I OSK 1697/23

I OSK 1697/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2577/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/WA 2577/22 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 marca 2023 r. IV SA/Wa 2577/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.L. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1) oraz pkt 2) p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) 1 c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Wojewoda nieprawidłowo dokonał wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i niezasadnie analizował, czy droga dojazdowa stanowiła drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w realiach sprawy,
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe niezastosowanie i niezobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wraz ze wskazaniem sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I Instancji jak i organ II Instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i brak przeprowadzenia oględzin oraz sporządzenia jakiegokolwiek operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przejętego gruntu oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia Innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że droga dojazdowa nie była ulicą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organów obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,
3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Mazowieckiego, mimo iż dokonane przez Organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym,
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r, Nr 30, poz. 127) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka ewidencyjna nr [...] wydzielona jako droga dojazdowa nie przeszła na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 roku z mocy prawa na własność gminy,
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz, 60) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka ewidencyjna nr [...] wydzielona jako droga dojazdowa (inna niż publiczna, ale ogólnodostępna dla nieograniczonego kręgu osób) nie stanowiła ulicy,
6) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst Jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) poprzez ich błędne zastosowanie, gdyż ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 roku (strona 4-5 uzasadnienia wyroku WSA z dnia 28 marca 2023 roku), a kwestia nieujawnienia w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod ulicę nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę dojazdową,
7) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 31 art. 128 ust. 1 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz nieustalenie i nieprzyznanle odszkodowania na rzecz Skarżącej, podczas gdy w połączeniu z obowiązującym przepisem przewidującym ustalenie odszkodowania ma on charakter materialnoprawny i stanowi podstawę prawną przyznania odszkodowania w przedmiotowej sprawie.
Na podstawie art. 176 § 1 i 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o :
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2) zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.
Decyzją z [...] sierpnia 1994 r., wydaną przez Burmistrza Gminy Wawer na podstawie art. 10 ust 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (brzmienie obowiązujące w dacie wydania decyzji wynikało z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm., dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 r.") zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] położonej w rejonie urbanistycznym P. przy ul. [...] i [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...].
W wyniku podziału powstały m.in. działka nr [...] i o powierzchni 3296 m2 przeznaczona pod poszerzenie ulicy, działka nr [...] o powierzchni 504 m2 przeznaczona pod projektowaną ulicę oraz działka [...] o powierzchni 2527 m2 przeznaczona pod drogę dojazdową.
Podział dokonany został na wniosek Skarżącej, która wnioskiem z 20 stycznia 2020 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności działki nr [...]3.
Organy obu instancji odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania wskazując, że z decyzji podziałowej z [...] sierpnia 1994r. wynika, że działka nr [...] nie została wydzielona pod ulicę lecz pod drogę dojazdową. Wskazały, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że udziały w działce nr [...] były zbywane przez współwłaścicieli na podstawie umów sprzedaży a część wskazanej wyżej działki została przejęta pod drogę publiczną na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i z tego tytułu za tę część działki zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli nieruchomości. Natomiast pozostała część działki nr [...] (obecnie działka o nr [...]) w dalszym ciągu stanowi własność osoby fizycznej, co jednoznacznie wynika z treści wpisów w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] i nigdy nie stała się własnością gminy.
Oznaczało to w ocenie organów, że brak było podstaw do orzekania o odszkodowaniu za działkę ew. nr [...], która nie przeszła na własność gminy i nadal stanowi własność osób fizycznych.
W podstawie prawnej decyzji organów obu instancji przywołano art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej "u.g.n.").
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zatem co do zasady w pierwszej kolejności sąd kasacyjny winien odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie ich analiza musi zostać poprzedzona analizą zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na niestaranność jego sformułowania. Skarżąca określiła ten zarzut jako zarzut naruszenia przepisów postępowania przywołując przepisy o charakterze wynikowym, to jest art. 151 p.p.s.a.,145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazujący na kompetencje sądu administracyjnego. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że normy o charakterze wynikowym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przywołując je, autor skargi kasacyjnej winien powiązać zarzut ich naruszenia z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, którego dopuścił się Sąd pierwszej instancji.
