I OSK 1712/13

I OSK 1712/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1273/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-03-28
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1 i 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1273/12 w sprawie ze skargi J. M., M. C. i W. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 maja 2012 r. nr BOI-3mp-786-WP-21/11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargi kasacyjne; II. zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących kasacyjnie a) W. C. 180 (sto osiemdziesiąt) zł b) M. C.180 (sto osiemdziesiąt) zł - solidarnie na rzecz uczestników postępowania W. B., L. W. i M. M.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1273/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M., M. C. i W. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 maja 2012 r. nr BOI-3mp-786-WP-21/11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] (dawna [...]) ozn. nr hip. [...], o pow. 591,94 m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej dekret warszawski lub dekret. Przed dniem wejścia w życie dekretu powyższa nieruchomość stanowiła własność rodzeństwa S. K. i A. K. Z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).
Obecnie nieruchomość ta stanowi działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] będące własnością Miasta Stołecznego Warszawy, przy czym działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich.
S. K. i A. K. w dniu 25 stycznia 1949 r. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia 20 grudnia 1955 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną pod zarządem państwowym. Jednocześnie stwierdzono, że na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki znajdujące się na gruncie ww. nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa.
Następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 9 października 1965 r., po rozpatrzeniu odwołania byłych współwłaścicieli nieruchomości, utrzymało w mocy ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 20 grudnia 1955 r. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego, odmowa przyznania własności czasowej mogła nastąpić nie tylko w przypadkach, gdy grunt, na którym znajduje się budynek, przeznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele, lecz również z jakichkolwiek innych przyczyn, m. in. ze względu na interes społeczny.
W dniu 12 czerwca 2008 r. M. M., będąca jednym z następców prawnych dotychczasowych współwłaścicieli ww. nieruchomości, złożyła wniosek do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1965 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 8 lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 k.p.a., stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1965 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1955 r., w części obejmującej lokale mieszkalne nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
W uzasadnieniu wskazał, że organy dekretowe przy rozpatrywaniu wniosku byłych właścicieli rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej mimo braku ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. W odniesieniu do lokali nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Warszawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z powodu ich zbycia w drodze czynności cywilnoprawnej, której skutków organ nie jest w stanie odwrócić w ramach swoich kompetencji w związku z czym nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych w tej części, a organ ograniczył się do stwierdzenia, że kwestionowane decyzje w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa. Sprzedaż pozostałych lokali w ww. budynku była poprzedzona odpowiednimi decyzjami, wobec czego ewentualny nieodwracalny skutek sprzedaży i ustanowienia odrębnej własności lokali jest wynikiem tych decyzji, a nie bezpośrednim skutkiem decyzji dekretowych o odmowie ustanowienia własności czasowej.
Od ww. decyzji zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osoby, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu w ww. budynku przy ul. [...] w Warszawie.
Po rozpatrzeniu ww. wniosków, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 16 maja 2012 r. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 lutego 2011 r. i stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1965 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1955 r. w części obejmującej lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości wynika, że w budynku na niej posadowionym wyodrębniono lokale nr [...]. W decyzji z dnia 8 lutego 2011 r. organ pominął, że lokal nr [...] został sprzedany umową o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży wraz z udziałem we współwłasności budynku oraz udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 11 kwietnia 2002 r., w związku z czym należało uchylić w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 lutego 2011 r. i orzec co do istoty sprawy.
Organ ten ustalił, że z akt lustracji zabudowy sporządzonych przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945 - 1946 wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny, murowany, czterokondygnacyjny, stropy ogniotrwałe, parter spalony. Z karty informacyjnej nieruchomości położonej przy ul. [...] wynika, że budynek został wybudowany w 1936 r.
Potwierdzając ustalenia organu I instancji co do oznaczenia nieruchomości, jej własności i sposobu rozstrzygnięcia wniosku dekretowego (podane na wstępie), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał na ogólnikowość uzasadnienia decyzji dekretowych, która była nagminna w tego rodzaju sprawach, co obliguje obecnie organ nadzorczy do wszechstronnego zbadania sprawy pod kątem przesłanek wynikających z prawa materialnego.
Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu - "gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, co oznacza, że jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ winien był dogłębnie wyjaśnić, a następnie uzasadnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, takie jak: data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela, jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie, czy przeznaczenie to umożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Powyższe obowiązki organu są pochodną nie tylko materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ale także przepisów proceduralnych, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia decyzji, jeśli była odmowna.
Organ wskazał, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1955 r. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII Reg. 1000/31) wydany na podstawie art. 23 - 28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r. poz. 216). Geodeta uprawniony w notatce z dnia 19 października 2009 r. wskazał, że plan ten nie przewidywał żadnej funkcji dla przedmiotowej nieruchomości.
Z powyższego wynika, że okoliczność przeznaczenia terenu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną pod zarządem państwowym powołana jako podstawa uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia z dnia 20 grudnia 1955 r. nie znajduje potwierdzenia w zapisach obowiązującego w dniu jego wydania planu, który powinien w niniejszej sprawie stanowić jedyne źródło informacji na temat przeznaczenia nieruchomości.
Natomiast w dniu wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1965 r. obowiązywał Ogólny plan m. st. Warszawy Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Organ wskazał, że mimo, że nie udało się odnaleźć publikacji tego planu, to jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności należy uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego Warszawy, ale również jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych. Plan ten był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają m. in. uchwały Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 42/177 z dnia 28.11.1961 r., nr 95/370 z dnia 8.01.1963 r., nr 26/200 z dnia 23.11.1965 r. Organ wskazał, że powyższe stanowisko - o mocy obowiązującej planu z 1961 r. - podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10.
