I OSK 1716/06

I OSK 1716/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
III SA/Gd 127/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-05-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 1,2,3, 133, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
art. 20,22,24
Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 36, § 44, § 45, § 46, § 47
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska Jolanta Sikorska (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M. T.- K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 127/06 w sprawie ze skargi M. T.- K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2006r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 127/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. T.-K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatowy w W., na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. T. - K. oraz M. T., odmówił wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany powierzchni działki nr [...], położonej w R. obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że M. T.-K. oraz M. T. wnieśli o wprowadzenie zmiany powierzchni w/w działki, dołączając do wniosku mapę ewidencyjną wznowienia granic działki oraz wykaz zmian gruntowych, w którym został wykazany przybytek powierzchni 0,2620 ha. Organ ten podał, że analiza dokumentów znajdujących się w operacie technicznym wznowienia i okazania granic działki nr [...] w R. wykazała, że różnica w powierzchni działki nie jest wynikiem błędu pomiarowego. Wznawiane granice obejmują bowiem powierzchnię projektowanych w 1956r. działek nr 14 i 15. Z dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej KW [...] wynika, że W. T. orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 6 marca 1957r. otrzymał na własność ziemię o powierzchni około 1633 m2 (działkę nr 14). Do dokumentu tego dołączony jest wyciąg częściowy z matrykuły podatku gruntowego oraz kopia z mapy katastralnej. Organ ustalił, że granice działki nr 14 nie pokrywają się z granicami wznawianej działki nr [...] w związku z czym różnica w powierzchni działki nie może być uznana jako przybytek powierzchni na skutek nowego pomiaru granic. W ocenie tego organu powołane przez wnioskodawczynię orzeczenia Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 15 września 2004r. oraz Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 19 lutego 2004r. wydane w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie potwierdzają, że wnioskodawcy są właścicielami działki o powierzchni większej niż to wynika z aktu nadania ziemi i księgi wieczystej. Dodał przy tym, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia dotyczy tylko jego sentencji; nie dotyczy zaś uzasadnienia orzeczenia oraz, że potwierdzenie własności nieruchomości powinno nastąpić w stosownym i odpowiednim postępowaniu z inicjatywy zainteresowanych.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. T.-K. wniosła o jej uchylenie w całości i dokonanie zmiany wpisu w powierzchni działki zgodnie z przedłożonym wykazem zmian gruntowych. Podniosła, że jak z powyższego wykazu wynika powierzchnia działki wynosi 4209 m2 , a nie 1589m2 w związku z czym decyzja organu I instancji narusza przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie obowiązku aktualizowania ewidencji gruntów zgodnie z istniejącym stanem faktycznym i prawnym. Podała również, że jej poprzednik prawny otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze ok. 1633 m2, odłączony jako parcela nr 14 z Kw [...] do nowo założonej księgi wieczystej Kw [...], przy czym nieruchomość została przekazana w posiadanie i użytkowanie w obecnych granicach, obszarze i kształcie i przez wszystkie lata była użytkowana nieprzerwanie na cele ogrodnicze i rekreacyjne. Działka nr [...] obejmuje nie tylko parcelę nr 14 ale także nr 15 i nieurządzoną drogę. Utworzona zatem wówczas mapa ewidencyjna odzwierciedla stan istniejący na gruncie. Obecna numeracja nieruchomości została nadana w 1975r., kiedy to w wyniku postępowania uwłaszczeniowego z dotychczasowej działki nr [...] wyodrębniono działkę nr 2/1, wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie odwołującej podkreślenia wymaga fakt, że przebieg granic działki nr [...], a następnie nr [...], został ustalony na podstawie dokumentacji geodezyjnej zatwierdzonej decyzjami administracyjnymi i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Granice istniejące na gruncie zgodne ze stanem posiadania zostały opisane w protokołach granicznych i innych dokumentach wskazujących przebieg granic zawartych w operatach technicznych znajdujących się w zasobie Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w W. Poniosła, że przebieg granic wyznaczonych w latach pięćdziesiątych i utrwalonych znakami granicznymi nigdy dotychczas nie był kwestionowany. Nie ma więc sporu co do położenia punktów i przebiegu linii granicznych, błąd zaś tkwi w niewłaściwym określeniu powierzchni działki nr [...]