I OSK 1702/10

I OSK 1702/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 116/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-05-31
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 33 pkt. 2, 3 i 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 116/10 w sprawie ze skargi J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów przeciwegzekucyjnych w celu wyegzekwowania obowiązku wydania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 116/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów przeciwegzekucyjnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 34 § 4 i § 5 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), uznał za niezasadne zarzuty zgłoszone przez J. P. i W. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącej ich współwłasność, nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3056 ha.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym, że J. P. i W. P. nie wydali przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda Mazowiecki upomnieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wezwał ich do dobrowolnego wykonania obowiązku wydania nieruchomości, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku wydania działki, Wojewoda Mazowiecki wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], wezwał J. P. i W. P. do wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomość w terminie siedmiu dni, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. W związku z tym postanowieniem, J. P. i W. P. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zgłaszając zarzuty dotyczące: określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, braku wymagalności obowiązku z innego powodu oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów, Wojewoda Mazowiecki w powołanym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdził, że istotnie w przywołanej decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007 r. zapisano, że uprawnia ona do objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast tytuł wykonawczy mówi o wydaniu nieruchomości Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jednakże zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w myśl art. 18 tej ustawy jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach dróg krajowych. Tym samym działa w tym zakresie jako statio fisci Skarbu Państwa.
Za bezzasadny organ uznał także zarzut dotyczący niewskazania zobowiązanym lokalu zamiennego. Zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wskazania lokalu zamiennego nie znajduje zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie zawiera definicji "lokalu zamiennego". Dlatego też, zdaniem organu, należy posiłkować się przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), z których jednak nie wynika, by pojęcie "lokalu zamiennego" odnosiło się do budynków, czy lokali użytkowych, tak jak w przypadku zgłaszających zarzuty.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, skierowanym do Ministra Infrastruktury, J. P. i W. P. powtórzyli argumenty, jakie sformułowali w zarzutach oraz podnieśli, że podejmowane wobec nich działania egzekucyjne są bezprawne, gdyż nie otrzymali oni żadnej propozycji lokalu zamiennego, w którym mogliby kontynuować działalność gospodarczą.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił poglądu co do wadliwego określenia obowiązku w tytule wykonawczym, odwołując się do argumentacji organu I instancji oraz podnosząc, że w oparciu o art. 13 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa nieruchomości na cele budowy dróg w imieniu Skarbu Państwa. Ponadto wskazał, że nieruchomość położona w G., oznaczona jako działka o nr [...], była zabudowana budynkiem użytkowym, w którym prowadzona była działalność gospodarcza. Przepis art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dotyczy zaś tylko egzekucji z lokalu mieszkalnego. Nadto, ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny, a zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury J. P. i W. P. zarzucili naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 33 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie Ministra Infrastruktury powtarza argumentację organu I instancji i jest nieprawidłowe. Nie uwzględnia bowiem, że nałożony obowiązek wydania nieruchomości jest powiązany z obowiązkiem dostarczenia lokalu zamiennego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem strony, do czasu, gdy taki lokal nie zostanie im wskazany, decyzja nie podlega wykonaniu, a to oznacza, że nastąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu (art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 843/08 oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd wskazał, że ustanawiając w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady postępowania egzekucyjnego, ustawodawca w art. 29 § 1 tej ustawy określił obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zakazał natomiast organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stwierdził, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności bądź wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji. Nie może tym samym wkraczać w kompetencje innego organu, który rozstrzygał sprawę merytorycznie. Prowadziłoby to bowiem w istocie do dublowania działalności poszczególnych organów.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zarzut braku wymagalności obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości dotyczył właśnie konieczności badania podstawy prawnej decyzji, stanowiącej podstawę wydania tytułu egzekucyjnego. Skarżący opierali bowiem swój zarzut na twierdzeniu, że podjęcie działań w celu odebrania nieruchomości jest niedopuszczalne w sytuacji nieotrzymania przez nich lokalu zamiennego. Odnosząc się do powyższego, Sąd wskazał, że wszystkie kwestie merytoryczne, związane z zajęciem nieruchomości – działki nr [...], położonej w G., zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., a decyzja ta nie rozstrzygała w przedmiocie lokalu zamiennego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej oraz podjęcie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości uzależnione było od realizacji obowiązku wskazania lokalu zamiennego, chyba że wynikałoby to z tytułu wykonawczego, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Poza tym, ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego, wynikający z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji. Obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną, w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przepisy prawa nie przewidują wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny. Z tego względu nie miało znaczenia brzmienie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych sprzed nowelizacji w zakresie, w jakim nakładało na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości zabudowanej, na co powoływali się skarżący. Sąd stwierdził przy tym, że zmiana powołanego przepisu w części precyzującej rodzaj zabudowy nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową, tj. zbudowanej budynkiem mieszkalnym, wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) wskazuje, że wolą ustawodawcy było nałożenie obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego jedynie w sytuacji zajęcia nieruchomości zbudowanej budynkiem czy lokalem przeznaczonym na cele mieszkalne, a nie użytkowym, tak jak miało to miejsce w przypadku skarżących.