Z notatki geodety uprawnionego z dnia 4 czerwca 2010 r. wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie m. st. Warszawy Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] przewidziany był pod zabudowę wielorodzinną.
W ocenie organu, organy dekretowe w wyniku rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej mimo braku ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. Niezrozumiałe jest bowiem przejęcie nieruchomości na cele publiczne w orzeczeniu z dnia 20 grudnia 1955 r., gdy obowiązujący plan nie przewidywał dla niej żadnej funkcji. Zatem Prezydium Rady Narodowej orzekło wbrew prawu. Podobnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, bowiem w dacie orzekania przez ten organ obowiązywał plan z 1961 r. przewidujący dla ww. nieruchomości zabudowę wielorodzinną, co w istocie potwierdzało stan istniejący na gruncie, skoro znajdował się na nim wybudowany w 1936 r. budynek wielorodzinny. Te okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu. Nie zmienia tej oceny fakt powołania w uzasadnieniu decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej przesłanki z art. 7 ust. 5 dekretu. Wprawdzie w przepisie tym mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże pojęcie jakichkolwiek innych przyczyn nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia jakichkolwiek innych przyczyn nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenia gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej stolicy, a nadto poza cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy st. Warszawy określony w art. 1 dekretu.
Przechodząc do analizy wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych Minister wskazał, że oceniając skutki prawne decyzji z dnia 9 października 1965 r. oraz z dnia 20 grudnia 1955 r. należy brać pod uwagę tylko bezpośrednie skutki prawne, jakie były ich następstwem.
Lokale w budynku położonym na działce nr [...] oznaczone numerami [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali, sprzedane zostały wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, zawartych w formie aktów notarialnych. W związku z powyższym organ administracji publicznej nie jest władny w granicach swoich kompetencji zniweczyć powyższych skutków.
Odmiennie natomiast, zdaniem organu, kształtuje się sytuacja prawna w stosunku do lokali o numerach [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy, pierwotną podstawą ich nabycia wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku oraz jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców były decyzje administracyjne. W sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej jest wynikiem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej jest podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dlatego też oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji, a następnie zawarcie stosownej umowy w formie aktu notarialnego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej, nie stanowi w ocenie tego organu, nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Organ ustalił, że W. C. i K. C. nabyli prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość wraz z przynależnym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na mocy aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 1983 r., repertorium nr [...]. Jednakże umowa ta jest efektem wtórnego obrotu cywilnoprawnego. Pierwotnie bowiem o sprzedaży tego lokalu orzeczono decyzją administracyjną z dnia 13 czerwca 1978 r., w wykonaniu której zawarta została następnie umowa w formie aktu notarialnego z dnia 6 września 1978 r. Tym samym umowa z dnia 29 czerwca 1983 r. nie jest bezpośrednim skutkiem ocenianych decyzji dekretowych, dlatego nie kreuje nieodwracalnych skutków prawnych tych decyzji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 maja 2012 r. w niniejszej sprawie wnieśli: J. M., M. C. i W. C..
M. C. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej obywateli, tj. na "lepszych" (z lokali [...]) oraz na "gorszych", z pozostałych lokali własnościowych budynku przy ul. [...] w Warszawie;
2. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię tego przepisu, który nakłada obowiązek uwzględnienia wniosku o prawo własności czasowej tylko wówczas, gdy w dacie jego rozpoznawania da się on pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy;
3. art. 6, 7 i 77 k.p.a. poprzez wybiórcze, a nie całościowe rozważenie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, jak i nie rozważenie wszystkich aspektów obowiązującego prawa, a mianowicie zaskarżona decyzja zapadła z pominięciem adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy prawem własności Miasta (dekret z 1945 r.) i decyzją odmawiającą przyznania własności czasowej (1955 i 1965 r.), a decyzją o przyznaniu prawa wieczystego użytkowania właścicielom lokali i opartych na niej aktach notarialnych, co do których w zaskarżonej decyzji orzeczono, że decyzja z 1965 r. jest nieważna bo nie zrodziła trwałych skutków, co narusza nie tylko wskazane przepisy procedury, ale także narusza rażąco konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dacie wydania rozstrzygnięć dekretowych (z 1955 r. a także z 1965 r.) formalnie obowiązywał plan zabudowy z 1931 r., który w odniesieniu do terenu, na którym stoi budynek przy ul. [...] w Warszawie, nie przewidywał żadnej funkcji. Natomiast w 1965 r. był uchwalony dla tego terenu plan z 1961 r., jednakże nieobowiązujący, gdyż niepublikowany. Sam dom powstał natomiast w 1936 r.
W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie jest trafne stwierdzenie, że wobec braku określenia funkcji odnośnego terenu w planie z 1931 r. Prezydium RN m. st. Warszawy, odmawiając w 1955 r. uwzględnienia wniosku o prawo własności czasowej, rażąco naruszyło prawo. Takie stanowisko jest rażąco sprzeczne z art. 6 k.p.a. i bezprawne. Oczywistym jest bowiem, że brak funkcji w planie z 1931 r. dla danego terenu czynił jego zabudowę dokonaną w 1936 r. rażąco sprzeczną z obowiązującym wówczas prawem, w związku z czym Prezydium RN m. st. Warszawy w 1955 r. miało pełne podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej do tak zabudowanego gruntu.
Ponadto, jeśli idzie o nieodwracalność skutków prawnych decyzji dekretowych, zdaniem skarżącego z uwagi na wieloczłonowość adekwatnego związku przyczynowego, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli odrębnych lokali w zależności od tego, czy nabyli własność (wraz z przynależnym prawem użytkowania wieczystego gruntu) bezpośrednio w drodze czynności cywilnoprawnej, czy też była ona poprzedzona decyzją administracyjną, jest nieuprawnione i narusza zasadę równości, wynikającą z art. 32 Konstytucji, a także zasadę ochrony praw skutecznie nabytych.