. Odwołująca się dodała, że powyższe okoliczności stanowiły podstawę dla Sądu Rejonowego w Wejherowie oraz Sądu Okręgowego w Gdańsku do oddalenia roszczeń Skarbu Państwa w sprawie o rozgraniczenie.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G., na podstawie art. 6a, 7d i 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 9 ust. 2, § 46, § 47 i § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powołując się na przepis § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków uznał, że działka nr [...] nie była jednorodna pod względem prawnym. Składała się bowiem z działki nr 14, której właścicielem na podstawie dokumentu nadania ziemi został W. T. oraz działki nr 15 i drogi nieurządzonej, której stan prawny należało ustalić. Ustalił, że Sąd Powiatowy w Wejherowie postanowieniem z dnia 24 października 1958r. odłączył działkę nr 14 o powierzchni 1633 m2 z księgi wieczystej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i przeniósł ją do nowej księgi wieczystej, w której jako właściciela wpisano W. T. Istniejąca zaś sytuacja powstała w wyniku błędu popełnionego przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów, gdzie w działce nr [...] znalazły się grunty o różnym stanie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji organ l instancji winien sprostować zaistniały błąd przez wkreślenie na mapę ewidencji gruntów dawnej działki nr 14 i jej oznaczenie numerem będącym kolejną liczbą naturalną niewykorzystywaną w danym obrębie. Pozostałe zaś grunty działki nr [...] obejmujące powierzchnię dawnej działki nr 15 i nieurządzonej drogi oznaczyć kolejnym numerem i wpisać właściciela w wyniku przeprowadzonego postępowania.
Niezależnie od powyższego w ocenie organu odwoławczego organ l instancji postąpił słusznie, odmawiając wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów. Dodał, że powyższe rozwiązanie nie zamyka drogi do ubiegania się o własność gruntów przedstawionych na mapie katastralnej jako działka nr 15 i drogi nieurządzonej, przy czym niezbędne jest do tego stosowne rozstrzygnięcia sądowe.
W skardze na powyższą decyzję drugoinstancyjną wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. T.-K. domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i nakazania organowi l instancji dokonania zmian w ewidencji gruntów, ewentualnie przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzut: naruszenia prawa materialnego, a to art. 20, art. 22 i art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9, § 36 i § 45 - 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez odmówienie ujawnienia w ewidencji gruntów rzeczywistej powierzchni nieruchomości oraz przyjęcie, że przedmiotowa działka nie była jednorodna pod względem prawnym. Nadto zarzuciła sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem przez przyjęcie, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] składa się z kilku różnych działek oraz ustalenie, że przy zakładaniu ewidencji gruntów popełniono błąd.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w stosunku do istniejących zapisów w ewidencji gruntów, od daty jej założenia do chwili obecnej, nie nastąpiła żadna zmiana w zakresie przebiegu granic i właściciela gruntu, z tym zastrzeżeniem, że wnioskodawcy wstąpili w 1993 r. w prawa poprzedników prawnych. Cała zaś nieruchomość ogrodzona, zagospodarowana i użytkowana została wyodrębniona jako jedna całość oraz oznaczona w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym jako działka nr [...]. Przebieg granic istniejących na gruncie, zgodnych ze stanem samoistnego posiadania został opisany w protokołach granicznych i innych dokumentach zawartych w operatach technicznych. Podniosła, że przebieg granic działki nr [...], a następnie nr [...] nigdy i przez nikogo nie był kwestionowany i podważany. Działka nr 15 i nieurządzona droga nigdy nie zostały wyodrębnione i wprowadzone do ewidencji gruntów jako odrębne jednostki, a utworzona w przeszłości mapa nie była wynikiem błędu lecz wynikiem pomiarów dokonanych na gruncie.
W ocenie skarżącej istotne jest, że cała nieruchomość we wskazanych granicach traktowana była przez Skarb Państwa oraz Gminę R. i właścicieli gruntów sąsiadujących jako własność wnioskodawców, a Sąd Rejonowy w Wejherowie ustalił, że przedmiotowa działka jest jedną nieruchomością w rozumieniu art. 46 k.c.
