I OSK 1705/22

I OSK 1705/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 250/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-06-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art.6, art.7, art.8, art.9, art.10, art. 77, art. 79a, art.104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 111
art.17 ust.5 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 570
art.17 ust.1, 2 i 3
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 250/22 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO.4114.449.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz E. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 250/22 uchylił zaskarżoną przez E. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 grudnia 2021 r. nr SKO.4114.449.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (powoływane dalej również jako "SKO") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż "dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem"; przesłanka negatywna przyznania świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., została spełniona, co oznacza że SKO nie mogło wydać innej decyzji niż zaskarżona;
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej i własnych rozważań w sposób niespójny i lakoniczny, a także zawarcie w uzasadnieniu wyroku wzajemnie się wykluczających stwierdzeń: najpierw, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego – art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a następnie, że organ naruszył art. 8, art. 9 i art. 79a K.p.a.; skoro stan faktyczny jest niesporny i ustalony zgodnie z K.p.a., a przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone (bo strona nie spełnia wszystkich warunków przyznania świadczenia), to organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż zaskarżone i stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia postępowania nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 79a i art. 104 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), powoływanej dalej jako "ustawa o SKO", przez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została spełniona przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a SKO wezwaniem z 20 października 2021 r. wypełniło obowiązek z art. 79a K.p.a., lecz SKO nie ma możliwości przed wydaniem decyzji, które zapada na posiedzeniu niejawnym, po przeprowadzeniu narady i głosowania większością głosów, dokonać rozstrzygnięcia sprawy przesądzając, jakie przesłanki pozostają do spełnienia przez stronę; oznacza to, że SKO nie mogło w innych sposób rozstrzygnąć sprawy, a nakazywane w wyroku Sądu I instancji działanie Kolegium naruszałoby przepisy ustawy o SKO oraz art. 104 § 1 K.p.a.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów dotyczących postępowania dowodowego (poza art. 9 i "art. 78a" [powinno być "art. 79a"] K.p.a., które jednak nie miały wpływu na wynik sprawy), wobec czego organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, jak utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest okolicznością niesporną, że E. K. ma ustalone prawo do emerytury. Oznacza to, że na podstawie art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., nie jest możliwe uzyskanie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad osobą z niepełnosprawnością.
Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości. Poddając ten przepis wykładni celowościowej, wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. Z tego właśnie względu, ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do emerytury. Osoby te nie pozostają bez pomocy ze strony państwa, ponieważ dochód wynikający ze świadczenia pracy został zastąpiony prawem do wcześniejszej emerytury. Również inne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazują na przyjęte przez ustawodawcę założenie, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę, a także mająca inne źródła dochodu, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego – art. 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.
Zdaniem organu, żaden przepis prawa nie uprawniał Sądu I instancji do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję. Nie został naruszony żaden przepis prawa, w tym prawa procesowego, mający wpływ na wynik sprawy. Strona, poinformowana o konieczności przedstawienia dowodu wstrzymania świadczenia emerytalnego, nie przedstawiła go w zakreślonym przez organ terminie. Nie został nawet złożony stosowny wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro przesłanka negatywna przyznania świadczenia została spełniona, to Kolegium nie mogło wydać innej decyzji niż zaskarżona.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., SKO wskazało na sprzeczność widoczną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz procesowego (art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 K.p.a.), ale jednocześnie uchylił decyzję na podstawie art. 8, art. 9 i art. 79a K.p.a. Skoro stan faktyczny jest niesporny, a przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone, to SKO nie mogło wydać innego rozstrzygnięcia, niż zapadłe w sprawie. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ strona nie spełniła wszystkich warunków przewidzianych w prawie materialnym. Ponadto, w treści zaskarżonej decyzji zawarto informację, że jedyną pozostałą przesłanką konieczną do uzyskania świadczenia jest zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego, a wniosek o przyznanie świadczenia można złożyć w każdym czasie.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, poinformowanie strony w trybie art. 79a K.p.a. o tym, że pozostała jedna przesłanka do spełnienia przez wnioskodawcę warunków koniecznych do uzyskania świadczenia, "stanowi niejako dokonanie rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium". Jednocześnie, Sąd I instancji pominął okoliczność, że stronie doręczono pismo o braku dokumentu potwierdzającego wstrzymanie prawa do emerytury. Oznacza to, że strona miała świadomość, jakiego elementu wymaganego do wydania decyzji pozytywnej nie było w aktach sprawy. Przepis art. 79a K.p.a. nie obliguje organu do wykazania, które przesłanki w odniesieniu do całokształtu materiału dowodowego zostały spełnione przez stronę, a które nie. Taka ocena dokonywana jest w treści decyzji administracyjnej. Tym samym, Sąd I instancji dokonał zbyt szerokiej wykładni przepisu art. 79a K.p.a. i nałożył na organ obowiązek, który nie wynika z K.p.a. oraz narusza przepisy postępowania przed Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uregulowane w ustawie o SKO.