W. C. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 156 § 3 [powinno być § 2] k.p.a. poprzez uznanie, że w stosunku do lokalu nr [...] położonego w Warszawie przy ulicy [...] nie zaszły nieodwracalne skutki prawne;
2. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do oddania nieruchomości we własność czasową (użytkowanie wieczyste) na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości;
3. art. 77 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na dowodzie (ogólny plan m. st. Warszawy Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r.) pomimo, że dokument ten nie znajduje się w aktach sprawy oraz pomimo, że dokument ten został wydany ponad 6 lat po wydaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że także w stosunku do lokalu [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z aktu notarialnego sprzedaży na rzecz skarżących lokalu [...] przy ul. [...] w Warszawie, lokal ten stanowił odrębny przedmiot własności. Tym samym niezależnie od legalności orzeczenia z dnia 20 grudnia 1955 r. stwierdzić należy, że na skutek wtórnego obrotu cywilnoprawnego prawem własności do lokalu [...] w chwili wydawania decyzji nadzorczej organ administracyjny nie miał władztwa do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży, ponieważ orzeczeniem tym nie jest w władny doprowadzić do stanu sprzed wydania kwestionowanej decyzji.
Ponadto organ dokonał ustaleń stanu faktycznego opierając się na ogólnym planie m. st. Warszawy Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...], zatwierdzonym Uchwalą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r., pomimo, że jak sam stwierdził, nie jest w posiadaniu tego dokumentu i nie jest w stanie przesądzić, jakie było w nim przeznaczenie nieruchomości. Nie można również oprzeć decyzji na dokumencie, który nie podlegał weryfikacji organu, a organ jego treść domniemywa jedynie na podstawie własnych przypuszczeń.
J. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez jego błędną wykładnię oraz art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powołał argumentację podobną do tej, która została przytoczona wyżej w skardze M. C..
W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 lutego 2011 r. i stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1965 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1955 r. w części obejmującej lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu związane z tymi lokalami - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
Stwierdzając w części nieważność orzeczeń dekretowych z 1955 r. i z 1965 r. oraz stwierdzając ich wydanie z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku, a także udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanych z tymi lokalami – organ miał na względzie fakt, że odmowa przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej rażąco naruszyła art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Ponadto Minister stwierdził, że zakwestionowane w trybie nadzorczym "decyzje dekretowe" tylko w stosunku do trzech wymienionych w zaskarżonej decyzji lokali (i praw z nimi związanych) wywołały nieodwracalne skutki prawne, a w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 20 grudnia 1955 i decyzji z dnia 9 października 1965 r. nie mógł orzekać o skutkach prawnych wywołanych przez decyzje o sprzedaży pozostałych lokali. Sprzedaż pozostałych lokali w budynku przy ul. [...] w Warszawie nie była bowiem bezpośrednim skutkiem decyzji z 1955 i 1965 r., ale skutkiem innych decyzji, które poprzedzały zawarcie umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży na rzecz najemców. Zatem to, czy sprzedaż pozostałych lokali wywołała nieodwracalne skutki prawne, będzie mogło stanowić przedmiot oceny w postępowaniu dotyczącym ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o ich sprzedaży, a nie "decyzji dekretowych". Te ostatnie wywarły skutki prawne tylko w odniesieniu do lokali nr [...], gdyż tylko te lokale zostały zbyte w drodze czynności prawnej, której nie poprzedzała bezpośrednio inna decyzja administracyjna.
W odniesieniu do obydwu tych kwestii - rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz skutków prawnych, jakie wywołało orzeczenie z dnia 20 grudnia 1955 i decyzja z dnia 9 października 1965 r., Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji.
Sąd ten zgodził się z ustaleniami i oceną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że zaniechanie przez organy dekretowe ustaleń dotyczących tego, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości warszawskiej i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu tej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie, naruszyło obowiązek ustalenia przesłanek działania organów dekretowych w tej konkretnej sprawie, na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Rozstrzygając wniosek byłych współwłaścicieli o przyznanie prawa własności czasowej, organy dekretowe nie ustaliły przesłanek rozstrzygnięcia.
W takiej sytuacji organ nadzoru prawidłowo, zdaniem tego Sądu, postąpił, badając skutki zaniechania organów dekretowych w tym zakresie w celu potwierdzenia lub wykluczenia rażącego naruszenia prawa. Ustalił w ten sposób, że w chwili wydawania orzeczenia administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie (20 grudnia 1955 r.) obowiązywał dla tego obszaru Ogólny Plan Zabudowania Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII Reg. 1000/31), wydany na podstawie art. 23 - 28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r. poz. 216), który nie przewidywał żadnej funkcji dla przedmiotowej nieruchomości. Jeśli tak, to nie było żadnych przeszkód do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gdyż w sytuacji, gdy plan nie określa żadnej funkcji dla gruntu nieruchomości warszawskiej, nie da się wykazać, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela jest nie do pogodzenia z jej przeznaczeniem w planie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stawiany w skargach M. C. i J. M. zarzut, że w oparciu o taki plan nie było możliwe wybudowanie w 1936 r. budynku wielorodzinnego i że to było wystarczającą podstawą odmowy przyznania prawa wieczystej dzierżawy na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, nie odnosi się w ogóle do przedmiotu tego postępowania (do przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu). Jego przedmiotem nie jest bowiem "legalność" inwestycji budowlanej na nieruchomości warszawskiej, ale wykluczenie bądź potwierdzenie możliwości korzystania z tej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli, ze względu na rodzaj jej przeznaczenia w planie, który mógłby wykluczyć takie korzystanie. Skoro nie da się wykluczyć możliwości korzystania z nieruchomości przez właściciela wobec braku jakichkolwiek ku temu przeszkód wynikających z planu, to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości.