Reasumując podniosła, że działka nr [...] stanowiła i stanowi obecnie ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie jest ona zasadna. Podał, że skarżąca wniosła o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu większej powierzchni działki nr [...] położonej w R. stanowiącej współwłasność M. T.-K. i M. T., tj. 4209 m 2 w miejsce 1589 m 2. Wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów (m.in. powierzchni gruntów) na żądanie starosty są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest zatem możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Wynika to również z treści § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła organowi sporządzony na podstawie wznowienia granic wykaz zmian gruntowych, z treści którego wynika, że rzeczywista powierzchnia działki o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] w R. wynosi 4209 m2. Z danych znajdujących się w ewidencji gruntów wynika, że granice przedmiotowej działki nie uległy od 1958r. prawie żadnym zmianom - zmiana mającą miejsce w 1975r. spowodowała niewielkie zmniejszenie powierzchni, co łączyło się również ze zmianą numeracji działki. W międzyczasie miało miejsce szereg zdarzeń, np.: pomiar uzupełniający działki z 1986r., postępowanie wywłaszczeniowe w 1975r., dokonany w 1981r. pomiar granic. Stanowiły one potwierdzenie, że granice działki zostały wyznaczone w latach pięćdziesiątych i utrwalone znakami granicznymi oraz, że ich przebieg nigdy nie był kwestionowany, a cała nieruchomość we wskazanych granicach była traktowana przez wszystkich jako własność skarżącej i M. T.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie tym wielokrotnie zwracano uwagę na fakt, że ewidencja gruntów jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.
Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy zauważył, że podstawą nabycia własności działki przez poprzednika prawnego skarżącej było orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 6 marca 1957r., co zostało potwierdzone dokumentem nadania ziemi z dnia 27 września 1958r., w którym stwierdzono, że W. T. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze ok. 1633 m2 (...) (dz. nr 14). Podał, że w aktach sprawy znajduje się również kopia wyciągu częściowego z matrykuły podatku gruntowego z dnia 26 września 1958r. dotyczącego w/w działki nr 14, w którym znajduje się mapa z zaznaczonym granicami działek o nr 13-15. Z akt sprawy wynika, że działki o w/w numerach do ewidencji gruntów nigdy nie zostały wpisane. Dokument nadania ziemi stanowi jedyny tytuł nabycia przez W. T. własności działki.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, która wywodzi swoje prawo z faktu wieloletniego posiadania działki o powierzchni innej niż wykazana w tym dokumencie oraz z faktu ustalenia, a następnie zapisu w ewidencji gruntów granic działki oraz wskazuje na treść uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 15 września 2004r. sygn. akt [...], z którego wynika, że przedmiotowa działka jest jedną nieruchomością w rozumieniu art. 46 k.c., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem unormowana w art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca prawomocnego wyroku dotyczy związania treścią sentencji, a nie uzasadnienia. Ponadto dodał, że wspomniane wyżej postanowienie Sądu Okręgowego zapadło w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, w której przedmiotem oceny sądów obu instancji nie była kwestia zakresu przysługującego skarżącej i M. T. prawa własności.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że przedmiotowa działka posiada wszystkie cechy opisane w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem tego Sądu nie można uznać, że przedmiotowa działka stanowi jednorodny pod względem prawnym obszar gruntu albowiem skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej wraz z M. T. prawo własności działki o powierzchni innej, niż zapisana w ewidencji gruntów.
Reasumując powyższe Sąd ten stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła organowi administracji publicznej dokumentów, o jakich mowa w art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które uzasadniałyby dokonanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z powierzchnią działki, to jest dokumentów, które wskazywałyby na odmienny niż uwidoczniony w ewidencji stan prawny powierzchni przedmiotowej działki.
