I OSK 1706/20

I OSK 1706/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Po 385/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-12-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.Sp. z o.o. i Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 385/19 w sprawie ze skarg C. S. i M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza solidarnie od skarżących C. S. i M.K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych oraz na rzecz E. Sp. z o.o. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 385/19 w sprawie ze skarg C. S., M.K. na decyzję Wojewody W. (Wojewoda) z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), zasądził od Wojewody na rzecz C. S. i M. K. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 2), zasądził od Wojewody na rzecz M. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt 3), zwrócił skarżącej M.K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 4).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] listopada 2018 r. Starosta S. (Starosta) po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2018 r. spółki E. Sp. z o.o. (Spółka) wydał decyzję w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie N., gmina W., dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...], stanowiącej współwłasność M.K., C. S., Z. S. i M. Ś. i zezwalającej Spółce na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. ZPP – W., poprzez posadowienie stanowiska słupa, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku około 165 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii), o łącznej powierzchni pasa technologicznego ok. 1490 m2. Przebieg linii przez opisaną nieruchomość został określony na mapie załączonej do wspomnianego wniosku.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli C.S., M. K. oraz Z. S.
Wojewoda decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty z [...] listopada 2018 r. w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy a następnie wskazał, że w sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania przez Starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez posadowienie słupa, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku ok. 165 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) o łącznej powierzchni pasa technologicznego ok. 1490 m2 Zaplanowana inwestycja mieści się w hipotezie normy prawnej zawartej art. 124 ust. 1 u.g.n., a to dlatego iż polega ona na przebudowie napowietrznej linii energetycznej 110 kV relacji C. – W. Linia została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Zrealizowanie inwestycji i eksploatacja linii spowoduje istotną poprawę niezawodności zasilania w energię elektryczną województwa [...]. Ponadto, przedmiotowa linia pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną wielu odbiorców, a przede wszystkim służyć będzie poprawie bezpieczeństwa energetycznego regionu. Kolejną konieczną przesłanką, uprawniającą do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest fakt zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Działka nr [...], obręb N., będąca przedmiotem wniosku, objęta została decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] (znak: [...]) z [...] czerwca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. – C. ZPP. Wskazana decyzja o ustaleniu lokaiizacji inwestycji celu publicznego wskazuje w pkt 3 na ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] z [...] stycznia 2013 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wobec powyższego i po porównaniu decyzji Starosty z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. (Burmistrz) oraz analizie mapy na stronach geoportalu (geoportal.gov.pl) - organ II instancji nie doszukał się różnic i niezgodności na które (ogólnie i bez doprecyzowania) skarżący wskazują w odwołaniach. Organ II instancji w odniesieniu do zarzutu odwołującego dotyczącego ochrony środowiska, nie znalazł uzasadnienia dla jego uznania i uznał go za chybiony. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędne do uzyskania decyzji, które zostały wskazane w katalogu zawartym we wspomnianym wyżej przepisie. W katalogu tym nie zawiera się decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Na koniec Wojewoda odniósł się do zamieszczonej w odwołaniach kwestii decyzji nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący wskazują, iż wydanie decyzji przez Starostę w oparciu o ww. decyzję o lokalizacji inwestycji jest błędne i że została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Organ II instancji ustalił, iż skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokami z 17 stycznia 2019 r. o sygnaturach: IV SA/Po 775/18 i IV SA/Po 776/18. Wobec tego należy uznać (w chwili wydania decyzji odwoławczej), iż wskazywana decyzja znajduje się w obrocie prawnym i musi być uwzględniona podczas wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Poruszana kwestia dotycząca powstania szkód na przedmiotowej nieruchomości również zdaniem organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie i rozpatrywanie na tym etapie postępowania, bowiem kwestia ta jest uregulowana przepisami Rozdziału 5 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w sposób pełny wyjaśniają tę kwestię. Przepis art. 124 ust. 4 u.g.n. reguluje natomiast zagadnienie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz zagadnienie odszkodowania.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiedli C. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie odwołując się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skargi okazały się zasadne tylko w części. Zauważył, że przedmiotowa inwestycja obejmuje m.in. wymianę przewodów oraz posadowienie słupa, zatem przebudowę linii. Poza tym wskazał, że (jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) planowana inwestycja ma na celu poprawę przepustowości sieci i zwiększenie jej mocy oraz spowoduje zmianę szeregu parametrów technicznych.