Także przesłanki decyzji z 9 października 1965 r. wydanej przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nie znajdują w ocenie tego Sądu potwierdzenia w planie obowiązującym w tej dacie. Organ nadzoru ustalił bowiem, że w dacie orzekania w drugiej instancji obowiązywał Ogólny plan m. st. Warszawy Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. (dalej plan z 1961 r.). Ustalenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie mocy obowiązującej tego planu są prawidłowe.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy), należy przyjąć, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy m. st. Warszawy została przekształcona w Biuro Odbudowy Stolicy ze zmienioną podległością, a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione (przestało istnieć), to należy przyjąć, że brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tegoż planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), które w zakresie publikacji planów w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie oraz jego uchylenie mocą uchwały nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., przekonują o spełnieniu wymagań prawnych wejścia w życie uchwały nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że plan z 1961 r. obowiązywał.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela ww. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z czym uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skarg dotyczące mocy obowiązującej planu z 1961 r.
Sąd ten wskazał dalej, że skoro plan ten przewidywał w 1965 r. dla przedmiotowego terenu zabudowę wielorodzinną, co w istocie potwierdzało stan istniejący na gruncie, to nie można przyjąć, że stan ten był nie do pogodzenia z przeznaczeniem w planie. Nie było też zakazu posiadania prawa własności budynków wielorodzinnych przez osoby fizyczne, a czym innym jest zarządzanie takimi budynkami przez organy publiczne oraz publiczna gospodarka lokalami i tzw. kwaterunek, pozwalający na przydział (najem) lokalu w budynku stanowiącym własność osoby fizycznej (zob. art. 70 i rozdz. V ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe, Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227). Nie jest też zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniony zarzut W. C., że nie była znana organowi treść planu z 1961 r. Nie jest znane jedynie jego miejsce, czy też rodzaj (zwyczajowo przyjęty) publikacji, natomiast treść uchwały Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. jest znana i na jej podstawie oraz w oparciu o rysunek planu i naniesienia sporządzone przez geodetę uprawnionego w dniu 4 czerwca 2010 r. organ ustalił przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Jest to zdaniem tego Sądu wystarczający dowód, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.
Jeśli więc przyjąć, że organy dekretowe w istocie nie ustaliły przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a skutki tego zaniechania są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co dodatkowo stwierdził organ nadzoru prowadząc ustalenia co do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego, to należy uznać, że przy odmowie przyznania dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości prawa własności czasowej doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej właściwie ocenił też skutki prawne wynikające z wydania decyzji obarczonych wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tym zakresie orzeczenie Ministra zostało oparte na stanowisku wypracowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że: "Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy.
To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. (...) Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). (...) Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji. (...) W sytuacji decyzyjnego trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nieodwracalność skutków prawnych związana z ustanowieniem tego prawa nie podlega ocenie również w tym zakresie przy badaniu i ustalaniu prawnych konsekwencji decyzji odmownej, i to także wówczas, gdy budynki te pozostają na gruncie w dniu orzekania w przedmiocie nieważności decyzji odmownej. Wprawdzie stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowałoby, że nie występuje, i to od samego początku, określona w art. 8 dekretu przesłanka przejścia na własność gminy, a następnie Państwa, położonych na tym gruncie budynków, to jednak budynki te, skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, nie stałyby się własnością byłego właściciela gruntu - nie nastąpiłoby wprost odwrócenie skutku prawnego decyzji odmownej w odniesieniu do prawa własności tych budynków."
Sąd pierwszej instancji wskazał, że o zakresie prawa własności budynku i zakresie użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli zadecyduje odrębna decyzja wydana ponownie w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, przy czym będzie ona musiała uwzględniać obecny stan prawny całej nieruchomości, w tym również prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz właścicieli wszystkich lokali, chyba że co innego wyniknie z rozstrzygnięć wydanych w innych postępowaniach.
W każdym razie w niniejszym postępowaniu Minister nie oceniał ani legalności, ani skuteczności nabycia prawa własności przez właścicieli pozostałych lokali (w tym również w kontekście praw nabytych w drodze umowy notarialnej, zawartej w wyniku wydania uprzednio decyzji administracyjnej), jako że w ogóle nie leży to w jego kompetencji, a wyłącznie w kompetencji sądu powszechnego. Nie mógł też ocenić skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, w odniesieniu do faktu zbycia pozostałych (poza trzema) lokali, jako że nie były to skutki wywołane bezpośrednio tą kontrolowaną przez Ministra decyzją, lecz inną decyzją administracyjną. Wieloczłonowość adekwatnego związku przyczynowego z art. 361 § 1 k.c., do którego odwołują się skarżący, nie ma żadnego relewantnego znaczenia dla ustalenia odwracalności lub nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnych, gdyż związek przyczynowy, o jakim mowa w tym przepisie, jest elementem roszczenia odszkodowawczego i przytaczane przez skarżących tezy Sądu Najwyższego zostały wypowiedziane tylko na użytek takiego postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozumienie nieodwracalności skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. bywa skomplikowane i w odniesieniu do różnych stanów faktycznych czasem niejednoznaczne, tym niemniej wydaje się, że w odniesieniu do stanów faktycznych takich jak w niniejszej sprawie, przytoczona wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ujednoliciła praktykę i orzecznictwo w zakresie tego typu spraw, co ma znaczenie z punktu widzenia stabilności i pewności prawa (art. 2 Konstytucji).