Sąd I instancji nie podzielił podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego przez odmówienie ujawnienia w ewidencji gruntów rzeczywistej powierzchni nieruchomości oraz przyjęcie, że przedmiotowa działka nie była jednorodna pod względem prawnym.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. T.-K. zaskarżając wyrok w całości. Powołując się na przepis art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła wyżej wymienionemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Nr 100 z 2000 r., poz. 1086 z zm.) oraz § 9.1, § 36, § 45, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) przez przyjęcie, że wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków będących aktualizacją danych co do powierzchni gruntów stanowi ukształtowanie nowego stanu prawnego nieruchomości pomimo deklaratoryjnego charakteru tej ewidencji oraz w konsekwencji zaaprobowanie odmowy wpisania do ewidencji rzeczywistej powierzchni gruntu na doprowadzeniu do stanu niezgodności zapisów w tej ewidencji z rzeczywistym stanem istniejącym aktualnie na gruncie, nadto błędne przyjęcie, że działka ewidencyjna nie stanowi jednorodnego pod względem prawnym obszaru gruntu;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza przepisów art. 1 § 1 i 2, art. 3, art. 133, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) polegające na sprzeczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i błędną jego ocenę, a w konsekwencji rozstrzygnięcie nie w oparciu o całość tego materiału, w szczególności poprzez przyjęcie wbrew zebranym dowodom, że nieruchomość nie stanowi jednorodnej pod względem prawnym działki ewidencyjnej gruntu, a nadto przyjęcie, że odwołująca się nie przedstawiła organowi administracji publicznej dokumentów, które uzasadniałyby dokonanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z powierzchnią działki.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał sprzecznych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, błędnie tenże materiał ocenił, a nadto skoncentrował swoje rozważania na podstawach nabycia własności gruntu przez poprzednika prawnego skarżącej, pomijając całkowicie inne istotne okoliczności, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuścił się obrazy przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Podniosła, że przedmiotem zgłoszonego w sprawie wniosku było dokonanie zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki [...], sprowadzające się w istocie do żądania jej zaktualizowania i wpisania do ewidencji danych zgodnych z rzeczywistym stanem.
Podzielając pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o deklaratoryjnym charakterze wpisów do rejestru ewidencji gruntów i budynków podniosła, że stosownie do treści art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zapisy w ewidencji gruntów i budynków winny odzwierciedlać rzeczywisty stan danej nieruchomości i powinny być stale, na bieżąco aktualizowane. Podniosła, że obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów w stałej aktualności nabiera szczególnego znaczenia w świetle przepisu art. 24 tejże ustawy, z którego wynika, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i mogą być udzielane wszystkim osobom i podmiotom na ich wniosek. Obowiązek ten wynika także z przepisów wydanego na podstawie art. 26 w/w ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności § 45, 46 i 47. Przepis § 46 owego rozporządzenia nakłada na właściwego starostę obowiązek wpisu z urzędu zmian wynikających z opracowań geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych. Obowiązek właściciela nieruchomości zgłaszania właściwemu staroście wszystkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od ich powstania wynika bezpośrednio z brzmienia art. 22 ust. 2 ustawy.
Podniosła, że nowa powierzchnia gruntu została ustalona w wyniku postępowania o wznowienie granic działki nr [...] i dokonaniu w jego toku po raz pierwszy pomiarów powierzchni. Figurująca bowiem dotychczas w ewidencji gruntów powierzchnia działki została określona błędnie, orientacyjnie, bez wykonania pomiarów na gruncie, które nigdy uprzednio nie były dokonywane.
Podniosła, że złożyła w Starostwie Powiatowym w W. wraz z wnioskiem wszystkie dokumenty geodezyjne wymagane do dokonania wpisu zmiany powierzchni gruntu do ewidencji, w tym dotyczące wznowienia granic, obliczenia powierzchni i wykazu zmian gruntowych. Zaaprobowane przez Sąd I instancji żądanie organu administracji przedłożenia innych jeszcze dokumentów, wykraczających poza przedmiot i zakres wnioskowanych zmian, jest zdaniem skarżącej niezgodne z art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne z tego względu, że przedmiotem zmian i w konsekwencji wniosku, nie było prawo własności do gruntu, ani inne dane, a jedynie powierzchnia gruntu.
