I OSK 171/10

I OSK 171/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Leszek Leszczyński
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Sz 719/09 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2009-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 § 1, 141 §4, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 98 ust. 4, 98 a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 719/09 w sprawie ze skargi B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 719/09, po rozpatrzeniu skargi B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Burmistrz K. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, stanowiącej współwłasność ustawową B. i J. małżonków K., położonej w obrębie ewidencyjnym R. gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], spowodowanym jej podziałem geodezyjnym, ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł oraz zobowiązał właścicieli przedmiotowej nieruchomości do jej uiszczenia w określonym terminie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego nr[...], poz. [...]) przedmiotowa działka przeznaczona została w miejscowym planie do realizacji funkcji mieszkaniowej i pensjonatowej z odpowiednią infrastrukturą techniczną i programem usług podstawowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] został zatwierdzony podział przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2004 r. po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z dnia [...] września 2008 r. B. i J. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2004 r. ustalającej opłatę adiacencką. Uzasadniając swój wniosek podnieśli między innymi, że ani w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, ani na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie istniała uchwała Rady Gminy, która określałaby procentową wysokość stawki opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 3 kpa i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. ustalającej opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości działki gruntu oznaczonej nr [...], spowodowanym jej podziałem geodezyjnym. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wskazane przez stronę w uzasadnieniu wniosku okoliczności należy zakwalifikować jako żądanie stwierdzenia nieważności w następstwie naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa (tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Organ nadzoru powołał się na stanowisko przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. Nr 69, poz. 468), który rozstrzyga istniejącą wątpliwość dotyczącą stosowania uchwały określającej opłatę na rzecz stanowiska, w którym przyjmowano, że dla określenia opłaty podstawowe znaczenie ma obowiązywanie uchwały ustalającej stawkę procentową opłaty i jej wysokość w dacie podziału. W tym zakresie z uwagi na zasady konstytucyjne nie ma zastosowania zasada, że stosować należy przepis (uchwały) obowiązujący w dniu orzekania o opłacie. W tej sytuacji organ stwierdził, że zastosowanie przez Burmistrza uchwały nr [...] nie może zostać zakwalifikowane jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w związku z rażącym naruszeniem prawa lub działaniem bez podstawy prawnej. Organ zastosował bowiem stawkę procentową opłaty obowiązującą w dacie ostateczności podziału nieruchomości. Niewątpliwym jest, że uchwała określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej została podjęta przez uprawniony organ we właściwym trybie oraz została prawidłowo opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i do dnia wydania decyzji przez organ nadzoru nie została zakwestionowana przez właściwy organ, także do dnia orzekania przez Burmistrza przepis ustawy, na podstawie którego została wydana uchwała nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z tym jako dopuszczalne zdaniem Kolegium należy zatem uznać zastosowanie przez Burmistrza przy ustalaniu opłaty adiacenckiej uchwały wydanej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisu o stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności. Wyrok Trybunału w tym przedmiocie zapadł bowiem dopiero w dniu 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 i wszedł w życie 18 kwietnia 2007 r. Po tej dacie ma on zastosowanie w toczących się postępowaniach. W dniu orzekania o opłacie adiacenckiej nie mógł być on znany organowi, a przepis ustawy (art. 98 ust 4) korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w toku orzekania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym błędnie zinterpretowano zapis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu istniejącym do dnia 21 września 2004 r. W szczególności wskazano, że uprawnienie organu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zostało zamieszczone w ust. 4 tegoż artykułu, który w sposób całościowy i wyłączny reguluje sytuację związaną z podziałem nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Wykładnia językowa powyższego przepisu sugeruje, że zakres jego zastosowania winien być ograniczony wyłącznie do takiego rodzaju nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Ponadto w ocenie skarżących porównanie treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z treścią art. 98a ust. 1 w brzmieniu po 21 września 2004 r. prowadzi do wniosku, że oba te artykuły różnią się między sobą, ponieważ art. 98 ustawy odnosi się do podziałów nieruchomości, gdy dochodzi do wydzielenia dróg publicznych, natomiast artykuł 98a ust.1 odnosi się do wszelkich podziałów nieruchomości. W ocenie skarżących wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kolidowało z prawem. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne art. 98a nie istniał w obrocie prawnym. Ten fakt zdaniem strony skarżącej stanowi oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organów praworządnego państwa.