Za nietrafny w tej sytuacji Sąd ten uznał zarzut skarg dotyczący naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), z tego tylko względu, że o nieodwracalnych skutkach prawnych orzeczono w zaskarżonej decyzji tylko w stosunku do właścicieli lokali (użytkowników wieczystych), którzy uzyskali te prawa w drodze bezpośredniej czynności cywilnoprawnej. Wskazał, że oznacza to tylko tyle, że w tych wypadkach ta czynność była bezpośrednim skutkiem odmownych "decyzji dekretowych". Tam zaś, gdzie czynność cywilnoprawna była poprzedzona decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu i ustanowieniu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu (jak w przypadku lokali nr [...], na co dowody znajdują się w aktach sprawy), wystąpienie nieodwracalnych skutków może być badane tylko w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o sprzedaży. Jeśli w tym ewentualnym postępowaniu organ nadzoru uzna nieodwracalność skutków prawnych decyzji o sprzedaży, to sytuacja prawna właścicieli pozostałych lokali w budynku przy ul. [...] w Warszawie będzie identyczna z tą, jaka występuje obecnie w stosunku do właścicieli lokali nr [...]. Jeśli zaś do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji o sprzedaży lokali w ogóle nie dojdzie, to wszyscy właściciele lokali w tym budynku, w postępowaniu toczącym się ponownie w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, będą traktowani tak samo.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa w związku z czym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli: W. C. oraz M. C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W. C. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 16 maja 2012 r., nr BOI-3mp-786-WP- 21/11, pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. polegającego na uznaniu, że w stosunku do umowy sprzedaży własności lokalu [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] nie zaszły nieodwracalne skutki prawne;
b) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na powołaniu się w rozstrzygnięciu na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, która odnosi się do decyzji administracyjnych udzielających zgody na przyznanie własności czasowej i zastosowania jej jako podstawy rozstrzygnięcia, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy wydania decyzji udzielającej zgody na nabycie własności lokalu, a nie użytkowania wieczystego, a w konsekwencji uznanie, że umowa nabycia własności lokalu z 06.09.1978 r., a następnie umowa z 29.06.1983 r. jako nie będąca bezpośrednim skutkiem decyzji z dnia 13.06.1978 r. nie rodzi nieodwracalnych skutków prawnych;
2. naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 32 Konstytucji RP polegające na różnicowaniu sytuacji prawnej obywateli przez uznanie, że nabycie lokalu od Skarbu Państwa w drodze aktu notarialnego niepoprzedzonego kwalifikowaną decyzją administracyjną powoduje nieodwracalne skutki, a dla nabycia, które poprzedziła kwalifikowana decyzja administracyjna wyrażająca zgodę na takie nabycie - nie powoduje;
b) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.
st. Warszawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do oddania nieruchomości we własność czasową (użytkowanie wieczyste) na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. oraz błędnej interpretacji uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 W. C. podniósł, że decyzje o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej podjęte 20 grudnia 1955 r. i 9 października 1965 r. legły u podstaw wydania decyzji z dnia 13 czerwca 1978 r., w następstwie której skarżący nabył 29 czerwca 1983 r. prawo własności lokalu [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...]. Podniósł, że nie można rozpatrywać nieodwracalności skutków prawnych decyzji z roku 1955 i 1965 w oderwaniu od decyzji wydanych na ich podstawie i skutków jakie zrodziły. Nie można więc traktować decyzji z 1978 r. w oderwaniu od decyzji z lat 1955 r. i 1965 r. i z tego powodu uznawać, że w odniesieniu do umów, które zostały jeszcze dodatkowo poprzedzone decyzjami kwalifikowanymi nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, wręcz przeciwnie. Nie ulega wątpliwości, że przy orzekaniu nieważności decyzji z 1978 r. nastąpiłyby takie same przeszkody dla jej orzeczenia z art. 156 § 2 kpa, jak w niniejszej sprawie.
Zarzucił, że nieodwracalne skutki prawne w konsekwencji wydania decyzji z lat 1955 r. i 1965 r. zaszły także w stosunku do lokalu [...] i pozostałych. Stało się tak, ponieważ organ administracji, decydując o nieważności tych decyzji, pośrednio musiałby orzec także nieważność decyzji kwalifikowanych. Nie jest to jednak możliwe, ponieważ nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Nieuprawnione jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, takie stanowisko Sądu, w którym uznaje on, że orzekanie o nieodwracalnych skutkach prawnych w odniesieniu do lokalu [...] może nastąpić dopiero w trakcie badania w trybie nadzoru decyzji kwalifikowanej z 1978 r. Nie ulega zdaniem tego skarżącego kasacyjnie wątpliwości, że wynik takiego postępowania byłby taki sam, jak w niniejszym postępowaniu. Jednakże nie jest uzasadnione otwieranie dalszych postępowań z każdej oddzielnej decyzji. Rodzi to zagrożenie rozbieżności w sytuacji prawnej podmiotów występujących w tych samych stanach faktycznych, jak i niebezpieczeństwo rozbieżności w orzecznictwie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że nabył lokal [...] na rynku wtórnym wobec czego dla skuteczności tej umowy nie była potrzebna decyzja z 1978 r. Decyzja ta nie była prawotwórcza. Może stanowić jedynie warunek prawny do zawarcia umowy sprzedaży prawa własności.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowe jest ustalenie zarówno organu administracyjnego, jak i Sądu pierwszej instancji, że jeśli nabycie prawa własności lokalu [...] zostało poprzedzone decyzją administracyjną, którą można uznać za nieważną, to nie rodzi ono nieodwracalnych skutków.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 32 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie wskazał, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala uznać, że istniały przesłanki do oddania nieruchomości dotychczasowym właścicielom, w sytuacji, gdy zapadły decyzje oddalające wnioski przedwojennych właścicieli o wieczystą dzierżawę. Podniósł, że nieuzasadnione jest różnicowanie skutków prawnych umów wejścia w prawo użytkowania wieczystego w zależności od tego, czy zostały poprzedzone kwalifikowaną decyzją administracyjną, czy nie. Istotne znaczenie ma bowiem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i zasada ochrony zaufania obywateli do państwa, wyprowadzona przez TK z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji. Akt notarialny tworzy stan prawny o nieodwracalnym skutku, nawet, gdy jest poprzedzony decyzją administracyjną.