Sąd I instancji wskazał również, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślił, że Skarżący wskazują, iż wydanie decyzji przez Starostę w oparciu o powyższą decyzję o lokalizacji inwestycji jest błędne i że została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że wiadomym mu jest z urzędu, że skarga na powyższą decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. w sprawie o sygnaturze IV SA/Po 775/18, do której dołączono sprawę o sygn. akt IV SA/Po 776/18. Za niezasadny zatem uznał zarzut skarżących wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawomocną decyzję o lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wobec powyższego treść decyzji lokalizacyjnej i jak twierdzi skarżący jej niezgodność z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z [...] stycznia 2013 r. nie może być przedmiotem ponownej oceny w niniejszej sprawie. Nadto, Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarg, złożenie wniosku przez Spółkę zostało poprzedzone rokowaniami, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wprawdzie rokowania te nie doprowadziły do wyrażenia zgody przez właścicieli na wnioskowane ograniczenie prawa własności ich nieruchomości, jednakże, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak jest dostatecznych podstaw do kwestionowania faktu wyczerpania przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n., w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań. Wskazał, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Spółka podjęła realną próbę polubownego załatwienia sprawy. Wnioskodawca podjął starania, aby uzyskać stosowną - na gruncie cywilnoprawnym - zgodę na rozlokowanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w przestrzeni przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych rokowań, nie uzyskano jednak zgody na wykonanie planowanych prac. W konsekwencji podniesione w skargach zarzuty odnoszące się do rokowań Sąd Wojewódzki ocenił jako całkowicie bezzasadne.
Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący niezgodności szerokości ustalonego pasa technologicznego w decyzji Starosty (9 m) z szerokością pasa technologicznego przewidzianego w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrzanej 110 kV W. – C. ZPP wydanej na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji RDOŚ, której kopię Skarżący przedłożył do akt sprawy w punkcie I. 2. 1. wskazano, że w strefie 19,2 m wzdłuż przedmiotowego przedsięwzięcia (po 9,6 m od osi linii w każdą stronę) utworzyć pas technologiczny, do którego Inwestor winien uzyskać tytuł prawny. Z uzasadnienia decyzji w tym zakresie wynika, że w toku postępowania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż w zasięgu oddziaływania linii w zdeklarowanym na mapie obszarze o szerokości 19,2 m, wzdłuż przedmiotowego przedsięwzięcia (po 9,6 m od osi linii w każdą stronę) nie mogą powstawać nowe budynki mieszkalne, ponadto Inwestor winien posiadać również tytuł prawny do nieruchomości, przez które przebiegać będzie przedmiotowa linia wraz z obszarem (strefą) jej oddziaływania. Skutkiem powyższego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji nałożył na Inwestora obowiązek utworzenia pasa technologicznego, do którego Inwestor winien uzyskać tytuł prawny. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienia wymaga zagadnienie dotyczące obowiązku uzyskania tytułu prawnego do terenu, na którym utworzony powinien zostać pas technologiczny o szerokości 19,2 m. W jego ocenie rozstrzygnięcie to jest bowiem wiążące także i w niniejszym postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek Sąd I instancji stwierdził, że nie wyklucza szczególnych okoliczności i uzasadnienia dla przyjęcia pasa technologicznego (czy pasa technicznego) o szerokości 9 m na potrzeby przedmiotowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zwłaszcza, że w zaskarżonych decyzjach organu I i II instancji brak jest uzasadnienia dla przyjęcia pasa technologicznego o szerokości 9 m. poza wskazaniem, że przyjęto szerokość wskazaną we wniosku Inwestora.
Od wyroku Sądu I instancji zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Pierwszą skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Wojewoda zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65, dalej: "u.g.n.") poprzez błędną wykładnię przepisów u.g.n., prowadzącą do uznania, że organ administracji, wydający decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jest zobowiązany do zbadania zgodności ograniczenia z innym dokumentem, niż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przepisy u.g.n. nie przewidują takiego wymogu;
II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n, w zw, z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ II instancji nie dokonał wystarczającej analizy przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o przepisy art. 124 u.g.n., podczas gdy zarówno kwestia najmniejszej uciążliwości inwestycji oraz zgodności zaplanowanego zamierzenia z istniejącą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, została uwzględniona przy wydaniu decyzji przez organ II instancji;
III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji organu II instancji z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie iż należy przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, mające doprowadzić do wyjaśnienia motywów decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV W. – C. ZPP, wydanej na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy administracji badają jedynie zgodność ograniczenia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzją środowiskową, która ponadto jest ostateczna i prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym.
