatu geodezyjnego.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że mapa z 2012 r. powstała w celu uregulowania stanu nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 u.p.w. na podstawie operatu ewidencji gruntów oraz pomiaru własnego w lipcu 2012 r. Natomiast opracowania geodezyjne składane przez skarżącą w toku postępowania pochodziły z dat wcześniejszych, aniżeli operat techniczny J. Z. Z tego powodu, Sąd I instancji uznał, że Wojewoda nie naruszył art. 78 § 1 K.p.a. przez brak uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej o sporządzenie nowego operatu technicznego, skoro dotyczył on okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w toku postępowania. Sąd wyjaśnił, że oceny tej nie mógł zmienić brak odniesienia się przez Ministra do wniosku skarżącej zawartego w odwołaniu o dopuszczenie dowodu.
Odnosząc się do powyższych dokumentów i ich oceny dokonanej przez organ, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji, należy wskazać, że nie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 u.p.w. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą efekt pracy geodety (mapy), a także muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Przy czym przesłanki z art. 73 ust. 1 u.p.w. mogą być udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Trafna jest przy tym ocena organu i Sądu I instancji co do mocy dowodowej opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego J. Z. w skali 1:5000 z naniesioną adnotacją, że zostało opracowane według wykazu zmian gruntowych na datę 31 grudnia 1998 r. oraz przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 24 sierpnia 2012 r. pod numerem [...]. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że skoro opracowanie geodezyjne i załączone do niego dokumenty, w tym mapy, zostały wykonane przez uprawnioną osobę, to mają walor dokumentów o charakterze geodezyjnym i planistycznym, a tym samym stanowią wiarygodny dowód na okoliczność, że przedmiotowa działka w ww. dacie była zajęta pod drogę publiczną.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 K.p.a. to, co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 314/19). Wobec tego trafna jest ocena Sądu I instancji, że skoro skarżąca nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej, tj. takiego który podważyłoby moc dowodową operatu technicznego z 2012 r., w którym uprawniony geodeta ustalił przebieg granic nieruchomości na określoną datę i wrysował go na stanowiącą podstawę opracowania mapę, to nie było podstaw do kwestionowania opracowania geodezyjnego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 24 sierpnia 2012 r. pod numerem [...].
Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały więc w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie została też podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta przez Sąd I instancji jako prawidłowa. W konsekwencji, należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżąca usiłuje podważyć ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę sądu akceptującego prawidłowość działań organu w tym zakresie, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia organu, który wydał zaskarżoną decyzję.