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru uznał, że nie może on zostać uwzględniony i utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie podkreślono, że w sprawie bezspornym jest, że w dniu orzekania o opłacie adiacenckiej zasady jej naliczania określał przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie tej nie obowiązywał już art. 98 ust. 4, który został uchylony wraz z wprowadzeniem powyższej regulacji. Przepis art. 98a ust. 1, który w dniu orzekania regulował zasady ustalania stawki procentowej opłaty adiacenckiej wszedł w życie 22 września 2004 r., zaś decyzję, która została zakwestionowana wydano w dniu [...] listopada 2004 r. Tym samym przy wydawaniu decyzji nie mógł zostać zastosowany przepis art. 98 ust. 4. Nie mógł on też mieć znaczenia dla interpretacji zasad ustalania opłaty adiacenckiej. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest stosowanie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, chyba że co innego wynika z przepisów przejściowych. Skoro w niniejszej sprawie ustawodawca nie przewidział szczególnych regulacji w tym zakresie należy przyjąć, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału po dacie wejścia w życie przepisu art. 98a mogło następować jedynie na tej podstawie. Ponadto organ stwierdził, że strona, jeśli nie godziła z faktem ustalenia opłaty oraz jej podstawą, mogła powyższą okoliczność zakwestionować poprzez złożenie odwołania, czego jednak nie uczyniła. Wskutek powyższego kwestionowana decyzja stała się ostateczna i podlega szczególnej ochronie zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli B. i J. K. Strona skarżąca w obszernym uzasadnieniu złożonej skargi zarzuciła organowi naruszenie: art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawa, art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady legalizmu, art. 7 kpa przez naruszenie zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważenia słusznego interesu obywateli, art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację oraz art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 719/09 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. był przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r., a co za tym idzie w dniu wydania przedmiotowej decyzji ustalającej opłatę adiacencką przepis ten określał zasady jej naliczania. Zgodnie z treścią powołanego przepisu (w ówczesnym brzmieniu), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie określono jej wysokość na podstawie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...]. Przedmiotowa uchwała została uchwalona na podstawie dyspozycji art. 98 ust. 4, który to z kolei przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny dopiero wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. Treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego spowodowała, że ustawodawca z dniem 22 października 2007 r. wprowadził przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekając o ustaleniu opłaty adiacenckiej prawidłowo oparł się na dyspozycji przepisu art. 98a ust. 1, a co za tym idzie decyzji tej nie można uznać za rażąco naruszającej prawo, względnie dokonanej bez właściwej podstawy prawnej. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja ustalająca i nakładająca na skarżących opłatę adiacencką jest zgodna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności może być stwierdzenie wystąpienia jednej z wymienionych przez ustawodawcę w art. 156 kpa wad kwalifikowanych, a żadne ze wskazanych przez skarżących okoliczności nie mogą być, zdaniem Sądu, za takie uznane. W ocenie Sądu prawidłowo ustalono fakty, a następnie właściwe określono konsekwencje prawne dokonanych ustaleń i ocen prawnych. Sąd Wojewódzki nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że organ przy wydawaniu decyzji naruszył art. 2 Konstytucji, czy też przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 oraz 8. Zasadnie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja o ustaleniu opłaty została wydana w oparciu o prawidłowo ustanowiony i obowiązujący przepis prawny, a więc zgodnie z zasadą praworządności. Mogące wystąpić na tym tle wątpliwości, które były podnoszone przez stronę, zostały rozstrzygnięte we wspomnianym przez Kolegium wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. Nr 69, poz. 468), w którym przyjęto, że dla określenia opłaty podstawowe znaczenie ma obowiązywanie uchwały ustalającej stawkę procentową tej opłaty i jej wysokość w dacie podziału, i w związku z tym nie ma zastosowania zasada, że stosować należało przepis (uchwały) obowiązujący w dniu orzekania o opłacie. Wydane przez organ rozstrzygnięcie zgodne z treścią powyższego wyroku Trybunału jest wbrew zarzutom skarżących urzeczywistnieniem zasady wynikającej z dyspozycji art. 8 kpa, czyli pogłębiania zaufania do organów państwa, gdyż jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt K. 36/98 (OTK ZU 1999, nr 3 s. 40) jednym z fundamentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone przez sądy, zwłaszcza gdy ustalenie to zostaje dokonane przez Sąd Najwyższy albo znajduje wyraz w jednolicie ustabilizowanym stanowisku judykatury.
Z tych względów Sąd I instancji uznał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie narusza prawa i oddalił złożoną skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli B. i J. K. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009 r. skarga kasacyjna B. K. jako niedopuszczalna została odrzucona. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OZ 93/10. Do rozpatrzenia pozostała zatem skarga J. K., w której skarżący, na podstawie przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie
- rażące przepisów prawa materialnego, tj.: przepisu art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w dacie podjęcia decyzji przez Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej i spełnione zostały przesłanki wynikające z tego przepisu, podczas gdy z dniem [...] września 2004 r. uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej utraciła moc obowiązującą, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie nie występują okoliczności, które uzasadniają stwierdzenie nieważności tej decyzji;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 6 kpa w związku z przepisem art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. wydana została w oparciu o obowiązujący przepis prawny, przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r.
Wobec powyższego skarżący, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności podniosła, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, czyli w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (przepis art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), a zatem takie, które obowiązują w dniu wydania decyzji. Norma obowiązuje w systemie prawnym, jest elementem tego systemu, jeżeli została wprowadzona do systemu zgodnie z przyjętymi w nim regułami i nie została zgodnie z tymi regułami z systemu wyeliminowana. Podstawą wydania decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. był przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Warunkiem nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej na podstawie tego przepisu jest podjęcie przez radę gminy uchwały ustalającej procentową wysokość stawki opłaty adiacenckiej i istnienie tej uchwały w dniu wydania decyzji. W niniejszej sprawie wysokość opłaty adiacenckiej obliczono według stawki procentowej ustalonej na podstawie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała ta wydana została na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, czyli do dnia 22 września 2004 r. Ponadto przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją. W związku z powyższym zdaniem skarżącego kasacyjnie z dniem 22 września 2004 r. uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. utraciła moc obowiązującą, ponieważ uchylenie ustawy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego, czy choćby uchylenie lub zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania takiego aktu ma taki skutek, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą. Skarżący podkreślił, że od dnia 22 września 2004 r. kompetencje do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej przyznaje tylko i wyłącznie przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała wydana na podstawie tego przepisu na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej nie istniała. Zatem nałożenie na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, której wysokość ustalona została na podstawie uchwały nieobowiązującej w dniu wydania decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r., winno zostać uznane, zdaniem skarżącego, za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawa (przepis art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). W ocenie skarżącego decyzja Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (przepis art. 156 § 2 pkt 2 kpa), zaś stwierdzenie nieważności tej decyzji wyeliminuje z obrotu prawnego rozstrzygnięcie, które w sposób oczywisty i rażący narusza prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagały oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza przepis art. 6 kpa w związku z przepisem art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. wydana została w oparciu o obowiązujący przepis prawny. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 6 kpa, który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują o tym, który, kiedy i w jakim zakresie organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną. Przepis określający podstawy i zakres działania organów administracji publicznej jako przepis o takim charakterze nie mógł być stosowany (a zatem i naruszony) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja została wydana przez kompetentny organ, a jej postanowienia dotyczą materii uregulowanej przepisami prawa materialnego. Uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej, jest więc aktem prawa miejscowego w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej (zawierającego katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej). To zaś oznacza, że ustalenie przez właściwy organ wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej jeszcze przed zaistnieniem zdarzenia, z którym ustawodawca wiąże powstanie tego obowiązku (ostateczny podział nieruchomości), jest zgodna z powołanymi wyżej normami prawa.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skarżący stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji cytowanego przepisu podał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie dokonał oceny zgodności z prawem decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd orzekający może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które strona skarżąca podała w złożonej skardze, jak również w przypadkach określonych w ustawie stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Jednakże sąd ten może orzekać jedynie "w granicach danej sprawy", co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej (konkretnego aktu lub czynność) niż ta, w której wniesiono skargę. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była jedynie wydana w trybie nadzoru decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Sąd administracyjny miał zatem obowiązek skontrolować prawidłowość wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była wydana w postępowaniu zwykłym decyzja Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej. Sąd pierwszej instancji, związany granicami sprawy, wbrew zarzutom zawartym w złożonej skardze kasacyjnej nie mógł zatem uczynić przedmiotem rozpoznania legalności decyzji Burmistrza K., czyli innej decyzji niż zaskarżona do sądu decyzja organu nadzoru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, czyli przepisu art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w jego błędnej wykładni i przyjęciu, że w dacie podjęcia decyzji przez Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2004 r. obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej i spełnione zostały przesłanki wynikające z tego przepisu, podczas gdy z dniem [...] września 2004 r. uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej utraciła, zdaniem skarżącego, moc obowiązującą.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ nadzoru prawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej mogła stanowić uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] (ogłoszona w dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego nr [...], poz. [...]), która podjęta była na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozważania dotyczące powyżej kwestii rozpocząć należy od analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06 (publ. OTK-A 2007/4/37), na który powołuje się autor skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia wymienionego wyroku w skardze konstytucyjnej eksponowano, że zarząd gminy nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w sprawie określenia stawki tej opłaty i w sytuacji, gdy w dniu podziału nieruchomości stawki opłaty nie obowiązywały. Rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wymaga też podkreślenia, że w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten był już uchylony. Należy zwrócić uwagę, że zmiana art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1491). Zgodnie z art. 1 pkt 61 wymienionej ustawy nowelizującej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), który stanowił, że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości (...)". Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 nie zawierał już ustępu 4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Kolejna nowelizacja art. 98, będąca konsekwencją omawianego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) polegała na dodaniu art. 98 ust. 1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast w art. 98 ust.1 ustawodawca utrzymał nadal dotychczasową treść uprawniającą radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30 % różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30 % w miejsce 50 %, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Należy także nadmienić, że nastąpiła po wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w stosunku do skarżących. Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku nie można przyjąć, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował automatycznie utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] nie mogła zostać uznana za nieważną i w dacie ustalania opłaty adiacenckiej znajdowała się w obrocie prawnym. Wymieniona uchwała Rady Miejskiej obowiązywała na długo przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości, w konsekwencji czego zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 nie jest trafny. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność przepisu prawa z Konstytucją nie spowodował, wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, automatycznie utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego podjętego na podstawie przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. I OSK 738/09, publ. na stronie internetowej: www.nsa.orzeczenia.pl).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.