Na podstawie ww. zarzutów Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg C. S. i M. K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Kolejną skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Skarżąca kasacyjnie Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. poprzez błędną wykładnię art. 124 ust .1 u.g.n., iż zgodnie z tym przepisem wymaga się zgodności ograniczenia z art. 124 ust.1 ug.n. z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną na podstawie ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku,
2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
a) naruszenie art. 3 § 1, i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6,7 k.p.a., (organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności wydanej decyzji Wojewody nie zastosował przepisów obowiązujących i wykroczył poza granice niniejszej sprawy. Sąd nie uwzględnił gramatycznej treści art. 124 ust 1 u.g.n , która nie odnosi się do zgodności wnioskowanego przez inwestora zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jako wydanej w całkiem odrębnym postępowaniu. Sąd bezpodstawnie uwzględnił zapis z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. nr. [...] ust [...] pkt [...] ppkt [...] o" utworzeniu pasa technologicznego o szerokości 19,2 m do którego inwestor uzyska tytuł prawny" co miało istotny wpływ na treść wyroku Sądu I instancji gdyż tak określony obowiązek uzyskania tytułu prawnego nie ma podstaw prawnych w/w cytowanym przepisie, a Sąd I instancji uznał to za wiążące w niniejszym postępowaniu, a powinien to pominąć jako nie związane z niniejszym postępowaniem. Sąd I instancji dokonując badania decyzji administracyjnej nie wziął pod uwagę, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i jej zapis o obowiązku posiadania tytułu prawnego przez inwestora do pasa technologicznego 19,2 m znajduje się poza przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 124 ust 1 u.g.n wnioskodawca określa zakres ograniczenia niezbędny mu do wykonywania czynności opisanych wart 124 ust 1 u.g.n. i musi on być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną. Pas technologiczny 9 m wnioskowany przez inwestora spełnia te kryteria. Zobowiązanie Sądu I instancji do wyjaśnienia tej kwestii po uchyleniu decyzji na podstawie art. 136 § 1 kpa przez organ II instancji nie ma podstaw prawnych, gdyż kwestia ta jest poza zakresem rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 ust 1 u.g.n., a organy administracji zobowiązane są zbadać zgodność wniosku z aktami planistycznym.
b) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. poprzez uchylenie w decyzji organu II w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości pomimo spełnienia wszystkich przesłanek żart. 124 ust. 1 u.g.n. i zobowiązanie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. do wyjaśnienia kwestii nie należącej do materii niniejszej sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie na postawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o wyznaczenie rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniosła o wyznaczenie rozprawy przed NSA w Warszawie, oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżących kosztów postępowania. Wskazała, że przebieg linii energetycznej biegnie w dowolnym miejscu działki, najmniej korzystnym dla właścicieli, bez uwzględnienia ich interesów. Na etapie projektowania inwestycji Inwestor zaniechał wstępnych uzgodnień w zakresie przebiegu sieci energetycznej z właścicielami nieruchomości. Można było z łatwością prowadzić linię skrajem nieruchomości, bez jej " przecinania". Zwróciła uwagę (co również dostrzegł WSA w Poznaniu), iż na wniosek Inwestora RDOŚ w P. wydał decyzję z [...] stycznia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Od tej decyzji Spółka nie wniosła zastrzeżeń, co oznacza, że decyzja RDOŚ w P. spełnia jej oczekiwania, a tym samym nakłada na Spółkę obowiązki, które musi wypełnić. Zatem wyznaczanie pasa oddziaływania na środowisko przez Inwestora w dowolny sposób (brak podstaw prawnych) i akceptacja postępowania Inwestora przez Wojewodę, jest naruszaniem wszelkich norm obowiązującego prawa.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne C. S. o wyznaczenie rozprawy, "uchylenie" skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że obie skargi kasacyjne wskazują przede wszystkim na błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim odpowiedź na następujące pytanie: Czy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; dalej "u.g.n.") o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinna być zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 124 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do określenia w tych dokumentach planistycznych charakteru celu, dla realizacji którego następuje czasowe zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego. Ponadto, wymóg zachowania tej zgodności dotyczy również obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko bowiem w takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która to część jest niezbędna według powołanych wyżej dokumentów planistycznych dla posadowienia na niej tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Dokumenty planistyczne określają bowiem terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastruktury, jako celu publicznego (M.Wolanin w Komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami: J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2017, s. 786).
Wyjaśnić należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 K.c.), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2023 r. poz. 682 ze zm.).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy i przechodząc jednocześnie do oceny podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 124 ust. 1 u.g.n. należy na wstępie zgodzić się z Sądem I instancji, że planowana inwestycja, polegająca na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C.ZPP – W., poprzez posadowienie słupa, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku ok. 165 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) o łącznej powierzchni pasa technologicznego ok. 1490 m² bez wątpienia stanowi inwestycję celu publicznego. Oznacza to, że w świetle przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. – dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne – realizacja tej inwestycji może być poprzedzona wydaniem decyzji o charakterze wywłaszczeniowym, jaką jest decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie wskazuje się, że budowa (odpowiednio: przebudowa) napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.