Spełnienie przesłanek prawa materialnego ma decydujące znaczenie dla przyznania świadczenia, bez względu na to czy organ poinformował stronę o możliwości wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd I instancji, mając w prawidłowy sposób zgromadzony i niesporny materiał dowodowy, miał możliwość oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego i ustalenia, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek materialnych koniecznych do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, zarzucane przez Sąd I instancji naruszenie art. 9 i 79a K.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy.
W odpowiedzi, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej, a także o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, zasadnie uznał Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie, powinno poinformować stronę, że okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego stanowi jedyną negatywną przesłankę warunkującą przyznanie żądanego świadczenia, wezwać do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego fakt zawieszenia przez stronę prawa do świadczenia emerytalnego, a następnie orzec w zależności od wykonania przez stronę tego wezwania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania skarżącej. Otóż E. K. we wniosku z 19 sierpnia 2021 r. zwróciła się do Burmistrza X. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. K. Burmistrz X. decyzją z 17 września 2021 r. znak OPS.ŚR.5111.6195.82.2021 odmówił przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze Łodzi, po rozpoznaniu odwołania E. K., decyzją z 28 grudnia 2021 r. nr SKO.4114.449.2021, utrzymało ww. decyzję w mocy.
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie kwestionowało, że wymagający opieki J. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Y. z 30 lipca 2019 r.) ani że opieka ta jest sprawowana przez skarżącą, która należy do podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia, wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednocześnie, organ ustalił, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego, które pobierała zarówno w dacie wystąpienia z wnioskiem, jak i w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Bezsporne pozostaje również, że pomimo wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 października 2021 r., skarżąca nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego fakt zawieszenia prawa do pobieranego świadczenia emerytalnego. Pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Sąd I instancji potwierdził, że w sprawie nie została wyeliminowana negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co uniemożliwiało wydanie rozstrzygnięcia, zgodnego z oczekiwaniami strony, pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnienia wszystkie pozostałe przesłanki pozytywne wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W sprawie jest sporne, czy realizacja obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a. może nastąpić przez poinformowanie strony o konieczności rezygnacji z posiadanego prawa do świadczenia emertytalnego w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, czy też organ powinien dodatkowo poinformować, że pobieranie emerytury stanowi jedyną negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia. Istota wskazanego problemu dotyczy zatem wykładni art. 79a § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej wprost nie wskazano, że kwestionowana jest wykładnia art. 79a § 1 K.p.a., jednakże argumentacja powołana przez organ na poparcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 79a oraz art. 104 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, 2 i 3 ustawy o SKO wskazuje, że w istocie autor skargi kasacyjnej kwestionuje sposób rozumienia normy wynikającej z art. 79a§ 1 K.p.a. w powiązaniu z obowiązkami wynikającymi z art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż wskazuje, że w sytuacji gdy została spełniona przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a wezwaniem z 20 października 2021 r. wypełniło obowiązek z art. 79a K.p.a., to SKO nie ma możliwości przed wydaniem decyzji, które zapada na posiedzeniu niejawnym, po przeprowadzeniu narady i głosowania większością głosów, dokonać rozstrzygnięcia sprawy przesądzając, jakie przesłanki pozostają do spełnienia przez stronę. W ocenie SKO, nie można był zatem w inny sposób rozstrzygnąć sprawy, a nakazywane w wyroku Sądu I instancji działanie Kolegium naruszałoby przepisy ustawy o SKO oraz art. 104 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).
W odniesieniu do obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 K.p.a., jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy, co trafnie podniósł skarżący kasacyjnie organ. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 66/96, wyrok NSA z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli.
Dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a K.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu. Jak wskazuje się w wyroku NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 924/22, przepis art. 79a § 1 K.p.a. konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i art. 81 K.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 K.p.a. jest: zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28).
Wynikający z art. 79a § 1 K.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). W publikacji pod red. Knysiak-Sudyka Hanna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, publ. LEX, 2019, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 29–30), wskazano także, że organ na podstawie art. 79a K.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Czynności fazy decyzyjnej wmontowane są w tym przypadku w etap instrukcyjny, co stwarza pewne ryzyko naruszenia zasady obiektywizmu organu procesowego (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 79(a). https://sip.lex.pl/#/commentary/587914648/712088/kmieciak-zbigniew-wegner-joanna-wojtun-maciej-kodeks-postepowania-administracyjnego-komentarz?cm=URELATIONS (dostęp: 2023-09-21).
Stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do ww. zagadnienia wskazuje, że Sąd, opierając się na poglądach prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznał, że w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a K.p.a. obowiązek informacyjny, co do przysługującego stronie prawa wyboru pomiędzy pobieranym przez nią świadczeniem emerytalnym a przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym, nie może polegać na oczekiwaniu rezygnacji z posiadanego uprawnienia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy powinny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia.
Jak wskazał Sąd I instancji, wystosowane do pełnomocnika skarżącej, w trybie art. 79a w związku z art. 136 K.p.a., wezwanie z 20 października 2021 r. do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego skuteczne zrzeczenie się lub zawieszenie prawa do pobieranego przez stronę świadczenia emerytalnego nie zawierało informacji, że pobieranie emerytury stanowi jedyną negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Tego rodzaju informacja nie została udzielona także stronie w odpowiedzi na wystosowane do organu odwoławczego pytanie pełnomocnika skarżącej z 15 listopada 2021 r. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że organy administracji nie wywiązały się w sposób należyty z ciążących na nich obowiązków informacyjnych wynikających z art. 9 i art. 79a K.p.a., czym w konsekwencji naruszyły również art. 8 K.p.a.
Wskazane stanowisko Sądu I instancji w sposób adekwatny uwzględnia wykładnię art. 79a § 1 K.p.a. w powiązaniu z obowiązkami wynikającymi z art. 8 i art. 9 K.p.a. mając na uwadze charakter rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne było poprzedzenie wystosowania informacji, w trybie art. 79a §1 K.p.a., wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, nawet zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Stanowi to realizację - ustanowionego w art. 9 K.p.a. - obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Podkreślenia wymaga, że informując, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, organ powinien zadbać o możliwie jasną treść pisma, a także udzielać dodatkowych wyjaśnień, jeżeli okaże się to konieczne. Dopiero dopełnienie wskazanych wymogów pozwoliłoby uznać pismo organu za informujące stronę o prawie wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Udzielona zaś przez stronę odpowiedź na takie pismo w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań może być oceniana w kontekście wymogów wynikających z art. 79a § 2 K.p.a. Zgodzić się trzeba z oceną Sądu I instancji, że wprawdzie organ drugiej instancji w piśmie z 20 października 2021 r. zwrócił się do skarżącej wskazując na konieczność wyboru jednego ze świadczeń (tj. emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego), jednakże informacja ta nie była wystarczająca. Nie może ujść uwagi bowiem, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazane zostały trzy negatywne przesłanki przemawiające za odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały szeroko przywołane także w wezwaniu z 20 października 2021 r. Sposób sformułowania wezwania przez SKO mógł zatem powodować u skarżącej uzasadnioną obawę, że nawet nadesłanie przez stronę decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury nie wpłynęłoby na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie pozostawiłoby ją bez źródła utrzymania. Tym bardziej, ze swoje stanowisko co do przyjętych przez organ pierwszej instancji dwóch negatywnych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium przedstawiło dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym skarżąca miała wiedzę, że może skorzystać tylko z jednego ze świadczeń, jednakże jej wiedza nie była wystarczająca do podjęcia decyzji w sprawie, gdyż wyjaśnienia organu nie były dostatecznie wyczerpujące w odniesieniu do wskazanych dwóch negatywnych przesłanek. Sposób sformułowania wezwania co do przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala więc na przyjęcie, że stronie zostały skutecznie podane niespełnione lub niewskazane przesłanki od niej zależne w celu przedłożenia przez nią stosownych dowodów. Treść pisma nie wypełnia tym samym wymogów wynikających z art. 79a § 1 K.p.a.,
Z wezwania ponadto nie wynikał sposób postępowania, który pozwoliłby skarżącej na zachowanie prawa do wypłaty emerytury do czasu uzyskania pozytywnej dla niej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczna była zatem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej oceny skierowanego do strony pisma z 20 października 2021 r., jako nie realizującego obowiązku informacyjnego organu, wynikającego z art. 8 i art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a., i nie mającego wpływu na rozstrzygnięcie tej kwestii w kontekście zarówno treści wezwania, jak i braku reakcji organu na wątpliwości strony zawarte w piśmie z 15 listopada 2021 r. Prowadzi to do wniosku, ze sposób procedowania przez organy nie pozwala na przyjęcie, że stronie zostały skutecznie podane niespełnione lub niewskazane przesłanki od niej zależne w celu przedłożenia przez nią stosownych dowodów.
Reasumując, rację ma Sąd I instancji wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno poinformować stronę, że okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego stanowi jedyną negatywną przesłankę do przyznania żądanego świadczenia, wezwać do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego fakt zawieszenia przez stronę prawa do świadczenia emerytalnego, a następnie w zależności od wykonania przez skarżącą powyższego wezwania, uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, bądź też odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Zasadnie też uznał Sąd I instancji, że uzupełnienie przez organ odwoławczy akt administracyjnych o dokument potwierdzający fakt zawieszenia przez skarżącą prawa do pobieranej emerytury niewątpliwe mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 K.p.a. i nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o SKO.
Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niezasadny jest więc zarzut kasacyjnych naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., a także zarzut naruszenia prawa materialnego art. 1 P.u.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. c u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie.
Co do sposobu sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez wskazanie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., należy przypomnieć, że zawierają one przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że w przypadku wskazania formy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania. Warto podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niespójności i lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Analiza akt sprawy wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał powód usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, natomiast wskazywane przez organ uchybienia należało potraktować wyłącznie jako niedostatki natury argumentacyjnej, które w żaden sposób nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/13).
Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).