Od powyższego wyroku J. P. i W. P. złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1306/09 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę J. P. i W. P., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony był przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sporządzenie uzasadnienia wyroku, jako dokonywane już po rozstrzygnięciu sprawy, ma charakter sprawozdawczy. Niemniej jednak powinno ono odzwierciedlać tok rozumowania sądu, aby sprawdzić, czy nie popełnił błędu oraz czy kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i prowadzone przez sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Niezwiązanie Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza bowiem braku obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, przez co nie było możliwe dokonanie oceny, czy rozumowanie Sądu było w niniejszej sprawie prawidłowe i czy zasadnie skarga została oddalona. Miało to istotne znaczenie, gdyż postępowanie dotyczy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, który służy do ochrony zobowiązanego na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a przy tym jest środkiem niedoskonałym, bowiem orzeczenie w sprawie zarzutu wydaje organ, który egzekucję prowadzi. Zatem kwestia oceny zgodności z prawem orzeczenia wydanego po rozpatrzeniu zarzutów, w tym także prawidłowości postępowania, w ramach którego postanowienie zostało wydane, ma zatem niezwykle istotne znaczenie dla zobowiązanego. Sąd I instancji zaś nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jak: zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 33 pkt 3 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie dokonał oceny stanowiska organu egzekucyjnego w tym zakresie. Nadto, co do zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu, przewidzianego w art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd nie wyjaśnił, jak to pojęcie należy rozumieć i jaki jest zakres oczywistej możliwości badania przez organ egzekucyjny tego zarzutu w sytuacji, gdy ten sam organ wydał decyzję stanowiącą podstawę egzekucji.
Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeanalizował szczegółowo wszystkie zarzuty postawione w skardze i ocenił ich zasadność, konfrontując z ustaleniami organu, na podstawie kompletnych akt postępowania administracyjnego. Ponadto, nie będąc związany zarzutami skargi, na mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien także – w ramach dokonania kontroli działalności administracji publicznej – ocenić zgodność z prawem samego postępowania w sprawie zarzutów sformułowanych w art. 34 § 1-5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tok rozumowania powinno przedstawiać uzasadnienie.
NSA przyjął, że konsekwencją naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 134 § 1 tego aktu prawnego było naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle treści uzasadnienia wyroku bowiem nie można przyjąć, że Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji przy orzekaniu wyszedł poza granice niniejszej sprawy. Nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Z kolei co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu. Wobec tego, nakazał Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę dokonanie wykładni art. 17 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, z uwzględnieniem istniejących dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero wynik podjętych czynności interpretacyjnych pozwoli na odniesienie się do postawionego w skardze zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd, zwracając uwagę na treść art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sąd, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd w rozpoznawanej sprawie związany jest bowiem wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1306/09. WSA w Warszawie stwierdził, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Nie zmienił się także stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wiąże Sąd, ponownie rozpoznający sprawę.
Sąd wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym, będącym przedmiotem oceny z uwagi na wniesione przez skarżących zarzuty, Wojewoda Mazowiecki jest jednocześnie organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem, czyli egzekwuje swoje własne decyzje. W tej sytuacji, w myśl art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bada z urzędu dopuszczalność egzekucji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że może także badać decyzję pod względem merytorycznym, z tym, że nie jako organ egzekucyjny, ale organ wydający decyzję. Może wówczas weryfikować decyzję, jeżeli przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) na to pozwalają (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1999 r. o sygn. akt III SA 1614/98; R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2008 r., s. 105).
Sąd zauważył, że Wojewoda, podejmując dalsze czynności, przyjął, że egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, nie zachodzą bowiem przesłanki umorzenia postępowania (art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co nie zostało zakwestionowane przez skarżących. J. P. i W. P. podnosili tylko zarzuty z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące braku wymagalności obowiązku z innego powodu (pkt 2), określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (pkt 3) oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5).