Powołując się na uchwałę 7 sędziów SN, sygn. akt III AZP 4/92 podniósł, że zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma więc znaczenia dla wystąpienia skutku nieodwracalności umów potwierdzonych aktami notarialnymi, czy zostały one poprzedzone kwalifikowaną decyzją administracyjną, czy nie.
Powołując się na powyższe, pełnomocnik W. C. wniósł jak na wstępie skargi kasacyjnej.
M. C. skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 32 Konstytucji RP przez pozbawione uzasadnionych podstaw różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i względem jednych uznawanie, że nabycie lokalu od Skarbu Państwa aktem notarialnym powoduje - tj. u tych, których stanięcie do aktu nabycia nie poprzedzała decyzja administracyjna ustalająca uprawnienie do nabycia lokalu - nieodwracalne skutki, a innych, tj. tych, których stanięcie do aktu poprzedziła decyzja kwalifikacyjna, nieodwracalnych skutków nie powoduje;
b) art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie tego przepisu i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnośnie ochrony praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym;
c) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że ustalony stan faktyczny dot. planu zagospodarowania przestrzennego z 1931 roku i 1961 roku (pierwszy nie określał funkcji dla działki, na której został pobudowany dom z lokalami stanowiącymi przedmiot niniejszej sprawy, drugi nie wszedł w życie bo nie został opublikowany) spełniał warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu do uwzględnienia wniosku o wieczystą dzierżawę w 1955 r., jak i w 1965 r., kiedy to zapadały decyzje nie uwzględniające wniosku przedwojennych właścicieli o wieczystą dzierżawę;
2) naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nie odniesienie się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze i w konsekwencji nieuwzględnienie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej narusza rażąco zasady wynikające z k.p.a., a więc art. 6, 7, 8, 9 i 77 k.p.a. odnośnie uznania obecnie prawa byłych właścicieli do nieruchomości przy ul. [...] w zakresie szerszym niż wynika to z zawartego przez M. C. aktu notarialnego na posiadany przez niego lokal i nabyte do tego lokalu aktem notarialnym od legalnego właściciela prawa; Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bez uwzględnienia zasad opisanych wskazanymi przepisami k.p.a. i orzecznictwem bezpodstawnie przyjął, że dany akt notarialny nabycia praw do lokalu przez M. C. nie rodzi nieodwracalnych skutków prawnych, a taka konstatacja rażąco w konsekwencji narusza przez Ministra "art. 156 § 2" w jego błędnej ocenie co do skutków wadliwej odmowy w latach 1955 i 1965 przyznania b. właścicielom prawa wieczystego użytkowania, jak i skutków aktów notarialnych zawartych w dobrej wierze z lokatorami, w tym z M. C., poprzedzonych decyzją kwalifikacyjną, a więc co do tego, że nawet przy uznaniu racji b. właścicieli, stwierdzenie nieważności decyzji z 1955 i 1965 roku winno nastąpić w ograniczonym zakresie, tj. wyłącznie w stosunku do lokali, co których nie zostały zbyte aktami notarialnymi prawa.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego skarżący kasacyjnie wywiódł, że zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji nawet, jeżeli przyjąć, że w 1955 i 1965 roku niewłaściwie organy orzekły o odmowie uwzględnienia wniosku b. właścicieli, to dla późniejszych aktów notarialnych zbycia lokali nie ma już znaczenia, że jedne z nich były poprzedzone decyzją kwalifikacyjną a drugie nie.
Pełnomocnik L. W., W. B. i M. M. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną M. C., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach wniesionych skarg kasacyjnej powołali się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Dokonując oceny w powyższy sposób podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno skarga kasacyjna W. C., jak skarga kasacyjna M. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej W. C. zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a, a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
Zauważyć przede wszystkim należy, że niniejsza sprawa nie dotyczy "wydania decyzji udzielającej zgody na nabycie własności lokalu, istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w dniu 20 grudnia 1955 r. i w dniu 9 października 1965 r. decyzji o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...] (dawna [...])", jak to wskazano w skardze kasacyjnej, lecz istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy dekretowe w dniu 20 grudnia 1955 r. i w dniu 9 października 1965 r.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, oceniając prawidłowość zaskarżonych decyzji oraz nieodwracalność skutków prawnych jakie wywołały będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru decyzje o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...], trafnie Sąd I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), która, jak prawidłowo Sąd ten wskazał, ujednoliciła praktykę i orzecznictwo w zakresie rozumienia nieodwracalności skutków prawnych, co ma znaczenie dla stabilności i pewności prawa. Wskazać należy, że koncepcja nieodwracalnych skutków prawnych opiera się obecnie w orzecznictwie na założeniu, że: "Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).
Przedstawiona koncepcja doznaje uszczegółowienia w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie dekretu w wyżej wymienionej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96. Zgodnie z treścią powyższej uchwały: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 1 kpa". W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że nieodwracalność skutków pranych decyzji stanowiącej podstawę stosunków cywilnoprawnych może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może być natomiast przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej.
Trafnie w świetle powyższego zauważa Sąd pierwszej instancji, że w niniejszym postępowaniu Minister nie oceniał ani legalności, ani skuteczności nabycia prawa własności przez właścicieli lokali nabytych w drodze umowy cywilnej zawartej w wyniku uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, jako że w ogóle nie leży to w jego kompetencji, a wyłącznie w kompetencji sądu powszechnego. Nie mógł też ocenić skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, w odniesieniu do faktu zbycia pozostałych (poza trzema) lokali, jako że nie były to skutki wywołane bezpośrednio decyzją kontrolowaną przez Ministra, lecz inną decyzją administracyjną.
Z prawidłowych i niekwestionowanych przez obydwu skarżących kasacyjnie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że lokale znajdujące się w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie, oznaczone numerami [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, nabyte zostały wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Trafnie w świetle tego, co powiedziano wyżej, Sąd pierwszej instancji ocenił i przyjął, że organ administracji publicznej nie jest władny w granicach swoich kompetencji zniweczyć powyższych skutków. Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja prawna w stosunku do lokali nr [...] z tego względu, że pierwotną podstawą ich nabycia wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców były decyzje administracyjne. W sytuacji, jak już wyżej powiedziano, gdy ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego jest wynikiem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej jest podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dlatego też oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji, a następnie zawarcie stosownej umowy w formie aktu notarialnego przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
W tej sytuacji za nietrafne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej W. C. powołane wyżej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w tejże skardze i wymienionych wyżej przepisów postępowania.
Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw podniesiony zarówno w skardze kasacyjnej W. C., jak i w skardze kasacyjnej M. C. zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez różnicowanie sytuacji prawnej obywateli przez uznanie, że nabycie lokalu od Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnej zawartej w formie aktu notarialnego niepoprzedzonego kwalifikowaną decyzją administracyjną powoduje nieodwracalne skutki, a nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnej zawartej w formie aktu notarialnego, które poprzedziła kwalifikowana decyzja administracyjna wyrażająca zgodę na takie nabycie, nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych.
Artykuł 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, to znaczy według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zatem o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości można mówić wtedy, gdy w takiej samej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. Zasada ta nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucyjna zasada równości nie może być zatem rozumiana jako wartość bezwzględna, gdyż jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne, w związku z czym art. 32 Konstytucji nie może być samoistnym źródłem prawa.
W niniejszej sprawie, w świetle tego, co powiedziano wyżej odnośnie nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., nie można przyjąć, jak tego chcą skarżący kasacyjnie, że jedna i druga grupa nabywców lokali mieszkalnych, to jest właściciele lokali, którzy nabyli lokal od Skarbu Państwa aktem notarialnym niepoprzedzonym kwalifikowaną decyzją administracyjną i właściciele lokali, którzy nabyli lokal od Skarbu Państwa aktem notarialnym poprzedzonym kwalifikowaną decyzją administracyjną, pozostają w takiej samej sytuacji, to jest, że łączy ich taka sama istotna cecha wspólna. Bez znaczenia dla oceny skutków prawnych jakie wywołała decyzja administracyjna będąca przedmiotem kontroli przez organ administracji w trybie nadzoru, pozostaje podnoszona przez W. C. kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i działania obywatela (nabywcy lokalu) w dobrej wierze. Ocena powyższych kwestii pozostaje bowiem poza oceną organów w niniejszej sprawie, mającej za przedmiot wydaną w trybie nadzoru decyzję o odmowie przyznania byłym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a nie decyzji poprzedzającej zawarcie przez skarżących kasacyjnie umów nabycia własności lokalu wraz z prawami związanymi z własnością nabywanego lokalu.
Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważa Sąd pierwszej instancji, że w niniejszym postępowaniu Minister nie oceniał ani legalności, ani skuteczności nabycia prawa własności przez właścicieli lokali nabytych w drodze umowy cywilnej zawartej w wyniku uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, jako że w ogóle nie leży to w jego kompetencji, a wyłącznie w kompetencji sądu powszechnego. Nie mógł też ocenić skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, w odniesieniu do faktu zbycia pozostałych (poza trzema) lokali, jako że nie były to skutki wywołane bezpośrednio decyzją kontrolowaną przez Ministra, lecz inną decyzją administracyjną, określaną jako tzw. decyzja kwalifikacyjna.
W tej sytuacji podniesiony w obydwu skargach zarzut naruszenia ustanowionej w art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania wobec prawa uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej W. C. zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do oddania nieruchomości we własność czasową na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, a także podniesiony w skardze kasacyjnej M. C. zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 tego dekretu przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalony stan faktyczny dotyczący planu zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. i z 1961 r. spełniał warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu do uwzględnia wniosku o wieczystą dzierżawę w 1955 r., jak i w 1965 r., kiedy to zapadły decyzje nie uwzględniające wniosku przedwojennych właścicieli o wieczystą dzierżawę.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2).
Konstrukcja tego przepisu, w szczególności użyte w nim przez ustawodawcę sformułowanie: "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, co oznacza, że jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ powinien należycie wyjaśnić, a następnie uzasadnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, takie jak: data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela, jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie, czy przeznaczenie to umożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Powyższe obowiązki organu są pochodną nie tylko materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ale także przepisów procesowych, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia decyzji, jeśli była odmowna.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku obu skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidło uznał, że rozpoznając sprawę w trybie nadzoru Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej należycie wyjaśnił i prawidłowo ustalił, że zaniechanie przez organy dekretowe ustaleń dotyczących tego, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości oraz ustaleń w zakresie wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu tej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie, naruszyło obowiązek ustalenia przesłanek działania organów dekretowych w tej konkretnej sprawie, na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Rozpoznając wniosek byłych współwłaścicieli, organy dekretowe w istocie nie ustaliły przesłanek rozstrzygnięcia.
