I OSK 1706/21

I OSK 1706/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 916/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 155, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 916/19 w sprawie ze skarg Miasta [...], F. S.A. z siedzibą w W. oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2.zasądza od Miasta [...] na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3.zasądza od F. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4.zasądza od Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. solidarnie na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 916/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta [...], F. S.A. z siedzibą w W. oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), zasądził od Komisji na rzecz skarżącego Miasta kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2), zasądził od Komisji na rzecz F. S.A. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3) oraz zasądził od Komisji na rzecz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. solidarnie kwotę 765 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], zmieniającej dwie decyzje Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskich przy ul. [...], stanowiących odp. działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (przywoływanej dalej jako: "Komisja") wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2000 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2001 r., orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako "dekret", na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5787 części zabudowanego gruntu o pow. 534 m2 przy ul. [...] w W., oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], na rzecz: W.C., Z.D., A.W., P.R., S.R., T.F., S.R.1, S.R.2, J.R., S.R.3, E.R., Z.P., B.J., H.P, M.T., J.R.1 i M.R. (w stosownych udziałach) (pkt I), za opłatą symboliczną ustaloną na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z [...] lutego 1998 r. (pkt II).
Kolejną decyzją z tej samej daty nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2001 r., orzekł on o ustanowieniu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, na 99 lat na rzecz wyżej wymienionych prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6667 części gruntu o pow. 62 m2 przy ul. [...] w W., oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] (pkt I), za czynszem symbolicznym (określonym w pkt. II decyzji).
Aktami notarialnymi z [...] lipca 2006 r. (rep. [...] nr [...]) oraz z [...] lipca 2006 r. (rep. [...] nr [...]) spółka F. S.A. z siedzibą w W. nabyła od P.R., S.R., M.R., J.R., B.J., K.J., M.T., H.P., M.P., T.F., S.R.1, E.R., S.R.2, J.R.1 i S.R.3 przynależne im do ww. nieruchomości prawa i roszczenia dekretowe. Spółka ta, powołując się na nabyte prawa, pismem z 22 stycznia 2014 r. wniosła o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. obu decyzji dekretowych w ten sposób, że w miejsce uprzednio ujawnionych tam zbywców praw i roszczeń wpisać miano wnioskodawcę, a także poprzez ustalenie opłaty symbolicznej z tytułu ustanowionego prawa użytkowania wieczystego w wysokości wynikającej z uchwały Rady [...] z [...] listopada 2017 r. [powinno być: 2007 r. – przyp. Sądu] nr XVIII/579/2007. Do wniosku spółka dołączyła oświadczenia W.C., Z.D. i A.W. – działającego w imieniu własnym oraz K.W. (następców prawnych A.W.1) o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji.
W następstwie rozpoznania tego wniosku, Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2014 r., sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., działając na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił swoje decyzje z [...] lutego 2000 r w zakresie ich punktów I-III w ten sposób, że w decyzji nr [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] na rzecz W.C., Z.D., A.W., K.W. oraz spółki F. S.A. w stosownych udziałach i ustalił z tego tytułu opłatę symboliczną (uwzględniającą stawki opłaty określone w uchwale Rady [...]) w wysokości 309 złotych. Zmodyfikował także treść ujętego w pkt III zmienianych decyzji pouczenia o konsekwencjach zbycia praw użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (pkt I-III). Analogiczne zmiany wprowadził w decyzji nr [...], z tym zastrzeżeniem, że wymiar opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] ustalił na kwotę 41,34 złotych (pkt V-VII). W wykonaniu decyzji dekretowych zmienionych ww. decyzją zawarto [...] lipca 2016 r. stosowny akt notarialny (Rep [...] Nr [...]).
Wobec takich ustaleń stanu faktycznego, poczynionych w toku postępowania rozpoznawczego, decyzją z [...] lutego 2019 r. Komisja, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r.
Komisja uznała, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, którego upatrywała w niedopuszczalnym jej zdaniem zastosowaniu przewidzianego w art. 155 k.p.a. trybu zmiany ostatecznej decyzji do decyzji związanych (takimi są bowiem decyzje dekretowe), przy jednoczesnym braku uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji oraz braku rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponadto w niedopuszczalnej na gruncie art. 155 k.p.a. zmiany podmiotu decyzji. Odnośnie braku zgody stron na zmianę decyzji Komisja wskazywała na brak uzyskania takowej od właścicieli 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na działce nr [...], będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi gruntu. Podczas gdy właściciele ci, z racji przynależnych im do nieruchomości praw, mają w ocenie Komisji interes prawny legitymujący ich do udziału w charakterze strony zarówno w postępowaniu dekretowym, jak i w postępowaniu ukierunkowanym na zmianę decyzji dekretowej. Źródłem zaś ich interesu prawnego są przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892). Tymczasem w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] zostali oni pominięci.
Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: F. S.A. w W., Miasto [...] oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W.
