I OSK 1705/24

I OSK 1705/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 39/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 39/24 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3118/2023/22271 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 maja 2024 r. II SA/Gl 39/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 7 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3118/2023/22271 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z 26 września 2023 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z 26 września 2023 r. uznał, że kwoty wypłacone Z.M. (strona, skarżący) za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości [...] zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.; dalej: u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z 11 marca 2020 r. przyznano stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Następnie decyzją zmieniającą z 4 marca 2021 r. przyznano stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.; dalej: "ustawa COVID"). Organ wskazał przy tym, że w decyzji tej strona została pouczona o konieczności powiadamiania organu w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, że według uzyskanej informacji w dniu 14 czerwca 2021 r. wydano stronie nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Tym samym decyzja zmieniająca z 4 marca 2021 r. wygasła z mocy prawa z dniem wydania tego orzeczenia. W konsekwencji zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. w kwocie [...] zł uznano za nienależnie pobrany.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego skutku, gdyż decyzją z 7 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Według Kolegium ustalenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz nałożenie obowiązku ich zwrot jest oparte "na obowiązującej normie prawa powszechnie obowiązującego". Zrazem Kolegium stwierdziło, że "Kwota nienależnie pobranych świadczeń nie jest jednak prawidłowo wyliczona". Ponadto według Kolegium strona była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie do czerwca 2021 r. Natomiast w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. pobrała ten zasiłek nienależnie. Kolegium wskazało również, że we wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego, jak w decyzji przyznającej uprawnienia, strona była poinformowana o konieczności zgłaszania organowi I instancji o zmianie sytuacji mającej wpływ na uprawnienie do świadczeń rodzinnych, a także o okresie na jaki zasiłek pielęgnacyjny został przyznany.
W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił obie decyzje wydane w sprawie.
Wojewódzki Sąd wskazał jako istotę sporu to, czy w okolicznościach tej sprawy wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w decyzji zmieniającej decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z 4 marca 2021 r. zawarte zostało pouczenie, zgodnie z którym w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed datą wskazaną w rozstrzygnięciu należy niezwłocznie poinformować o tym organ wypłacający świadczenie. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał wyraźnego pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny nie zostanie niezwłocznie wykonany. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.
Nadto wskazał, że skarżący był i nadal jest osobą niepełnosprawną. W jej sytuacji faktycznej i prawnej nie zmieniło się nic. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która ciągle u skarżącego występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jego stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP.
Reasumując, Sad I instancji stwierdził, że wszystkie wymienionym przepisom postępowania (art.7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, nie wykazano istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, a jednocześnie materiał dowodowy wskazuje, że brak jest uchybień, które miały by mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o:
I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości,
ewentualnie
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
II. zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. W rezultacie zastosowanie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji nie podlegało kontroli.
Tytułem przypomnienia należy wskazać, że przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;
2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę w sprawie w pobierającą te świadczenia;
3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.
W świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest, oprócz zaistnienia okoliczności powodujących zmiany w zakresie ustalonego prawa do świadczeń, dodatkowo istnienie świadomości osoby pobierającej świadczenie o braku prawa do pobierania świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. Ustawodawca w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. świadomie dopuścił wystąpienie sytuacji, gdy świadczeniobiorca nie musi zwracać świadczenia rodzinnego, które zostało pobrane pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do takiego świadczenia. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że niepouczenie świadczeniobiorcy o ustaniu czy zawieszeniu prawa do pobierania określonego świadczenia rodzinnego prowadzi do tego skutku, że świadczenie takie nie jest uznawane za "nienależnie pobrane", a więc nie ma obowiązku jego zwrotu. Innymi słowy, "nienależnie pobranym", w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest każde świadczenie, które zostało wypłacone mimo wystąpienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia, lecz tylko takie, co do którego osoba pobierająca była pouczona o braku prawa do jego pobierania. W ten sposób świadczeniobiorca, działający w dobrej wierze, w zaufaniu do organów administracji publicznej, jest chroniony przed zaniedbaniami po stronie tych organów, polegającymi na braku odpowiedniego pouczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało zwrócić uwagę, że nieprawidłowa była konstatacja Sądu I instancji, który stwierdził (cyt.) "że nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał wyraźnego pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny nie zostanie niezwłocznie wykonany." Faktycznie treść pouczenia traktuje wyłącznie o obowiązku informowania o każdorazowej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a nie wspomina o konsekwencjach niewypełnienia tego obowiązku. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że w pierwotnym wniosku o przyznanie świadczenia z 9 marca 2020 r. podpisanym własnoręcznie przez skarżącego, treść pouczenia jest kompletna tj. zamieszczono tam informację, że (cyt.) "Niepoinformowanie gminnego organu właściwego prowadzącego postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie." Skoro skarżący podpisał ów wniosek powinno to wskazywać na to, iż faktycznie zapoznał się z treścią pouczenia, a w konsekwencji miał świadomość o konieczności informowania organu o jakichkolwiek zmianach wpływających na jego prawo do świadczeń, a takim niewątpliwie było nowe orzeczenie o niepełnosprawności z 14 czerwca 2021 r.
Nadto już z samej treści decyzji zmieniającej Prezydenta Miasta Sosnowca z 4 marca 2021 r. nr DŚR.5110.4037.2020.DM.DN.61706..17.AGSI wynikało, że przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego obowiązuje (cyt.) "do 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Jest to kolejny argument przemawiający za tym, że skarżący miał świadomość o obowiązku informowania organów o każdorazowej zmianie wpływającej na jego prawo do świadczenia, a co za tym idzie, musiał mieć świadomość o konsekwencjach nieprzekazywania nowych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, tym bardziej, że w pouczeniach zawartych pod treścią decyzji zawarto informację (cyt.) "Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi (art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych).".
Powyższe prowadzi do konkluzji, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny działania organów, co czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, bowiem niewłaściwie wskazano istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, a jednocześnie materiał dowodowy wskazuje, że brak jest uchybień, które miały by mieć taki wpływ. Organy wykazały bowiem ponad wszelką wątpliwość, że strona pobierała świadczenia, nie będąc do tego uprawniona. Była też dwukrotnie pouczona. Znała także treść uzasadnienia ww. decyzji, a mimo to nie złożyła nowego wniosku o świadczenie, lecz pobierała środki mimo braku podstaw, nie informując o tym organu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony oraz to, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz na podstawie art. 193 i art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.