W sytuacji gdy w chwili wydawania orzeczenia administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, tj. w dniu 20 grudnia 1955 r., obowiązywał dla tego obszaru Ogólny Plan Zabudowania Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., nie przewidujący żadnej funkcji dla przedmiotowej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał za organem administracji, że nie było żadnych przeszkód do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W sytuacji bowiem, gdy plan nie określa żadnej funkcji dla gruntu nieruchomości warszawskiej, nie da się wykazać, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela jest nie do pogodzenia z jej przeznaczeniem w planie. Skoro nie da się wykluczyć możliwości korzystania z nieruchomości przez właściciela wobec braku jakichkolwiek przeszkód wynikających z planu, to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości.
Prawidłowo także Sąd ten stwierdził, że także przesłanki decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1965 r. nie znajdują potwierdzenia w obowiązującym wówczas Ogólnym planie m.st. Warszawy Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...], zatwierdzonym w 1961 r., oraz że plan ten ma moc obowiązującą. W wyroku bowiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający plan (Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy), należy przyjąć, że w kwestii obowiązywania ww. planu nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), który dla planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy wymagał dla uzyskania mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy m.st. Warszawy została przekształcona w Biuro Odbudowy Stolicy ze zmienianą podległością, a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione przyjęto, że brak publikacji nie mógł prowadzić do konkluzji o nieważności tego planu. W takiej sytuacji zastosowanie znalazły przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), które w zakresie publikacji planów stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w zakresie obowiązywania ww. planu, m.in. także w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., OSK 899/11 (ww. wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej mierze w ww. sprawach. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy plan przewidywał w 1965 r. dla przedmiotowego terenu zabudowę wielorodzinną, to nie można przyjąć, że stan ten był nie do pogodzenia z przeznaczeniem w planie zwłaszcza, że w istocie plan potwierdzał stan istniejący na gruncie.
Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji przyjął, że organy dekretowe nie ustaliły przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i prowadzi do konkluzji, że przy odmowie przyznania dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości prawa własności czasowej doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle powyższego za niezasadny uznać należy podniesiony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej M. C. zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie tego przepisu i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnośnie ochrony praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym.
Konstytucja RP w art. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji w niczym owych przepisów nie naruszył. Odwoływanie się przez skarżącego w ramach powyższego zarzutu do zasady ochrony praw nabytych i rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a także orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących powyższych zagadnień nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak to już bowiem wyżej powiedziano, ustanowione w Konstytucji RP zasady nie mogą pozostawać w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, gdyż jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Bez znaczenia dla oceny skutków prawnych jakie wywołała decyzja administracyjna będąca przedmiotem kontroli przez organ administracji w trybie nadzoru, pozostaje podnoszona przez M. C. kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i ochrony praw nabytych. Ocena powyższych kwestii pozostaje bowiem, jak to już wyżej powiedziano, poza oceną organów orzekających w niniejszej sprawie mającej za przedmiot wydaną w trybie nadzoru decyzję o odmowie przyznania byłym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a nie decyzji poprzedzającej zawarcie przez skarżących kasacyjnie umów nabycia własności lokalu wraz z prawami związanymi z własnością nabywanego lokalu.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez M. C. w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97 (ONSA 1998/2/40) albowiem, jak to wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały zaznaczył, uchwała podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), na którą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo powołał się Sąd pierwszej instancji, ma cechy swoiste, wyrażające się w tym, że dotyczy tzw. gruntów warszawskich, do których odnosi się szczególna regulacja wynikająca z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Natomiast sprawa będąca przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt OPS 6/97, takich gruntów nie dotyczy.
Chybiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej M. C. zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze tegoż skarżącego i w konsekwencji nieuwzględnienie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej narusza rażąco zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie uznania obecnie prawa byłych właścicieli do nieruchomości przy ul. [...] w zakresie szerszym niż wynika to z zawartego przez M. C. aktu notarialnego na posiadany przez niego lokal i bezpodstawne przyjęcie, że akt notarialny nabycia praw do lokalu przez M. C. nie rodzi nieodwracalnych skutków prawnych.
Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do wszystkich kwestii ponoszonych w skardze tego skarżącego kasacyjnie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym do zarzucanego naruszenia art. 32 Konstytucji RP, naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz naruszenia art. 6, 7 i art. 77 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że zakwestionowane w trybie nadzorczym decyzje dekretowe tylko w stosunku do trzech lokali wymienionych w zaskarżonej decyzji (lokali i praw z nimi związanych) wywołały nieodwracalne skutki prawne, a w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 20 grudnia 1055 r. i decyzji z dnia 9 października 1965 r. organ nadzoru nie mógł orzekać o skutkach prawnych wywołanych przez decyzje o sprzedaży pozostałych lokali (w tym lokalu nr [...] zajmowanego przez M. C.). Sprzedaż pozostałych lokali w budynku przy ul. [...] w Warszawie, w tym lokali skarżących, nie była bowiem bezpośrednim skutkiem decyzji z 1955 r. i 1965 r., ale skutkiem innych decyzji, które poprzedzały zawarcie umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży na rzecz najemców. Zatem to, czy sprzedaż pozostałych lokali wywołała nieodwracalne skutki prawne, będzie mogło stanowić przedmiot oceny w postępowaniu dotyczącym ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o ich sprzedaży, a nie decyzji dekretowych. Te ostatnie wywołały skutki prawne tylko w odniesieniu do lokali nr [...], gdyż tylko te lokale zostały zbyte w drodze czynności prawnej, której nie poprzedzała bezpośrednio inna decyzja administracyjna.
W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej M. C. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., także uznać należy za niezasadny.
Skoro zatem zarzuty podniesione w obydwu skargach kasacyjnych okazały się niezasadne, obydwie skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 p.p.s.a.