Zdaniem Sądu, Wojewoda, będąc jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem, nie musiał wyczerpywać trybu z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wydawać postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. o sygn. akt I FPS 4/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112). Organ stanowisko zawarł w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2008 r. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Ministra Infrastruktury postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r.
W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia i postępowania prowadzące do ich wydania nie naruszyły przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W zakresie zarzutu co do braku wymagalności obowiązku z innego powodu, wynikającego z art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd podzielił stanowisko organu. Wymagalność oznacza taką cechę obowiązku administracyjnego, która pozwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania tego obowiązku, a w przypadku odmowy jego realizacji, wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, wyd. 5, str. 165-166). Podstawę oceny wymagalności obowiązku przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw, określających szczególne warunki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, np. art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Z uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że obowiązek przewidziany w decyzjach staje się wymagalny, gdy decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania bądź gdy decyzja, którą został nałożony, nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. Z art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej przez Ministra Infrastruktury (decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]) oraz w dniu wszczęcia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie – w dniu [...] lipca 2007 r. (data doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanym, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wynika zaś, że decyzji o ustaleniu lokalizacji nadawało się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli wystąpiły okoliczności tym przepisem przewidziane. Decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury) nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto powoływana decyzja Ministra Infrastruktury jest ostateczna. Zdaniem Sądu, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że nałożony obowiązek nie jest wymagalny. Niewskazanie lokalu zamiennego skarżącym przy wydaniu postanowienia wzywającego do wykonania przez nich obowiązku nie mogło być potraktowane jako inny powód braku wymagalności obowiązku. Zarzuty podnoszone w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez skarżących odnoszą się do wstępnej fazy postępowania egzekucyjnego. Ani w tytule wykonawczym, ani w cytowanej decyzji Ministra Infrastruktury, nie został określony taki obowiązek. Nadto z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia egzekucji, wynikało, iż obowiązek wskazania lokalu zamiennego ciąży na zarządcy drogi dopiero w terminie faktycznego objęcia nieruchomości. Zatem obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie powstaje, dopóki nie dojdzie do objęcia nieruchomości w posiadanie. Dopiero bowiem moment przejęcia władztwa nad nieruchomością stanowi termin realizacji obowiązku wskazania lokalu zastępczego i nie ma tu znaczenia, czy objęcie w posiadanie nastąpiło w wyniku dobrowolnego wykonania decyzji, czy też w drodze postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1389/08). Wyrok ten został wydany wskutek skarg J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie wydania nieruchomości, a które to postanowienie było powodem wniesienia zarzutów przez skarżących, badanych z kolei w postępowaniu ocenianym w niniejszym postępowaniu sądowym.
WSA w Warszawie stwierdził, że powyższe argumenty pozostają aktualne także przy badaniu podnoszonego na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący podnoszą, że niedostarczenie im lokalu zamiennego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powodowało niewykonalność nałożonego na nich obowiązku wydania nieruchomości. Skarżący powoływali się na art. 141 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zakazujący podejmowania działań w celu odebrania nieruchomości w sytuacji niedostarczenia lokalu zamiennego. Organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że wynikający z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego odnosi się tylko do lokali mieszkalnych. Na przedmiotowej nieruchomości skarżący zaś mieli budynek, w którym był jedynie lokal użytkowy (bezsporne). Nadto organ przyjął, że ciążący na zarządcy obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny i organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania tego sporu jako sporu o charakterze pozaegzekucyjnym.
Sąd podzielił stanowisko organu, że wynikający z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego odnosi się tylko do nieruchomości zabudowanej, na której znajduje się budynek mieszkalny albo gdy został wyodrębniony lokal mieszkalny. Sąd zwrócił uwagę, że w art. 17 ust. 4 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, jak i w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, było zapisane, że właściwy zarządca drogi w terminie faktycznego objęcia nieruchomości zabudowanej w posiadanie zobowiązany jest do wskazania lokalu zamiennego. Z przepisu tego wynikał obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego przez zarządcę w momencie objęcia we władztwo faktyczne nieruchomości zabudowanej. Pojęcie "lokalu zamiennego" odnosi się do lokali służących do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Lokalem zamiennym bowiem jest lokal znajdujący się w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal używany dotychczas, o powierzchni pokoi takiej, jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi, a w wypadku gospodarstwa jednoosobowego – 20 m2 tej powierzchni. Z kolei jako lokal, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, należy rozumieć lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest, w rozumieniu ustawy, lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Sąd skonstatował, że skoro ustawodawca wskazał, że chodzi o lokal zamienny, to obowiązek taki powstawał przy egzekucji obowiązku wydania nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Była to luka prawna, której nie można było interpretować w oderwaniu od pozostałych uregulowań dotyczących lokali. Ponadto zmiana brzmienia art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wskazuje, że wolą ustawodawcy było nałożenie obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego jedynie w przypadku zajęcia nieruchomości zabudowanej, przeznaczonej na cele mieszkaniowe.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie rozstrzyga, kto i w jakim momencie powinien przesądzić o uprawnieniu do lokalu zamiennego. Obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną, w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisy prawa nie przewidują wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 928/09). Omawiany obowiązek ma charakter cywilnoprawny, jak podnosił organ w zaskarżonym postanowieniu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Wa 870/08). Ponadto powoływany przez skarżących art. 141 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie potwierdza stanowiska skarżących, gdyż nie przewiduje obowiązku dostarczenia lokalu w przypadku odbierania nieruchomości. Toteż Sąd uznał stanowisko organu co do niezasadności zarzutu z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za prawidłowe.
Z kolei, oceniając argumentację organu co do zarzutu skarżących dotyczącego określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), Sąd także nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał, czynność egzekucyjna odebrania nieruchomości była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 686/08) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 928/09) i nie stwierdzono przeszkód uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności.
WSA w Warszawie zwrócił także uwagę, że w tytule wykonawczym nr 17 w rubryce nr 25, dotyczącej treści obowiązku, wskazano, że wydanie winno nastąpić na rzecz Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy w powoływanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., jak i w art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, określa się jako podmiot uprawniony Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jak podniósł organ, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach dróg krajowych. Do jego zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie i dysponowanie nią na cele budowlane (art. 17 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych) oraz wskazanie lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie (art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych). Kompetencje te mają także charakter cywilnoprawny i przy ich realizacji wykonuje uprawnienia w imieniu Skarbu Państwa. W takiej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że tytuł wykonawczy wydano z naruszeniem art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Od powyższego wyroku J. P. i W. P. złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem czy lokalem użytkowym, podczas gdy przepis ten w swej treści nie zawiera żadnych ograniczeń co do przeznaczenia zabudowań; art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla oceny prawidłowości prowadzenia egzekucji – odebrania nieruchomości zabudowanej – jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał zobowiązanym do wydania nieruchomości lokal zamienny, podczas gdy obowiązek wskazania lokalu zamiennego wynika bezpośrednio z ustawy; art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza badanie zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 2 tej ustawy, tj. zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu, podczas gdy badanie takie powinno być dokonane z uwzględnieniem przepisu art. 34 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, pomimo że postanowienie Ministra Infrastruktury oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego zapadły z naruszeniem art. 33 pkt 2, 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wobec braku wskazania lokalu zamiennego nastąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu oraz niewykonalność obowiązku, zaś tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie określa treść obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z treści orzeczenia, tj. jako niezwłoczne wydanie nieruchomości Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy wydanie nieruchomości ma nastąpić na rzecz organu administracji – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji miał podstawy do uwzględnienia skargi w sprawie, w której J. P. i W. P. złożyli zarzuty egzekucyjne na podstawie art. 33 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), twierdząc, że zachodzi brak wymagalności obowiązku z innego powodu (pkt 2), egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (pkt 3) i zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5)?
Strona skarżąca podnosi, że zajęta na cele publiczne nieruchomość jest zabudowana budynkiem, w którym mieści się lokal użytkowy, służący prowadzeniu działalności gospodarczej. Z tego też powodu wykonanie obowiązku określonego w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o zajęciu nieruchomości może – zdaniem skarżących – nastąpić tylko po wskazaniu zobowiązanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lokalu zamiennego. Niewskazanie lokalu zamiennego czyni zatem niewykonalną decyzję Wojewody. Skarżący łączą więc podstawy z art. 33 pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z treścią art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który stanowi (w brzmieniu sprzed nowelizacji), że w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 1, dotyczy nieruchomości zabudowanej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Strona skarżąca wywodzi na tej podstawie, że niewskazanie zobowiązanym lokalu zamiennego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powoduje brak wymagalności obowiązku z innego powodu i niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, co sprawia – w ich ocenie – że stosowanie środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości nie powinno mieć miejsca, kiedy takiego lokalu zamiennego nie wskazano. Jednak argumentacji tej nie można podzielić. Rzecz w tym, że przepis art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zajęta nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym.
Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie określa, jak należy rozumieć pojęcie "lokalu zamiennego", by jedynie na jej podstawie przyjąć, w jakich przypadkach zajęcia zabudowanej nieruchomości winno dojść do wskazania lokalu zamiennego w trybie tego przepisu. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że beneficjent lokalu zamiennego z chwilą jego uzyskania staje się jego najemcą. Dlatego też, koniecznym jest wyjście z założeń wykładni systemowej, by móc stwierdzić, czy zajęta na cele publiczne nieruchomość, na której posadowiono budynek gospodarczy (pawilon handlowo – usługowy), objęta jest treścią art. 17 ust. 4 ww. ustawy i czy właścicielom w takiej sytuacji przysługuje prawo do lokalu zamiennego.
Definicję "lokalu zamiennego" ustawodawca zawarł w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6, lokalem zamiennym jest lokal znajdujący się w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal używany dotychczas, o powierzchni pokoi takiej jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi, a w wypadku gospodarstwa jednoosobowego – 20 m2 tej powierzchni.
Definiując pojęcie "lokalu zamiennego", prawodawca wprowadził także definicję samego "lokalu", stanowiąc w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, że jest nim lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Z powyższych przepisów wynika, że używając pojęcia "lokal zamienny", ustawodawca ma na względzie cel mieszkaniowy lokalu, co pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą przeciwdziałania bezdomności (art. 75 ust. 1 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W sprawach takich, jak niniejsza, organy władzy publicznej winny w pierwszej kolejności zabezpieczać mieszkaniowy interes jednostki. Wprowadzenie zatem w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych pojęcia "lokal zamienny" sprzyja konstytucyjnej zasadzie i służy przypadkom, kiedy właściciel wraz z nieruchomością traci budynek mieszkalny. Oznacza to, że norma z art. 17 ust. 4 tej ustawy nie ma zastosowania do przypadków, w których zajęta na cele publiczne nieruchomość zabudowana jest budynkiem gospodarczym, budynkiem z lokalami użytkowymi lub budynkiem służącym zaspokajaniu innych potrzeb, niż mieszkaniowe. Zastosowanie wykładni literalnej pozwala dojść do takiego wniosku, a zatem – wbrew sugestii autora skargi kasacyjnej – nie ma w takiej sytuacji podstaw do stosowania reguł wykładni funkcjonalnej. Gdyby wykładnia literalna powyższych norm zawodziła, wówczas koniecznym byłoby przyjęcie i użycie innych zasad wykładni prawa.
Państwo, chroniąc prawo własności, dopuszcza możliwość pozbawienia tego prawa, choćby w interesie publicznym, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przykładem takiego aktu prawnego jest właśnie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Kwestie te wykraczają jednak poza granice tej sprawy, gdyż roszczenia skarżących z tytułu utraty władztwa nad zajętą na cele publiczne nieruchomością stanowią zupełnie inny przedmiot.
Okoliczność, że art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie ma zastosowania do przypadków, w których zajęta na cele publiczne nieruchomość zabudowana jest budynkiem gospodarczym, sprawia, że nie można uznać trafności zarzutów z art. 33 pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem nie ma podstaw, by przyjąć, że w sprawie zachodzi brak wymagalności obowiązku z innego powodu i niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Istnienie tytułu wykonawczego pozwala wierzycielowi na prowadzenie egzekucji. Oznacza to, że zobowiązani nie mają podstaw, by oczekiwać, że z chwilą objęcia nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad winni otrzymać lokal zamienny. W tym kontekście za nieuzasadniony także należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji połączony z treścią art. 33 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 34 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o podnoszony przez skarżących zarzut, że egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] udziela Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie oznaczonej nieruchomości, należącej do skarżących. Natomiast w tytule wykonawczym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość ma zostać wydana Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w ten sposób doszło do niezgodnego określenia egzekwowanego obowiązku z treścią obowiązku wynikającego z decyzji. Nie chodzi tu bowiem o inny, niż ustalono w decyzji, obowiązek materialny, nie chodzi tu także o inny podmiot – inny organ administracji publicznej.
Decyzja służy realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W tym względzie organem właściwym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który swoje zadania, zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Oznaczenie w tytule wykonawczym w ten sposób podmiotu uprawnionego z decyzji nie oznacza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przestał być uprawnionym z decyzji, wszak Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad reprezentuje nie kto inny, jak tylko Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i ta okoliczność, nawet przy takim oznaczeniu, niezmiennym czyni fakt, że legitymowanym do egzekwowania uprawnień z decyzji pozostaje organ administracji publicznej, a więc Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Udzielając odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.