F. S.A. oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. zarzucili decyzji naruszenie:
1. art. 155 k.p.a. w zw. art. 29 ust. 1 pkt 3 u.s.d.r., poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, kiedy to w rzeczywistości Prezydent [...] mógł dokonać zmiany własnej decyzji, w sytuacji kiedy została wyrażona zgoda wszystkich stron, przepis szczególny nie sprzeciwiał się takiej zmianie, a ogólnie stosowana praktyka umożliwiała dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 u.s.d.r., poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierała zgody właścicieli wyodrębnionych lokali, w rzeczywistości kiedy nie byli oni stroną postępowania zmienianych decyzji i nie mieli interesu prawnego do udziału w postępowaniu dekretowym;
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 29 ust. 1 pkt 3 u.s.d.r., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy nie każde naruszenie prawa procesowego można uznać za "rażące", w szczególności nie można traktować rozstrzygnięcia za wydane z rażącym naruszeniem, kiedy istnieje odmienna interpretacja danego przepisu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skarg, wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej wszczętego z urzędu przez Komisję postanowieniem z [...] października 2018 r. jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Miasto [...], zaskarżając decyzję w części obejmującej uzasadnienie, zarzuciło jej naruszenie: art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 30§ 4 i art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekret w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w tytule pkt.III.2. (str. 17) w całości; w pkt.III.2.3. (str.19) w całości; w pkt. III.2.4 (str. 20) w zakresie: "Wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotu decyzji w trybie art. 155 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo."; w pkt. III.3.5. (str. 23) w zakresie: "Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nie wynika, czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron."; w pkt. III.3.6. (str. 24) w zakresie; "(...) Prezydent [...], wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], nie zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron(...)"; podczas gdy: (1) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 k.p.a.; (2) dokonując zmiany decyzji nr [...] z [...] lutego 2000 r. oraz nr [...] z [...] lutego 2000 r. Prezydent [...] badał, czy za zmianą tych decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, uznając je za niezasadne i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.
O oddalenie skarg wnosiła również dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania organizacja społeczna [...] z siedzibą w W.
We wspomnianym na wstępie wyroku Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu przypomniał, że przyczyną stwierdzenia przez Komisję nieważności kontrolowanej w postępowaniu rozpoznawczym decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. była ocena, że podjęta ona została z naruszeniem art. 155 k.p.a. w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie zaś tego rodzaju wady objęte jest hipotezą normy prawnej z art. 29 ust.1 pkt 3a u.s.d.r. Kluczowe zatem dla oceny legalności podjętej przez Komisję decyzji pozostaje ustalenie, czy przy podejmowaniu przez Prezydenta [...] ww. decyzji istotnie naruszono art. 155 k.p.a., a jeśli tak – czy owo naruszenie można sklasyfikować jako rażące.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji zaznaczył, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
Stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta [...] art. 155 k.p.a. jest przepisem, którego wykładnia, a co za tym idzie stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już tylko te okoliczności zdaniem Sądu I instancji powodują, że do zagadnienia naruszenia go w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. Proste odwołanie się do jego literalnego brzmienia pozwala na wyodrębnienie czterech przesłanek warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej: 1) decyzja taka musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie; 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu; 4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Sąd I instancji podkreślił, że powyższy przepis nie wskazuje jednak wprost, jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być w tym trybie weryfikowane. Stąd sam fakt, że wydane na gruncie dekretu zmieniane decyzje Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. miały charakter związany, dla oceny legalności decyzji zmieniającej, w aspekcie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może mieć znaczenia relewantnego. Tym bardziej, że kwestia możliwości weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 oraz art. 155 k.p.a. nie jest także w judykaturze postrzegana jednolicie. Odmienna wykładnia przepisów (w tym przypadku przepisu art. 155 k.p.a.) i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być jednak podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z brzmienia art. 155 k.p.a. nie wynika także zakaz zmiany decyzji w sposób, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Z samego zatem faktu zastosowania ww. przepisu do decyzji dekretowych Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. i dokonania na jego podstawie ich zmiany, w części określającej krąg podmiotowy i wymiar należnej od uprawnionych z decyzji opłaty rocznej z tytułu przyznanego prawa – wbrew temu co stwierdziła Komisja – nie można wyprowadzić konkluzji o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej.
Zdaniem Sądu I instancji rację mają natomiast skarżący, że wyrażone w przepisie przesłanki warunkujące zmianę decyzji zostały spełnione. Zmieniane decyzje miały walor ostateczności i orzekały o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego odpowiednio do działki nr [...] i [...] na rzecz ściśle określonych w rozstrzygnięciu osób. Na podstawie zatem tych decyzji osoby te nabyły prawo, a dokładniej rzecz ujmując maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego. Brak jest jednocześnie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji.
Zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Wniosek o zmianę decyzji z 2000 r. złożyła bowiem spółka F. S.A. – która w roku 2006 nabyła roszczenia i prawa wynikające z dekretu, przynależne części beneficjentom zmienianych decyzji. Jako nabywca praw i roszczeń dekretowych, w tym praw, których ekspektatywę nabycia przewidywały owe decyzje, stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. spółka weszła w miejsce części stron postępowania. Złożenie natomiast przez stronę wniosku o zmianę decyzji, jest – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. (II GPS 2/09) – równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę. Pozostali zaś beneficjenci decyzji, tj. W.C., Z.D. oraz A.W. i K.W. (następcy prawni wymienionej w decyzjach A.W.1) taką zgodę wprost wyrazili w oświadczeniach załączonych do wniosku.
Sąd I instancji przypomniał, że okoliczności tych Komisja nie kwestionuje, a kwalifikowanej wady prawnej decyzji upatruje w braku wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez właścicieli 4 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...] (będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi gruntu tej działki), którzy winni mieć w tym postępowaniu (podobnie jak w samym postępowaniu dekretowym) przymiot strony. Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd I instancji zgodził się z Komisją, że takie osoby mają status stron postępowania dekretowego, a w konsekwencji zachowują go także w postępowaniu prowadzonym w celu zmiany lub uchylenia decyzji dekretowej na zasadach określonych w ar. 155 k.p.a. Nie oznacza to jednak – jak w sposób nieuprawniony założyła Komisja – że muszą one wyrazić zgodę na zmianę (lub uchylenie) decyzji. Ustanowiony w art. 155 k.p.a. wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę lub uchylenie decyzji dotyczy bowiem po pierwsze tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (ich następców prawnych), a po wtóre tylko tych, które z decyzji tej nabyły określone prawo. Tymczasem decyzje Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r., tak w punkcie I (gdzie określony był krąg beneficjentów rozstrzygnięć), jak i w punkcie II (gdzie określano obowiązki uprawnionych z decyzji w zakresie wymiaru opłaty symbolicznej), nie przyznawały właścicielom wykupionych lokali żadnych praw ani nie nakładały na nich jakichkolwiek obowiązków. Nie brali oni zresztą udziału w postępowaniu zakończonym ich wydaniem. Stąd wyrażenie przez nich zgody na zmianę decyzji nie było konieczne. Samo natomiast pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w postępowaniu dekretowym oraz postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie stanowi przesłanki nieważności tej ostatniej, ale może być jedynie rozpatrywane w aspekcie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym na tę wadliwość może jedynie skutecznie powołać się podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Nie może zatem być ona rozważana z urzędu.