Nie można natomiast zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, który dokonując wykładni art. 124 u.g.n. wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał wystarczającej analizy przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez niezwrócenie się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o szczegółowe wyjaśnienie motywów przyjętego rozstrzygnięcia w decyzji z [...] stycznia 2013 r. nakładającego na inwestora obowiązek uzyskania tytułu prawnego do pasa technologicznego o szerokości 19,2m.
Należy wskazał, że przy wydawaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie korzystania z nieruchomości organ zobligowany jest do ustalenia, czy wniosek złożony przez inwestora zgodny jest z dokumentami planistycznymi, to jest planem miejscowym, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Brak jest natomiast podstaw do rozszerzania katalogu przesłanek podlegających ustaleniu w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o inne, nie wynikające wprost z treści przepisu. Wadliwie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia zawarte w decyzji środowiskowej muszą być wzięte pod uwagę w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda słusznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji, że wydanie decyzji środowiskowej zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (stan prawny w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji środowiskowej wynika z Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) nie poprzedza wydania decyzji zezwalającej na czasowe ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zatem ograniczenia wynikające z decyzji środowiskowej nie muszą być uwzględniane w toku postępowania o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wynika wprost z art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja wydana na jego podstawie musi być zgodna, jeżeli chodzi o terytorialny zakres ograniczenia prawa własności, z dokumentami planistycznymi. Ograniczenia wynikające z decyzji środowiskowej podlegają natomiast rozważeniu na etapie wydawania decyzji wymaganych przepisami prawa budowlanego. Dopiero zatem na tym etapie organ administracji będzie musiał rozważyć skutki ewentualnych rozbieżności pomiędzy decyzją środowiskową a decyzją zezwalającą na czasowe zajęcie nieruchomości.
Tym samym za słuszne uznać należy stanowisko skarżących kasacyjnie organu oraz Spółki, że brak jest podstaw dla uznania, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n,. organ obowiązany jest wzięcia pod uwagę innych przesłanek niż charakter planowanej inwestycji, jej zgodność z dokumentami planistycznymi oraz stanowisko właściciela (użytkownika wieczystego) co do udostępnienia nieruchomości. Zatem zarzuty obu skarg kasacyjnych co do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. uznać należało za zasadne.
Uznanie za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego oznacza, że zasadne są również podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem III petitum skargi Wojewody oraz punktem 2.a. i b. petitum skargi kasacyjnej Spółki. Skoro art. 124 ust. 1 u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku badania zgodności planowanej inwestycji z innymi dokumentami niż miejscowy plan zagospodarowania lub decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. brak jest bowiem podstawy prawnej dla nałożenia na organ obowiązku badania czy planowana inwestycja zgodna jest z decyzją środowiskową. Ocena ta będzie dokonywana w innym postępowaniu administracyjnym, to jest w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów prawa budowlanego. W niniejszej natomiast sprawie organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy a dokonana przez nie ocena tego materiału była prawidłowa. Wadliwie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodzą podstawy do przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
Zasadny okazał się również zarzut objęty punktem II petitum skargi kasacyjnej Wojewody. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w zaskarżonych decyzjach brak jest uzasadnienia dla przyjęcia pasa technologicznego o szerokości 9m., poza wskazaniem że przyjęto szerokość wskazaną we wniosku Inwestora.
W decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnione zostało, że zakres i sposób ograniczenia określone w decyzji stanowią odzwierciedlenie wskazań zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta wyjaśnił również, że załącznik graficzny do decyzji wykazuje całkowitą zgodność linii rozgraniczających teren inwestycji z liniami uwidocznionymi na załączniku nr 1a i 1b decyzji lokalizacyjnej. Podkreślił również, że w jego ocenie Spółka wystąpiła o zezwolenie na ograniczenie prawa własności w zakresie, który stanowi możliwie najmniej uciążliwą ingerencję w prawo własności, to jest o zajęcie nieruchomości w pasie technologicznym linii o szerokości 9m, na odcinku ok. 165 m., co odpowiada aktualnemu stanowi ingerencji w prawo własności i w żaden sposób zakresu istniejącej dla współwłaścicieli uciążliwości nie zwiększa. Ustalenia te w pełni podzielone zostały przez Wojewodę.
Uznając, że sprawa została wyjaśniona co do istoty, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. art. 151 P.p.s.a. skargi oddalił.
W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku uwzględniającego skargę, stronie wnoszącej skargę kasacyjną należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji.