I OSK 1717/07

I OSK 1717/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 517/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-05-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
art. 16 ust.1 i art. 18 ust.2
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
art. 5 i 6
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 34 , 37 par. 1 , 153, 193, 101, 103, 141 par. 4 , 145 par. 1 pkt 1 , 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w K. i Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 517/07 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 517 /07 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
iCfi '
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Krakowie gm. kat. Z. oznaczonej jako część parceli nr [...].
Z ustaleń organu nadzoru wynika, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w Krakowie gm. kat. Z., oznaczonej jako część pow. [...] m2 z parceli [...], stanowiącej własność S. C.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej wystąpiła w dniu [...] maja 2000 r. M. C. – W..
Po rozpatrzeniu wniosku M. C.-W. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1963 r. oceniając, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Wyrokiem z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt l SA 440/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2000 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie podano ceny jej nabycia, zaś zawiadomienie nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości S. C. Wskazano również, iż organ nadzoru nie zbadał, czy M. C.-W. jest jedynym spadkobiercą S. C..
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Krakowie gm. kat. Z., oznaczonej jako część parceli nr [...], obecnie część działek nr [...] i nr [...], uznając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a tym samym zawiera jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.
Organ nadzoru stwierdził, że podstawą orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) i w kontekście zgodności z jej przepisami zostało przeprowadzono postępowanie nadzorcze. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie przed wystąpieniem do organu administracji państwowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania, zobowiązany był do zwrócenia się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4 ustawy).
Z akt sprawy wynika, że Centralny Urząd Radiostacji i Telewizji Radiostacja w Krakowie pismem z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] zwrócił się do S. C. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże oferta nie zawierała konkretnej ceny nieruchomości. Na podstawie posiadanych dokumentów archiwalnych nie można stwierdzić, aby konkretna cena za dobrowolne odstąpienie nieruchomości została zaproponowana byłemu właścicielowi w trakcie ustnych negocjacji. Brak ceny w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na skutek złożonego wniosku Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa pismem z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednakże z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości – S. C.. Na brak doręczenia wskazuje informacja doręczyciela zawarta na kopercie, iż adresat wyprowadził się. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa podjęło czynności zmierzające do ustalenia adresu pobytu właściciela. Organ nadzoru uznał, że niezawiadomienie byłego właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie i miejscu rozprawy stanowi rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1i ust.2 ww. ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ więc uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.
Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu obejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe "Pocztę Polską, Telefon i Telegraf", co potwierdził Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] marca 1994 r., nr [...]. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego nabycie użytkowania wieczystego w trybie uwłaszczenia nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Kolejne zbycie użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r., Rep. A nr [...] przez [...] S.A. z siedzibą w W., jako następcę prawnego podmiotu uwłaszczonego z mocy prawa, na rzecz [...] Sp. z o.o. nie pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z orzeczeniem wywłaszczeniowym, zatem również nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. złożył [...] Sp. z o.o. w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności ar.156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa oraz art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych, a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie tym samym przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 13 i art. 77 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 87/05 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K..
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt l OSK 217/06, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że brak jest rozważań Sądu co do okoliczności faktycznych sprawy w świetle przepisów prawa, które miał naruszyć, w ocenie tego Sądu, organ wydając orzeczenie z dnia [...] stycznia 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i jakiejkolwiek analizy tych przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji nie ocenił skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej w aspekcie rozporządzenia prawem użytkowania wieczystego, a stanowisko tego Sądu, że decyzja wywłaszczeniowa nie wywarła nieodwracalnego skutku z art. 156 § 2 kpa sprowadza się do jednozdaniowego twierdzenia Sądu. Oceny wymaga charakter naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a w szczególności, czy zaistniałe naruszenie tych przepisów stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa.
Ponownie rozpoznając skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 517/07 oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] stycznia 1963 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), co skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego orzeczenia. Poza naruszeniem wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd I instancji przypomniał, że w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sąd wskazał, że z treści wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] lipca 1961 r. Centralnego Zarządu Radiostacji i Telewizji Radiostacja w Krakowie wynika, że objęte tym wnioskiem nieruchomości są w faktycznym władaniu wnioskodawcy od 1952 r. O tym, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się w posiadaniu Centralnego Zarządu Radiostacji i Telewizji Radiostacji w Krakowie na długo przed złożeniem wniosku o jej wywłaszczenie świadczy wprost treść protokołu inwentaryzacyjnego nieruchomości z dnia [...] maja 1960 r. (k. 207 akt administracyjnych), treść pisma Urzędu Radiostacji w Krakowie z dnia [...] maja 1953 r. (k. 133 akt administracyjnych) oraz treść pisma wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] (k. 69 akt administracyjnych). Dokumenty te potwierdzają fakt zajęcia przez wnioskodawcę, bez tytułu prawnego, nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej na długo przed wywłaszczeniem. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie stworzyła podstaw do pozbawienia własności w drodze wywłaszczenia, nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie. W istocie chodziło o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie władało przedsiębiorstwo państwowe. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziało się w takich przypadkach za brakiem podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, czy umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty. Sąd wskazał, że stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach: z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt IV SA 18/98; z dnia 1 października 2002 r., sygn. akt I SA 2162/00; z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 - nie publikowanych.
Sąd I instancji uznał zatem, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] stycznia 1963 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Takie naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co też prawidłowo uczynił organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2002 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r.
Ponadto Sąd wskazał, że podziela rozważania organu i zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1994 r. zostało stwierdzone uwłaszczenie z mocy prawa przedmiotową nieruchomością przedsiębiorstwa państwowego "Poczta Polska, Telefon i Telegraf. Następca prawny uwłaszczonego przedsiębiorstwa – [...] S.A. z siedzibą w W. aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rep. A nr [...] zbyła prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków na rzecz skarżącego.
Sąd stwierdził, że odpłatne przeniesienie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na rzecz skarżącego umową cywilnoprawną przez uwłaszczone przedsiębiorstwo było skutkiem decyzji uwłaszczeniowej, a więc to konsekwencją decyzji uwłaszczeniowej jest nieodwracalny skutek prawny, jaki wywołała mowa cywilnoprawna z dnia [...] kwietnia 2002 r. w zakresie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Są to więc skutki prawne wywołane przez późniejsze, niż orzeczenie wywłaszczeniowe, decyzje i zdarzenia prawne i nie mogą one stanowić podstawy do oceny, że tym samym orzeczenie wywłaszczeniowe wydane z rażącym naruszeniem prawa wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Sąd podkreślił, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołuje kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. skargi kasacyjne złożyli: [...] z o.o. z siedzibą w K. oraz Prezydent Miasta Krakowa.
Skarżący [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, z późń. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nastąpiło rażące naruszenie tych przepisów przy wydawaniu orzeczenia wywłaszczeniowego;
2) naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego, podczas gdy wiele kolejnych czynności prawnych, a wśród nich decyzja uwłaszczeniowa oraz zbycie wieczystego użytkowania spowodowały, iż decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. zwrócił uwagę, że nieodwracalny skutek w rozumieniu art. 156 § 2 kpa stanowi dokonanie czynności cywilnoprawnych, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z ochroną osób trzecich na podstawie przepisów o rękojmi oraz koniecznością ochrony obrotu prawnego i nabycia prawa w dobrej wierze. W przedmiotowej sprawie to możliwość rozporządzania prawem jest rozumiana jako podstawowy skutek, którego organ administracyjny nie może odwrócić własnym działaniem Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r. II S.A./Ka 2651/00, publ. ONSA 14/1/18 i uchwałę SN z dnia 10 maja 1992 r. III AZP 4/92, publ.OSNCP 1992/12/211, z których wynika, że "zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Zasada ochrony osób, które nabyły prawo w dobrej wierze opierając się na rękojmi wary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą wyrażoną w art. 8 kpa, którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem NSA i SN należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla podmiotu działającego w dobrej wierze .
Skarżący Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 34 i art. 37 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późń. zm. ) poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. pełnomocnika Prezydenta Miasta Krakowa w osobie radcy prawnego Ł. H. z uwagi na "brak" pełnomocnictwa w aktach sprawy oraz niemożność przedłożenia tego pełnomocnictwa na rozprawie, choć stosowne pełnomocnictwo zostało dołączone do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej, jaką był udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 217/06 - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec nieważności postępowania wywołanej pozbawieniem Prezydenta Miasta Krakowa możności obrony swych praw;
2) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 217/06 - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro poza wadliwymi ustaleniami, co do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 póz. 64 z późń. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał żadnych innych ustaleń pozwalających przyjąć, że wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych pomijających fakt zajęcia wywłaszczonej nieruchomości przed datą wydania orzeczenia o wywłaszczeniu na podstawie orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lipca 1952 r. - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przepisy obowiązujące zarówno w dacie wydania wymienionego orzeczenia (art. 19 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t. j. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 317), jak i w dacie orzekania o wywłaszczeniu (art. 41 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) dopuszczały objęcie nieruchomości we władanie jeszcze przed datą wydania wywłaszczenia, a nie zostało ustalone jakoby doszło do naruszenia wymienionych przepisów i nie dokonano oceny potencjalnego naruszenia tych przepisów pod kątem uznania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości za dokonane z rażącym naruszeniem prawa,
4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit .c P.p.s.a. w zw. z art. 156 P.p.s.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późń. zm.) poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego choć wywłaszczona nieruchomość stanowi przedmiot użytkowania wieczystego, którego nabycie przez skarżącego [...] Sp. z o.o. w K. jest chronione przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych - które to uchybienie miało istotny wpływ na sprawy, gdyż skutkowało nieuwzględnieniem skargi pomimo istnienia podstaw uwzględnienia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Krakowa podał, że na poprzedzającej wydanie wyroku rozprawie przez Wojewódzkim Administracyjnym w Warszawie w dniu 30 maja 2007 r. stawił się pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa w osobie radcy prawnego Ł. H., który nie miał przy sobie dokumentu pełnomocnictwa, gdyż stosownie do dyspozycji 17 § 1 P.p.s.a. wierzytelny odpis pełnomocnictwa został złożony do akt sprawy podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 217/06). Mimo, iż pełnomocnik powołał się na odpis pełnomocnictwa złożony do akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie dysponuje aktami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd uznał, że pełnomocnik ten nie wykazał umocowania do działania w sprawie w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa i odmówił dopuszczenia go do udziału w rozprawie. W ocenie skarżącego powyższe stanowiło naruszenie przepisów postępowania: art. 37 § 1 P.p.s.a. i art.34 P.p.s.a. i wobec uniemożliwienia Prezydentowi Miasta Krakowa działania przez pełnomocnika w konsekwencji skutkowało pozbawieniem strony możności obrony swych praw, co wypełnia dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W nawiązaniu do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. w zw. z art.193 P.p.s.a. skarżący wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił dokonanie oceny charakteru naruszenia przepisów art. 6, art.16 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod kątem, czy zaistniałe naruszenie tych przepisów stanowi przesłankę nieważności decyzji (art.156 § 1 kpa), czy przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 kpa. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie nie rozważył tej kwestii, lecz dokonał nowych "ustaleń", w świetle których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "przeoczył", iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wywłaszczeniem na podstawie orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lipca 1952 r. Oznacza to, że ocena prawna niniejszej sprawy w zakresie istnienia podstaw do uznania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości za wydane z naruszeniem prawa dokonana została w oparciu o "wybrakowany" stan faktyczny nie uwzględniający orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lipca 1952 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu jest niezupełny i dlatego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 156 P.p.s.a oraz art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wywodzi z błędnego, w jego ocenie, przyjęcia przez Sąd I instancji, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1963 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
Skarżący przytaczając obszerne fragmenty uzasadnień orzeczeń NSA wskazywał, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni wyłącznie nabycie na podstawie czynności prawnej, a zatem wprost nigdy nie odnosi się do nabycia prawa na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym przyjęcie rozróżnienia dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na skutki wywołane przez decyzję administracyjną oraz skutki późniejszych zdarzeń prawnych (czynności prawnych) oznaczałoby, że ochrona osoby trzeciej przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych nigdy nie będzie stanowić negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 2 in fine kpa, gdyż w przypadku ochrony nabycia prawa na mocy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zawsze byłyby to skutki późniejszej czynności prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art.183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Złożone w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w nich zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny badał zasadność skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa, a to uwagi na podnoszone w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zarzut nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art.34 P.p.s.a i art. 37 §1 P.p.s.a, a w konsekwencji i zarzut nieważności postępowania ( art. 183 §2 pkt 5 P.p.s.a) nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt postępowania przed Sądem I instancji wynika, że Prezydent Miasta Krakowa udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu M. Z., której doręczono zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 30 maja 2007 r. Tym samym należy uznać za prawidłowe powiadomienie strony – Prezydenta Miasta Krakowa o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Z kolei z protokołu rozprawy odbytej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w dniu 30 maja 2007 r. wynika, że na rozprawę nikt się nie stawił. Trzeba przypomnieć, że protokół sądowy stanowi udokumentowanie wszystkich istotnych dla przebiegu postępowania i rozstrzygnięcia sprawy zdarzeń, oświadczeń i twierdzeń. Treść protokołu powinna dokładnie odzwierciedlać przebieg posiedzenia i zawierać elementy wymienione w art. 101 §1 P.p.s.a., w tym m.in. wnioski i twierdzenia stron. Z chwilą podpisania przez przewodniczącego posiedzenia i protokolanta protokół uzyskuje moc dowodową dokumentu urzędowego, co uniemożliwia powoływanie się na odmienny przebieg postępowania. Jeśli natomiast strona nie zgadza się z treścią protokołu ma prawo żądania jego sprostowania lub uzupełnienia w trybie art.103 P.p.s.a. Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, że nie został zgłoszony przez którąkolwiek ze stron wniosek ani o sprostowanie, ani o uzupełnienie protokołu. Ponadto protokół rozprawy z dnia 30 maja 2007 r. nie zawiera postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia pełnomocnika Prezydenta Miasta Krakowa do udziału w sprawie, ani jakichkolwiek wniosków lub oświadczeń tegoż pełnomocnika. Skoro zatem protokół rozprawy jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a nie zostały podjęte przez pełnomocnika strony choćby próby jego podważenia przez złożenie wniosku o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu, to próby podważenie treści protokołu na etapie postępowania kasacyjnego nie mogą być prawnie skuteczne. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zgłoszony zarzut naruszenia art.34 P.p.s.a i art.37 §1 P.p.s.a., którego konsekwencją miałoby być uznanie, że Prezydent m. Krakowa pozbawiony był możliwości obrony swych praw ( art.183 §2 pkt 5 P.p.s.a).
Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.153 P.p.s.a w zw. z art.193 P.p.s.a wskazać należy, że przepisy te zostały błędnie wskazane w kasacji jako stanowiące podstawę zarzutu niezastosowania się przez Sąd I instancji do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 217/06. Art.153 P.p.s.a to norma prawna stanowiąca o związaniu sądu i organów administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, czyli norma stanowiąca o oddziaływaniu wyroku sądu administracyjnego na ponowne postępowanie administracyjne a następnie ponowne postępowanie sądowe. Przepis ten stanowi zatem o związaniu organów administracji i sądu administracyjnego wytycznymi tego sądu zawartymi w wyroku uchylającym poprzednie decyzje wydane w sprawie. Natomiast art.193 P.p.s.a. zawiera odesłanie, w braku szczególnych przepisów, do odpowiedniego stosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stwierdzić zatem trzeba, że art.153 P.p.s.a w zw. z art.193 P.p.s.a nie mógł być skutecznie podnoszony dla uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym poprzednio wydane orzeczenie w sprawie. Zarzut naruszenia powołanych przepisów został nieprawidłowo wskazany i jako tak zgłoszony nie mógł być uwzględniony. Z uwagi zaś na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i udziałem w sprawie profesjonalnych pełnomocników rolą sądu kasacyjnego nie jest modyfikowanie skargi kasacyjnej przez zastosowanie przepisów, które winny być prawidłowo przez pełnomocnika wskazane. Dla uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2006 r. nie zostało w skardze kasacyjnej zarzucone naruszenie art.190 P.p.s.a.
Nie trafny jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na ustaleniach faktycznych pomijających fakt zajęcia nieruchomości przed datą orzeczenia o wywłaszczeniu na podstawie orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lipca 1952 r. w sytuacji, gdy przepisy wówczas obowiązujące takie zajęcie nieruchomości dopuszczały. Uzasadniając powyższy zarzut skargi kasacyjnej jej autor uważa, że opisane wyżej " przeoczenie" Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej kwestii zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że istotnie zarówno przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz.31), jak też przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. Nr 18, poz.94) przewidywały zezwolenie na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania orzeczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1952 r. zezwalające na objęcie spornej nieruchomości wykonawcy narodowych planów społeczno - gospodarczych wydane zostało w oparciu o art. 41 ust.1 i ust.3 -7 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu (...), natomiast postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do spornej nieruchomości wszczęto [...] listopada 1962 r. i było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 41 ust.7 wymienionego dekretu z 26 kwietnia 1949 r.: " Czasowe zajęcie, o którym mowa w ust.1 i 2, ustaje z mocy samego prawa po upływie sześciu miesięcy od daty zajęcia". Tymczasem, jak wynika z prawidłowych ustaleń Sądu I instancji, nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie z dnia [...] lipca 1961 r. znajdowała się w posiadaniu Centralnego Zarządu Radiostacji i Telewizji Radiostacji od 1952 r. i przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu nie została zwrócona. A jak wynika ze wskazanego wyżej art.41 ust.7 dekretu czasowe zajęcie ustało z mocy prawa po upływie sześciu miesięcy od daty zajęcia. W tej sytuacji podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność pominięcia przez Sąd I instancji faktu wydania orzeczenia zezwalającego na zajęcie spornej nieruchomości nie mogła mieć wpływu na ocenę rażącego naruszenia prawa tj. art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r.
Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie art.151 P.p.s.a. oraz art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.156 P.p.s.a oraz art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz.1361 ze zm.) błędnie wskazał art.156 P.p.s.a. Przepis ten składa się z trzech paragrafów i dotyczy sprostowania oczywistych omyłek i błędów i w żaden sposób nie da się powiązać w tej sprawie z art.151 P.p.s.a lub 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Z kolei art.5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest przepisem prawa materialnego. Art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a nie był przez Sąd I instancji stosowany, zaś zarzut naruszenia art.151 P.p.s.a bez nawiązania do innych przepisu ustawy P.p.s.a lub Kpa odpowiedniego dla stawianego zarzutu błędnego przyjęcia, ze orzeczenie wywłaszczeniowe nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego sprawia, że zarzut ten nie może podlegać rozpoznaniu.
Co do skargi kasacyjnej skarżącej Spółki [...] z siedzibą w K. wobec niezgłoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przyjąć, że stan faktyczny został przez Sąd I instancji ustalony prawidłowo. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Odnośnie zarzutu naruszenia art.5 i art.6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art.156 §2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych zacząć należy od przypomnienia, że w każdym wypadku, gdy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art.156 §1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art.156 §2 K.p.a. nie może być rozumiany w taki sposób, że podważony zostałby cel, któremu ta instytucja służy. W każdej indywidualnej sprawie konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja i jakie będą następstwa pozostawienia jej w obrocie. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 16 grudnia 1996 r. ( OPS 7/96) i z dnia 9 listopada 1998 r. ( OPK 4-7/98) zajął stanowisko, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi wcześniejszą decyzją. Zasadniczym argumentem przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest to, że przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany decyzją wcześniejszą był prawnie wadliwy. Podzielając pogląd prawny przyjęty w wymienionych uchwałach stwierdzić należy, że sam fakt, iż nieruchomość na podstawie decyzji o wywłaszczeniu została przejęta na Skarb Państwa, a następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie chodzi bowiem o " odwracalność" skutków prawnych w ogólności, lecz o " odwrócenie" skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie zachodzą szczególne okoliczności. Decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] marca 1994 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe " Poczta Polska, Telegraf i Telefon", a następnie już w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1963 r. nastąpiło notarialne przeniesienie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków przez następcę prawnego podmiotu uwłaszczonego - [...] SA na rzecz spółki [...]. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że odpłatne przeniesienie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na rzecz skarżącej Spółki umową cywilnoprawną przez uwłaszczone przedsiębiorstwo było skutkiem decyzji uwłaszczeniowej i to konsekwencją decyzji uwłaszczeniowej jest nieodwracalny skutek prawny. Są to więc skutki prawne wywołane przez późniejsze decyzje i zdarzenia prawne niż orzeczenie o wywłaszczeniu spornej nieruchomości i jako takie nie mogą być podstawą do oceny, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których stanowi art.156 §2 K.p.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art.16 ust.1 i 18 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art.156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiło rażące naruszenie tych przepisów przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten uznał za prawidłowe przyjęcie przez organ nadzoru, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów m.in. art.16 ust.1 i 18 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. To stanowisko Sądu I instancji jest błędne, bowiem uchybienia procedurze wywłaszczeniowej polegające na niedoręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak również o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowej mogłyby być podnoszone w postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Mimo słuszności podniesionego zarzutu skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem innych, poza objętymi tym zarzutem skargi kasacyjnej, przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.