Jak następnie wskazał Sąd I instancji, w sprawie spełniona została także przesłanka art. 155 k.p.a. odwołująca się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel spadkobierców przeddekretowych właścicieli oraz nabywców praw i roszczeń dekretowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia przez Miasto [...] z następcami prawnymi dawnych właścicieli umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Z drugiej zaś do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty jednorazowej w oparciu o adekwatną podstawę prawną, tj. przepisy prawa zawarte w przewidzianym przez ustawodawcę akcie prawa miejscowego, tj. uchwale rady gminy (jak tego wymagał art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), a nie jak miało to miejsce pierwotnie w oparciu o zarządzenie Prezydenta [...]. Takie działanie organu realizuje zdaniem Sądu I instancji przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody skądinąd nie wskazywała także Komisja. Sam natomiast brak szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że – jak wskazano w przywoływanej już uchwale składu siedmiu sędziów NSA II GPS 2/09 – zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).
Rację mają zatem skarżący, że postępowanie rozpoznawcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły jasno uchwytne, a przez to "rażące" przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji z [...] lutego 2000 r. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do formułowanie względem wydanej na tej podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. zarzutu obarczenia jej wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine u.s.d.r., a w konsekwencji także zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. To zaś oznacza, że wydana na tej podstawie decyzja Komisji zapadła z ich naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do jej uchylenia. Naruszenie to zaś było efektem błędnej oceny kontrolowanej przez ów organ decyzji w aspekcie przesłanki wady rażącego naruszenia prawa. Uchylenie z kolei w całości zaskarżonej decyzji konsumuje żądanie wzruszenia jej wyłącznie w części obejmującej uzasadnienie, o co wnosiło Miasto [...].
Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) jak w punktach 2-4 sentencji.
Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na brak obarczenia decyzji Prezydenta [...] wadą rażącego naruszenia prawa, w ponownie prowadzonym postępowaniu rozpoznawczym, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające jej eliminację z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. sposób.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej "dekretem" oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. 2018 poz. 2267; zwanej dalej "ustawą o Komisji") i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, w zakresie w jakim Sąd dokonując oceny legalności decyzji Komisji z [...] lutego 2019 r. sygn. [...] (zwanej dalej "decyzją Komisji"), dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i uznał, że w ramach pojęcia "rażące naruszenie prawa" występującego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji nie mieszczą się stwierdzone przez Komisję naruszenia stosowania art. 155 k.p.a. dokonane przez Prezydenta [...] w ramach wydania decyzji nr [...] z [...] marca 2014 r. (zwanej dalej "decyzją zmieniającą") polegających na tym, że:
a) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany pierwotnych decyzji reprywatyzacyjnych nr [...] i [...] z [...] lutego 2000 r. (zwanych dalej "decyzjami zmienianymi") nie było możliwe, ponieważ decyzje te w świetle brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu miały charakter związany, a nie uznaniowy, a tym samym zastosowanie tego szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznej stanowiło naruszenie prawa, które powinno być traktowane jako stanowiące podstawę nieważności decyzji zmieniających na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wskazane przez Sąd rozbieżności w orzecznictwie nie mają takiego charakteru, aby wyłączać zastosowanie do tego rodzaju naruszeń sankcji nieważności;
b) Prezydent [...] wydał decyzję zmieniającą bez uzyskania zgody właścicieli 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych, a więc osób, którym przysługiwał status strony w postępowaniu dekretowym, co wprost przyznał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku i potwierdził tym samym, że decyzje zmieniane dotyczyły praw majątkowych tych osób określonych między innymi przez art. 233 k.c. i art. 195 k.c., ale jednocześnie uznał, że zgoda tych osób nie jest potrzebna do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ nie są adresatami decyzji zmienianych, mimo że z brzmienia art. 155 k.p.a. wynika wymóg uzyskania zgody strony, która nabyła prawa na podstawie decyzji, a więc zgody wszystkich stron postępowania dekretowego, natomiast naruszenie wymogu uzyskania zgody stron ma odrębny charakter od naruszenia będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
c) wniosek złożony w trybie art. 155 k.p.a. został złożony po "skonsumowaniu" decyzji zmienianych, a także został złożony przez podmiot do tego nieuprawniony, bowiem roszczenia dekretowe, które nabył 6 lat po wydaniu decyzji zmieniających, a które w momencie wydania tych decyzji zmieniających zostały "skonsumowane" i przekształcone w roszczenia cywilnoprawne (ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego), a tym samym nie podlegały rozpatrzeniu w trybie administracyjnoprawnym, co powoduje, że podmiot ten nie powinien być traktowany jako następca prawny w postępowaniu administracyjnym w związku z brzmieniem art. 30 § 4 k.p.a., a naruszenie to Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, badając legalność decyzji Komisji i potwierdzić niedopuszczalność zmiany decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 k.p.a., a także rażący charakter tego naruszenia;
d) Prezydent [...] wydał decyzję zmieniającą bez zbadania interesu społecznego i bez wnikliwej oceny interesu stron, Sąd zaś w tym zakresie nie tylko uznał, że naruszenie to nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa, ale ponadto dokonał samodzielnej oceny tych przesłanek, zgodnie z którą decyzja zmieniająca wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. przy spełnieniu przesłanki słusznego interesu strony, co Sąd wyraził w stwierdzeniu: "Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel spadkobierców przeddekretowych właścicieli oraz nabywców praw i roszczeń dekretowych", oraz ustaleniu przez Sąd, że decyzja ta nie naruszała interesu społecznego, co Sąd wyraził w sformułowaniu: "Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej", podczas gdy taka ocena wzajemnych relacji interesu strony lub interesu społecznego i związane z tym ustalenia faktyczne nie zostały dokonane przez organ wydający "decyzję zmieniającą" i nie powinny być uzupełniane przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które to naruszenie przybrało również kształt naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., co również dostrzegł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, stwierdzając: "Sam natomiast brak szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa", co również potwierdza to, że Sąd nie miał podstaw w postaci ustaleń organu dekretowego lub Komisji do oceny interesu strony lub interesu społecznego;
W wyniku powyższych naruszeń ww. przepisów prawa materialnego, polegających na błędnie dokonanej wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa", Sąd następnie uznał skargi na decyzje Komisji za uzasadnione i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a p.p.s.a., podczas gdy przy dokonaniu prawidłowej wykładni powinien skargi na decyzję Komisji oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie przez Sąd samodzielnych ustaleń nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy dotyczących występowania interesu strony przemawiającym za podjęciem przez Prezydenta [...] decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. i dokonanie samodzielnych ustaleń dotyczących tego, że: "Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej", podczas gdy ocena tych interesów powinna być pozostawiona organom administracyjnym, a Sąd powinien jedynie zweryfikować legalność tych ocen.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Komisji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Również skarżąca F. S.A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] w W. nie zajął stanowiska w sprawie.
W piśmie datowanym na 12 maja 2023 r. spółka F. sp. z o.o. z siedzibą w W. poinformowała o przekształceniu spółki F. S.A. z siedzibą w W. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
W piśmie datowanym na 2 kwietnia 2024 r. spółka F. sp. z o.o. przedstawiła syntetyczne stanowisko w sprawie, uwzględniające uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 155 k.p.a. oraz jego zastosowania w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu, a na tym tle zasadności stwierdzenia przez Komisję na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. [decyzji z [...] marca 2014 r.], zmieniającej pierwotne decyzje reprywatyzacyjne [dwie decyzje z [...] lutego 2000 r.].
Sąd I instancji uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Sam fakt, że wydane na podstawie Dekretu zmieniane decyzje Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r miały charakter związany, dla oceny legalności decyzji zmieniającej, w aspekcie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może mieć znaczenia relewantnego. Zdaniem Sądu I instancji z brzmienia art. 155 k.p.a. nie wynika także zakaz zmiany decyzji w sposób, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, to jest poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Sąd I instancji uznał również, że wyrażone w art. 155 k.p.a. przesłanki warunkujące zmianę decyzji zostały spełnione. W ocenie Sądu I instancji ustanowiony w art. 155 k.pa. wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę lub uchylenie decyzji dotyczy po pierwsze tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzję (ich następców prawnych), a po wtóre tylko tych, które z decyzji tej nabyły określone prawo. Tymczasem decyzje Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r., tak w punkcie I (gdzie określony był krąg beneficjentów rozstrzygnięć) jak i w punkcie II (gdzie określano obowiązki uprawnionych z decyzji w zakresie wymiaru opłaty symbolicznej), nie przyznawały właścicielom wykupionych lokali żadnych praw, ani nie nakładały na nich jakichkolwiek obowiązków. Nie brali oni zresztą udziału w postępowaniu zakończonym ich wydaniem. Stąd wyrażenie przez nich zgody na zmianę decyzji nie było konieczne. Samo natomiast pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych możności brania czynnego udziału w postępowaniu dekretowym oraz postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie stanowi przesłanki nieważności tej ostatniej, ale może być jedynie rozpatrywane w aspekcie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym na tę wadliwość może jedynie skutecznie powołać się podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Nie może zatem być ona rozważana z urzędu.
W sprawie spełniona została także – zdaniem Sądu I instancji – przesłanka art. 155 k.p.a. odwołująca się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel spadkobierców przeddekretowych właścicieli oraz nabywców praw i roszczeń dekretowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia przez Miasto [...] z następcami prawnymi dawnych właścicieli umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Z drugiej zaś, do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty jednorazowej w oparciu o adekwatną podstawę prawną, tj. przepisy prawa zawarte w przewidzianym przez ustawodawcę akcie prawa miejscowego, tj. uchwale rady gminy (jak tego wymagał art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), a nie jak miało to miejsce pierwotnie w oparciu o zarządzenie Prezydenta [...]. Takie działanie organu realizuje zdaniem Sądu I instancji przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Sam natomiast brak szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że - jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).
Skarżąca kasacyjnie Komisja uważa natomiast, że nie jest dopuszczalne zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany pierwotnych decyzji reprywatyzacyjnych, ponieważ miały one charakter związany, a nie uznaniowy. Ponadto Prezydent [...] przed wydaniem decyzji zmieniającej powinien uzyskać zgodę również właścicieli czterech wyodrębnionych lokali mieszkalnych, czego nie uczynił. Komisja zauważyła również, że wniosek o zmianę pierwotnych decyzji dekretowych został złożony przez podmiot, który nie mógł być uznany za następcę prawnego strony postępowania. Wskazała także, że Prezydent [...] wydał decyzję zmieniającą bez zbadania interesu społecznego i bez wnikliwej oceny interesu stron. Sąd zaś w tym zakresie nie tylko uznał, że naruszenie to nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa, ale ponadto dokonał samodzielnej oceny tych przesłanek.