Skarżąca podkreśliła, że właścicielami działki gruntu w granicach i kształcie geodezyjnie wyodrębnionym i oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] wpisani są: skarżąca M. T.-K. oraz M. T. i stan ten nie uległ zmianie. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że działka nr [...] nie stanowi jednorodnego pod względem prawnym obszaru gruntu, stanowi w ocenie skarżącej obrazę przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów albowiem działka ta stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, geodezyjnie wydzielony z otoczenia za pomocą niekwestionowanych linii granicznych, oznaczony jednym numerem ewidencyjnym i z wpisanym w ewidencji gruntów właścicielem. Podniosła, że części przedmiotowej działki nigdy nie były wyodrębnione geodezyjnie i oznaczone w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej jako samodzielne działki. Dokumenty geodezyjne zawierające zmianę danych ewidencyjnych działki w zakresie jej powierzchni zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wobec czego organ I instancji winien był, zdaniem skarżącej, nie tylko na jej wniosek, ale i z urzędu zaktualizować zapisy w ewidencji gruntów.
Skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z obrazą powołanych przepisów pominął powyższe okoliczności w części dotyczącej ustaleń faktycznych i nie odniósł się do nich w rozważaniach, nie przedstawiając motywów swojego stanowiska w tym zakresie. Powołując się na powyższe wniosła o przyjęcie, że wskazane braki w uzasadnieniu wyroku stwarzają podstawę do konstatacji, że niemożliwe jest ustalenie w toku postępowania kasacyjnego, czy Sąd orzekający w I instancji rzeczywiście i w pełni dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, co było powinnością tego Sądu.
Przyjęcie przez Sąd I instancji, że złożenie dokumentów wymaganych prawem geodezyjnym wskazujących na zmianę danych ewidencyjnych w zakresie powierzchni gruntów jest niewystarczające do dokonania wpisu do ewidencji tych zmian, stanowi zdaniem skarżącej z jednej strony obrazę powołanych przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, i w świetle ich brzmienia jest nieuprawnione, z drugiej zaś prowadzi do zaaprobowania stanu niezgodności wpisów do ewidencji gruntów z rzeczywistym, ustalonym i w istocie niekwestionowanym co do danych objętych tą zmianą, stanem gruntu.
Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpisanie danych w zakresie zmiany powierzchni gruntu nieruchomości nie kształtuje nowego stanu prawnego zwłaszcza w zakresie prawa własności, ponieważ dotychczasowy wpis w ewidencji w tym zakresie nie ulega zmianie. Przyjęcie przeciwnego poglądu Sądu prowadziłoby do zaprzeczenia deklaratoryjnego charakteru wpisów do ewidencji gruntów. Skarżąca dodała, że na taki charakter rejestru gruntów Sąd ten się powołuje, przytaczając na poparcie swojego stanowiska pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w kilku wyrokach. Z powyższego wywiodła, że motywy wyroku są niespójne wewnętrznie.
Mając powyższe na uwadze, wniosła jak na wstępie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Wnosząca skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 1 § 1 i 2, art. 3, art. 133 , art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. polegające na sprzeczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i błędną jego ocenę, a w konsekwencji rozstrzygnięcie nie w oparciu o całość tego materiału, w szczególności poprzez przyjęcie wbrew zebranym dowodom, że nieruchomość nie stanowi jednorodnej pod względem prawnym działki ewidencyjnej gruntu, a nadto przyjęcie, że odwołująca się nie przedstawiła organowi administracji publicznej dokumentów, które uzasadniałyby dokonanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z powierzchnią działki.
Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 1 p.p.s.a. nie ma paragrafów. Określa on przedmiot regulacji zawartej w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez definicję sprawy sądowoadminstracyjnej, jako przedmiotu postępowania przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej poza powołaniem owego przepisu prawa skarżąca nie wykazała w jaki sposób wyrok Sądu I instancji przepis ten narusza. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a., który to przepis obok przepisów art. 4 i art. 5 p.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżąca także nie sprecyzowała w jaki sposób wyrok Sądu I instancji miałby ten przepis naruszać. Powyższe uwagi odnoszą się także do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że "nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też formułowania domysłów w zakresie tego, na jakiej podstawie została oparta skarga kasacyjna, jakiego dotyczy przepisu i jakie jest uzasadnienie stawianych zarzutów. Skarga kasacyjna będąca zbiorem "luźno rzuconych" przez jej autora przepisów prawa, niepowiązanych między sobą i nieodnoszących się do konkretnie rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy, przy braku jasnego i precyzyjnego określenia celu przywołania takich, a nie innych przepisów prawa - nie może zostać uwzględniona" (por. wyrok NSA z 24.03.2006r., sygn. I FSK 741/05, LEX nr 201531).
Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok w niczym nie narusza przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił wniesioną do niego skargę. Sporządzone na wniosek skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wyżej wskazane elementy wymagane powołanym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się w istocie do polemiki skarżącej z dokonanymi przez Sąd I instancji ustaleniami mającymi istotne znaczenie w sprawie w związku z materialnopraną podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy oraz jej wyjaśnienie zajmuje szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd I instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. W uzasadnieniu powinno znaleźć się ustalenie, jaka norma prawna stanowi rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie powinno zwierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy i odzwierciedlać operację logiczną, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wszystkie te elementy zawiera. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pomija żadnych okoliczności mających w świetle materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie.
Zważyć należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwie powołany art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a., powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wiąże się z powołaną w skardze kasacyjnej podstawą naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Zarówno bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. pozostają w związku z normami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty te jednak nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu 4209 m- powierzchni działki nr [...] obręb [...] w R. w miejsce dotychczasowej powierzchni 1589 m-, dołączając do wniosku dokonany na podstawie wznowienia granic wykaz zmian gruntowych, w którym został wykazany przybytek powierzchni 0,2620 ha oraz mapę ewidencyjną wznowienia granic działki. Wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w W. o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany powierzchni działki nr [...] położonej w R. obręb [...] w niczym nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Nr 100 z 2000 r., poz. 1086 z zm.) wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.
Z przepisów § 44, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, a co trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. Podkreślenia wymaga, że zawarte w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 - art. 26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.
W niniejszej sprawie skarżąca, domagając się dokonania zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu 4209 m- powierzchni działki nr [...] obręb [...] w R. w miejsce dotychczasowej powierzchni 1589 m-, dołączyła dokonany na podstawie wznowienia granic. Wykaz zmian gruntowych, z treści którego wynika, że rzeczywista powierzchnia działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w R. wynosi 4209 m-. Zważyć jednak należy, ze w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów istnieją również inne dokumenty obrazujące powierzchnię działki opisane szczegółowo w motywach decyzji orzekających w sprawie organów administracji publicznej i wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których wynika, że co prawda granice przedmiotowej działki nie uległy prawie żadnym zmianom od 1958r., to jest od daty otrzymania przez poprzednika prawnego skarżącej na własność działki oznaczonej wówczas numerem ewidencyjnym 14 o obszarze 1633 m-, poza zmianą mającą miejsce w 1975r., która spowodowała niewielkie zmniejszenie powierzchni, co łączyło się również ze zmianą numeracji działki, to jednak aktualna rzeczywista powierzchnia działki wynosi 4209 m- , co daje podstawę do przyjęcia, że nie jest ona niesporna, a skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej wraz z M. T. prawo własności działki o powierzchni innej, niż zapisana w ewidencji gruntów. To zaś powoduje, że powierzchnia przedmiotowej działki nie może ulec skorygowaniu w postępowaniu ewidencyjnym.
W wyroku z dnia 06.11.2001r. sygn. II SA 2099/00 (LEX nr 82005) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu." W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 36, § 45, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez błędną wykładnię uznać należy za nietrafny.
Zaskarżony wyrok w niczym także nie narusza przepisu § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ciągłość obszaru gruntu oznacza "ciągłość" ze względu na stan prawny, a "jednorodność pod względem prawnym" oznacza jednorodność własności i władania. Mając na względzie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa działka nr [...] nie spełnia definicji działki ewidencyjnej określonej wyżej powołanym przepisem prawa skoro skarżąca nie przedstawiła organowi administracji dokumentów, o jakich mowa w art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które uzasadniałyby dokonanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z powierzchnią działki, to jest dokumentów, które wskazywałyby na odmienny niż uwidoczniony w ewidencji stan prawny powierzchni przedmiotowej działki. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała by przysługiwało jej wraz z M. T. prawo własności działki o powierzchni innej niż zapisana w ewidencji gruntów. Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów jest zbiorem informacji, nie może być źródłem praw.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na postawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.