Odnosząc się do tak zarysowanego przedmiotu sporu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.
Tryb zmiany decyzji ostatecznej uregulowany w art. 155 k.p.a. nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji zasad prawa podstawowych dla porządku prawnego, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Jakkolwiek wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, ponieważ z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, polega ona na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.
Z treści art. 155 wynika, że przesłanki jego stosowania są następujące: po pierwsze, zmieniona może być wyłącznie decyzja ostateczna; po drugie, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; po trzecie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; po czwarte, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Istotne jest, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest przy tym decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań.
Warunkiem koniecznym dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie, że zmieniana decyzja jest ostateczna. Wskazuje się również, że przepis art. 155 nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły, jak również że przepis art. 155 ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 155, t. 20).
W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności (zob. wyrok SN z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98; wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10; zob. również A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 155).
Jakkolwiek decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, to w trybie określonym w art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje uznaniowe, jak i związane (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 155, t. 15; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2020 z. 3, poz. 26). Należy przy tym zastrzec, że organ zmieniając decyzję uznaniową musi wydać nowe rozstrzygnięcie w granicach luzu decyzyjnego, którym dysponował organ wydający decyzję zmienianą. Organ zmieniając natomiast w trybie art. 155 k.p.a. decyzję związaną może z kolei zmienić wyłącznie te elementy rozstrzygnięcia, które nie stanowią "związanej" części rozstrzygnięcia, wynikającej z bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa (zob. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., I OSK 2056/15).
Jakkolwiek jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej w omawianym trybie jest interes społeczny lub słuszny interes strony, to nie można przyjmować, aby zamiarem ustawodawcy było, aby decyzja nieobarczona wadami kwalifikowanymi mogła być zmieniona w taki sposób, aby była to decyzja obarczona wadami kwalifikowanymi, dającymi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania. Stoi temu na przeszkodzie interes społeczny wyrażający się w konieczności respektowania zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w art. 6 k.p.a.
W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w art. 155 k.p.a. sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski "K.p.a. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, należy także rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia mającego zapaść w danym stanie faktycznym.
W uzasadnieniu uchwały NSA w Warszawie z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, wskazano, że możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
Wskazać należy, że wprawdzie w myśl art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna zawarta w uchwałach NSA podjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w orzecznictwie istnieje utrwalony pogląd, że ze względu na autorytet uchwał powiększonych składów Sądu te z uchwał podjętych przez dawny NSA (sprzed wprowadzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego), które odnoszą się do w dalszym ciągu obowiązującego stanu prawnego nadal zachowują swoja aktualność i można je wykorzystywać w procesie wykładni prawa. W konsekwencji mogą i powinny stanowić dla poszczególnych składów orzekających wskazówkę interpretacyjną norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego. W taki właśnie sposób należy zatem traktować oceny prawne wyrażone w ww. uchwale NSA w Warszawie z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99.
Należy odnotować w tym miejscu, że również w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wypowiadany pogląd, że zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna. Uzasadniono to tym, że ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana (wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10).
Jest jednakże wypowiadany również pogląd, że "Nie zawsze [...] występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją z kręgiem stron postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2012 r. II SA/Kr 8/12).
W piśmiennictwie jest aprobowany pogląd, że należy zdecydowanie wykluczyć możliwość, że celem i rezultatem zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. może być sukcesja uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, to jest że zmiana decyzji może polegać na przeniesieniu tychże uprawnień i obowiązków z jednego podmiotu na drugi (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 154. t. 23). Nie stoi to na przeszkodzie równoczesnej akceptacji poglądu, w świetle którego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. krąg stron nie musi być tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przeszkodą do stosowania trybów fakultatywnych nie będzie ewentualna uprzednia sukcesja uprawnień i obowiązków wynikających z tej decyzji (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 154. t. 23).
Należy uznać, że ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna. Nie stanowi jednakże zmiany podmiotowej sukcesja uprawnień i obowiązków wynikających z tej decyzji, w wyniku której w miejsce strony wstępują jej następcy prawni.
W konsekwencji organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać, jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadać, czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1750/12).
Rozszerzenie kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., w porównaniu z postępowaniem pierwotnym, nie jest wykluczone, bowiem brak w tym zakresie wyraźnych przeszkód prawnych, zaś instytucja zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji uregulowana w owym przepisie wręcz zakłada dynamikę stosunków społecznych pozwalając aktualizować w powyższym trybie rozstrzygnięcia administracyjne, w tym także te dotknięte niekwalifikowanymi wadami. Z tego też względu - dostrzegając różnicę pomiędzy zmianą podmiotową (podstawieniem) strony postępowania, która nabyła prawo na podstawie decyzji wydanej w postępowaniu pierwotnym, niemożliwą do zaakceptowania na gruncie art. 155 k.p.a., a rozszerzeniem kręgu stron tegoż postępowania w porównaniu do postępowania pierwotnego - wypada uznać możliwość rozszerzenia zakresu podmiotowego kontrolowanej sprawy o nowe podmioty mające interes prawny w jej rozstrzygnięciu, w tym m.in. o podmioty, które bez ich winy zostały pominięte w postępowaniu pierwotnym (A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Lex/el, 2017, uwagi do art. 155 k.p.a.). Ponadto należy pamiętać, iż decyzja podejmowana w trybie art. 155 k.p.a. jest nową decyzją wydaną w odrębnej sprawie administracyjnej (zob. uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Administracyjnej z 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143), a zatem winna adekwatnie do aktualnych okoliczności sprawy wyznaczać jej zakres podmiotowy.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga kwestia określenia kręgu stron, które powinny wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Skoro za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. należy uznać również podmioty, które bez ich winy zostały pominięte w postępowaniu pierwotnym, to okoliczność ta ma znaczenie dla wykładni pojęcia "zgoda strony" jako przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Należy mianowicie pamiętać, że Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się jednolitym pojęciem strony postępowania i nie różnicuje uprawnień stron ze względu na posiadany przez nie interes prawny. Stroną postępowania jest przy tym również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu bez swej winy. Brak udziału w postępowaniu nie pozbawia bowiem statusu strony postępowania.
Skoro w art. 155 k.p.a. mowa jest w ogólny sposób o zgodzie strony na zmianę lub uchylenie decyzji, bez zastrzeżenia, że zgodę taką ma wyrazić wyłącznie strona, która nabyła prawo z decyzji pierwotnej albo wyłącznie strona, która brała udział w postępowaniu pierwotnym, to należy przez to rozumieć zgodę wszystkich stron, w tym także stron, które bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu pierwotnym. Strony te są bowiem również stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Wprawdzie niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która może być podniesiona wyłącznie na wniosek pominiętej strony, jednakże nie odnosi się to do wymogu uzyskania zgody stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przesłanka uzyskania zgody stron ma mianowicie charakter materialnoprawny, wszak chodzi o zmianę rozstrzygnięcia mogącą mieć wpływ na zakres praw i obowiązków wszystkich stron.
Tak więc należy przyjąć, że przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ewentualnie zgodę strony, która nabyła prawo z decyzji pierwotnej, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu – z uwzględnieniem ewentualnego następstwa prawnego. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (por. wyrok NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane).
Wskazać dalej należy, że przepis art. 155 k.p.a. wymaga ustalenia istnienia bądź nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzasadniającego jej zmianę (bądź uchylenie).
Interes społeczny oraz słuszny interes strony stanowią klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Oba wymienione interesy zostały wymienione w ramach alternatywy, ale należy opowiedzieć się za ich koniunkcją, uzależniając istnienie słusznego interesu strony od jego zgodności z interesem społecznym.
Interes społeczny oraz słuszny interes strony zostały wskazane także w art. 7 k.p.a. Wykładnia tych pojęć dokonana w orzecznictwie na tle art. 7 k.p.a. jest aktualna również w odniesieniu do art. 155 k.p.a. ze względu na analogiczny kontekst, w którym zostały one użyte.
Kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie. Skoro pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, to należy je każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy i treść nadaje mu organ orzekający.
Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Musi on mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa
Ustawodawca celowo użył dodatkowego określenia interesu strony mającego przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji, mianowicie słowa "słuszny", aby wykluczyć zmianę takiej decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony.
W orzecznictwie wskazuje się, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym (wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., I OSK 225/20; wyrok NSA z 23 października 2015 r., II OSK 2911/14). Stwierdza się, że jako "słuszny interes strony" rozumieć należy interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony nie może być zatem postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 650/19; wyrok NSA z 24 października 2023 r., II OSK 924/22).
Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 825/07). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że związany charakter decyzji dekretowych nie stanowi przeszkody dla ich zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto, skoro decyzje dekretowe określają warunki, na jakich ma być zawarta umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego, to przed zawarciem takiej umowy nie można uznać decyzji dekretowej uznawać za "skonsumowaną". Zmiana decyzji z 2000 r. w trybie art. 155 k.p.a. była zatem prawnie dopuszczalna.
Następnie należy przywołać uchwałę NSA z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, w której stwierdzono: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu."
Stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie widzi jednak podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny podziela bowiem stanowisko wyrażone w ww. uchwale i uznaje za trafny pogląd, że podmiot, który nabył wierzytelność dekretową w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej o przeniesienie uprawnień dekretowych, nie może być uznany za stronę postępowania dekretowego.
Powyższe oznacza, że wprawdzie spółka F. S.A. nabyła aktami notarialnymi z [...] lipca 2006 r. (rep. [...] nr [...]) oraz z [...] lipca 2006 r. (rep. [...] nr [...]) nabyła od P.R., S.R., M.R., J.R., B.J., K.J., M.T., H.P., M.P., T.F., S.R.1, E.R., S.R.2, J.R.1 i S.R.3 przynależne im do przedmiotowej nieruchomości prawa i roszczenia dekretowe, jednakże z przywołanej uchwały NSA z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, wynika, że nie można uznać Spółki za następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a zatem Spółka ta nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu. W konsekwencji Spółka nie mogła być wpisana do obu pierwotnych decyzji dekretowych w miejsce uprzednio ujawnionych tam zbywców praw i roszczeń jako ich następca prawny w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz nie mogła być w stosunku do tej spółki ustalona opłata symboliczna z tytułu ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. Zmiana ta naruszała bowiem zasadę, że decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej tożsamej w znaczeniu materialnym ze sprawą rozstrzygniętą decyzją pierwotną. Nie zachodzi mianowicie tożsamość elementów podmiotowych sprawy.
Sąd I instancji powinien był zatem uznać, że Prezydent dokonując zmiany obu decyzji dekretowych poprzez wskazanie Spółki jako następcy prawnego przeddekretowego właściciela w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu oraz stwierdzając prawo Spółki do opłaty symbolicznej naruszył art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu.
Należy również zauważyć, że Sąd I instancji powinien był uznać, że Prezydent wydając decyzję z 2014 r. naruszył art. 30 § 4 k.p.a. przyjmując, że Spółka powinna być traktowana w postępowaniu administracyjnym jako następca prawny przeddekretowego właściciela w związku z brzmieniem art. 30 § 4 k.p.a.
Następstwo procesowe uregulowane przepisem art. 30 § 4 k.p.a. jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Warunkiem koniecznym zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. jest zatem toczenie się postępowania w momencie zajścia następstwa procesowego. Niewątpliwie postępowanie zakończone wydaniem obu decyzji dekretowych zakończyło się przed nabyciem przez Spółkę roszczeń dekretowych. Z kolei postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jeszcze nie zostało wszczęte. Gdyby nawet przyjąć, że w płaszczyźnie materialnoprawnej Spółka stała się następcą prawnym przeddekretowego właściciela, to nie stała się ona jego następcą prawnym w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a., bo w dacie zaistnienia następstwa materialnoprawnego nie toczyło się postępowanie administracyjne, do którego Spółka mogłaby wstąpić w miejsce następców prawnych przeddekretowego właściciela. Spółka w później wszczętym postępowaniu administracyjnym nie mogła więc powoływać się na następstwo procesowe, ale powinna wykazać się posiadaniem interesu prawnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. było zatem dokonanie oceny, czy Spółka posiada interes prawny w sprawie, to jest stwierdzenie, czy zaistniało następstwo w płaszczyźnie materialnoprawnej.
Należy podkreślić, że dla stwierdzenia następstwa prawnego w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu relewantne są przepisy prawa administracyjnego, a nie przepisy prawa cywilnego.
Należy również zauważyć, że decyzjami zmienianymi m.in. ustanowiono na 99 lat użytkowanie wieczyste do określonych udziałów w odniesieniu do obu działek oraz ustalono wysokość opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zawarto również klauzulę, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich osoby te uiszczają opłatę z tytułu użytkowania wieczystego na zasadach ogólnych określonych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym nie dotyczy to nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego zbycia na rzecz osoby bliskiej. Decyzje te stały się ostateczne i doszło do podmiotowego i przedmiotowego skonkretyzowania prawa do gruntu warszawskiego na rzecz osoby uprawnionej w dekrecie do uzyskania tego prawa. Tym samym roszczenia dekretowe uległy przekształceniu w roszczenia cywilnoprawne (ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego). Obrót tymi roszczeniami pozostaje jednak bez znaczenia dla kwestii kręgu stron postępowania dekretowego.
Nie wnikając w to, jakie skutki w sferze prawa cywilnego wywarły umowy sprzedaży Spółce roszczeń dekretowych, należy stwierdzić mając na uwadze przywołaną uchwałę 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r. o sygn. akt I OPS 1/23, że umowy zawarte przez Spółkę nie spowodowały tego, że Spółka stała się następcą prawnym przeddekretowego właściciela przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu. Skoro Spółka nie stała się następcą prawnym (w płaszczyźnie materialnoprawnej) przeddekretowego właściciela nieruchomości, to nie posiadając interesu prawnego nie mogła być stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. jako następca prawny (w płaszczyźnie procesowej) przeddekretowego właściciela nieruchomości.
Sąd I instancji przywołał pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony) stwierdzając, że brak analizy obu interesów, o których mowa w art. 155 k.p.a., nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możność zmiany decyzji w trybie 155 k.p.a. ze względu na tylko jeden z wymienionych interesów nie oznacza, że organ jest zwolniony z obowiązku ustalenia i oceny tych interesów w konkretnej sprawie. Notabene wymóg ustalenia i oceny obu interesów został wskazany expressis verbis w ww. uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. W uchwale ponadto stwierdzono, że trudno uogólniać, jakie względy mogą przemawiać za zmianą decyzji ostatecznej z uwagi na słuszny interes strony, w każdym razie zbadanie wystąpienia tej przesłanki będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a. Sąd I instancji naruszył zatem art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmując, że brak szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy przy tym zauważyć, że skoro organ w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie przeprowadził szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego, to Sąd I instancji nie był władny uzupełnić tego braku poprzez własne ustalenia na ten temat. Sąd I instancji naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem z określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy wynika konieczność oparcia orzeczenia na aktach sprawy.
Na marginesie należy zauważyć, że w decyzjach zmienianych zawarto rozstrzygnięcia dotyczące: i) ustanowienia użytkowania wieczystego, ii) ustalenia opłaty symbolicznej "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, iii) określenia warunków zawarcia umowy notarialnej. Skoro decyzja zmieniająca dotyczyła w istocie wszystkich powyższych rozstrzygnięć, to interes społeczny i słuszny interes strony powinny być rozważane w odniesieniu do wszystkich trzech rozstrzygnięć. W tych okolicznościach rozważania na temat ziszczenia się przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ograniczone do takich kwestii, jak aktualizacja kręgu uprawnionych i stworzenie warunków dla doprowadzenia do sprawnego zawarcia z nimi umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego czy potrzeba wskazania adekwatnej podstawy prawnej ukształtowania wymiaru opłaty jednorazowej należnej z tytułu ustanowionego prawa, nie mogą być uznane za wystarczające.
Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 57a p.p.s.a. dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, a zatem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16). Sąd I instancji odniósł się do kwestii braku oceny interesu społecznego i słusznego interesu stron w decyzji zmieniającej, jakkolwiek stanowisko Sądu nie może być uznane za prawidłowe. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył wymagań wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek można zgodzić się z Komisją, że właściciele 4 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...] (będący jednocześnie współużytkownikami wieczystymi gruntu tej działki), mają status stron postępowania dekretowego, a w konsekwencji zachowują go także w postępowaniu prowadzonym w celu zmiany lub uchylenia decyzji dekretowej na zasadach określonych w ar. 155 k.p.a., to nie oznacza to jednak, że muszą one wyrazić zgodę na zmianę (lub uchylenie) decyzji.
Mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię przyjmując, że ustanowiony w art. 155 k.pa. wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę lub uchylenie decyzji nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzję (ich następców prawnych), a ponadto które z decyzji tej nie nabyły prawa. Tego rodzaju ograniczenie nie wynika bowiem z treści art. 155 k.p.a. Należy podkreślić, że wprawdzie okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz że wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w przypadku postępowania toczącego się na podstawie art. 155 k.p.a. – z obowiązku uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę lub uchylenie decyzji. Zgoda wszystkich stron na zmianę decyzji ostatecznej jest elementem niezbędnym do skonkretyzowania normy zawartej w art. 155 k.p.a., a więc takim, bez którego przepis ten nie może zostać zastosowany.
Stwierdzenie naruszenia przez Prezydenta przepisów prawa przy wydawaniu decyzji zmieniającej nie jest wystarczające dla formułowania względem niej zarzutu obarczenia jej wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine u.s.d.r. Konieczne jest bowiem wykazanie, że decyzja zmieniająca została wydana z naruszeniem prawa, które należy zakwalifikować jako rażące.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253).
W orzecznictwie przyjęto, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: i) oczywistość naruszenia prawa, ii) charakter przepisu, który został naruszony oraz iii) rodzaj naruszenia prawa i jego skutki powodują, że decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1559/19).
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zatem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, w której stwierdzono, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu. W uchwale tej wskazano na zaistnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego różnej oceny prawnej co do skuteczności zbycia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wynikającego z powołanego przepisu dekretu w sferze prawa administracyjnego. Rozbieżność ta ma prowadzić do uznania istnienia albo zanegowania istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. po stronie nabywcy takiego roszczenia, a tym samym do odmiennych ocen, czy organ dekretowy może wydać na rzecz takiego nabywcy decyzję uwzględniającą wniosek i ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego, czy też nie.
Istnienie ww. rozbieżności przesądza o tym, że uznanie Spółki (nabywcy roszczeń dekretowych) za następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W konsekwencji nie można przyjmować, że Prezydent wydając decyzję zmieniającą rażąco naruszył prawo w tym zakresie, w jakim uznał Spółkę za następcę prawnego przeddekretowego właściciela przedmiotowej nieruchomości.
Należy uznać, że decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa z dwóch powodów: po pierwsze, nie została wyrażona przez wszystkie strony zgoda na zmianę decyzji pierwotnych, oraz po drugie, nie przeprowadzono analizy interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Sąd I instancji uznał za trafny pogląd, że w art. 155 k.p.a. mowa jest o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji wyłącznie przez tę stronę, która nabyła prawo z decyzji zmienianej. Przepis art. 155 k.p.a. jest jednakże jednoznaczny w odniesieniu do tej kwestii – nie wynika z niego tego rodzaju ograniczenie. Zgoda na zmianę decyzji powinna być zatem wyrażona przez wszystkie strony postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Do stron tego postępowania należy przy tym zaliczyć również te strony, które nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zmienianej. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest mianowicie nowym postępowaniem i brak udziału strony w postępowaniu pierwotnym nie przekłada się na możność pominięcia tej strony w postępowaniu nadzwyczajnym i na możność odstąpienia od wymogu uzyskania zgody tej strony na zmianę decyzji.
Konieczność uzyskania zgody stron wynika wprost z brzmienia art. 155 k.p.a., a więc jej pominięcie jest nie tylko oczywistym naruszeniem dyspozycji tego przepisu, ale także i takim, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, co nadaje mu wagę naruszenia kwalifikowanego czyli rażącego. Niekwestionowaną w praworządnym państwie zasadą postępowania jest, że o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie strony oraz umożliwić im udział w postępowaniu. Nie można zatem zaakceptować stanowiska, że możność wypowiedzenia się w sprawie zmiany decyzji i ewentualnego wyrażenia zgody na jej zmianę zależałaby od tego, czy strona została zawiadomiona przez organ o wszczęciu postępowania w trybie art. 155 k.p.a. i czy w konsekwencji wzięła udział w tym postępowaniu.
Sąd I instancji uznał za trafny pogląd, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie jest konieczne przeprowadzenie analizy interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Wydanie decyzji zmieniającej wyłącznie ze względu na interes strony, bez analizy jego słuszności oraz bez oceny jego relacji do interesu społecznego, jest w oczywisty sposób sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem art. 155 k.p.a. Decyzja wydana w takich okolicznościach nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa, ponieważ wola strony postępowania nie może stanowić wyłącznej przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej.
Należy ponadto przypomnieć, że przepis art. 155 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. W wyniku jego zastosowania zostaje przełamana zasada trwałości decyzji ostatecznych. Nie można zatem uznać naruszeń tego przepisu za niemające istotnego znaczenia w demokratycznym państwie prawa.
Konkludując należy stwierdzić, że istniały podstawy do stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], zmieniającej dwie decyzje Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskich przy ul. [...], stanowiących odp. działki ew. nr [...] i [...] z [...]. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w zakresie, w jakim Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i uznał, że nie narusza rażąco prawa decyzja zmieniająca wydana bez uzyskania zgody właścicieli 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych, jak również uznał, że wydanie decyzji zmieniającej bez zbadania interesu społecznego i bez oceny interesu stron nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. dokonując samodzielnych ustaleń dotyczących istnienia interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji reprywatyzacyjnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.