W dalszej części tak określonego zarzutu Skarżąca postawiła zarzut nieprawidłowej wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., przy czym owa nieprawidłowa wykładnia dokonana została w jej ocenie nie przez Sąd ale przez Wojewodę, polegać zaś miała na niezasadnym analizowaniu, czy droga dojazdowa stanowiła drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., bowiem w ocenie Skarżącej przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.
Z tak sformułowanym zarzutem wiąże się zarzut objęty punktem 6 petitum skargi kasacyjnej, w którym Skarżąca ponownie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 98 ust. 1-3 u.g.n. w zakresie w jakim w jej ocenie przepis ten został błędnie zastosowany gdyż wszedł w życie 1 stycznia 1998 r., oraz zarzut z punktu 4 dotyczący naruszenia prawa materialnego to jest art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sporna działka wydzielona jako droga dojazdowa nie przeszła z mocy prawa na własność gminy oraz zarzut z punku 5 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (brzmienie obowiązujące w dacie wydania decyzji podziałowej wynikającej z Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm., dalej "ustawa o drogach publicznych").
Stawiając zarzuty objęte punktami 1, 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca twierdzi zatem, że przepis art. 98 ust. 1-3 u.g.n. nie znajdował zastosowania w sprawie, zaś w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy z 29 kwietnia 1985 r. działki wydzielone pod drogi dojazdowe na podstawie decyzji podziałowej przechodziły z mocy prawa ma własność gminy.
Z brzmienia zarzutu objętego punktem 7 petitum skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Skarżąca podstawy prawnej dla przyznania odszkodowania upatruje w art. 129 ust. 5 pkt 3 i 128 ust. 1 w związku z art. 233 u.g.n. twierdząc, że " w połączeniu z obowiązującym przepisem przewidującym ustalenie odszkodowania ma on charakter materialnoprawny i stanowi podstawę prawną przyznania odszkodowania w przedmiotowej sprawie". Skarżąca nie wskazuje jednak ani w samym zarzucie ani w jego uzasadnieniu na żaden obowiązujący przepis prawa przewidujący możliwość ustalenia odszkodowania w sprawie. Skarżąca neguje bowiem możliwość zastosowania w sprawie art. 98 ust. 1- 3 u.g.n., z uzasadnienia zaś skargi kasacyjnej wynika, że podstawy dla przyznania odszkodowania upatruje w art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n.
Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest on jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4107/18, czy z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 632/21).
Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie prawa przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2011/20).
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że pogląd ten wyrażony został również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony stwierdził bowiem, że "dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest objęta wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przedstawiony wyżej pogląd – zdaniem składu orzekającego – należy zatem traktować jako dominujący w orzecznictwie.
W konsekwencji, wbrew stanowisku Skarżącej, przyznanie odszkodowania wymagało przeanalizowania zarówno przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej jak i przepisów obowiązujących obecnie.
W świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.).
Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej definiowała drogę publiczną jako drogę zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Wprowadzała również definicję pojęcia ulicy, w świetle której pod pojęciem ulicy dla potrzeb ustawy rozumieć należało drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 ust. 1 pkt 2).
Analiza brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazuje, że co do zasady obejmował on swoim zakresem zastosowania nieruchomości wydzielone pod budowę ulic, przy czym rzeczywiście pojęcie ulicy obejmowało nie tylko drogi publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Gruntów wydzielonych pod drogi publiczne dotyczy natomiast obecnie obowiązujący art. 98 ust. 1 u.g.n. W świetle obowiązujących obecnie przepisów na własność państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przechodzą wyłącznie działki wydzielone pod drogi publiczne.
Oznacza to zatem, że zakres zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. był szerszy niż zakres obecnie obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n.
Następnie przypomnieć należy, że decyzją podziałową wydzielono działkę pod poszerzenie ulicy (działka [...]) pod projektowaną ulicę ([...]) oraz pod drogę dojazdową. Pod drogę dojazdową wydzielono właśnie działkę [...], z której następnie decyzją z [...] lipca 2018 r. wydzielono działki [...] i [...]. Zatem sporna działka, w świetle decyzji podziałowej, nie została wydzielona pod budowę ulicy a jedynie pod drogę dojazdową. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, by również w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej objęta była zakresem zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a więc by prawo własności tejże działki przeszło na gminę.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. W świetle przepisów wykonawczych, obowiązek podjęcia czynności o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ciążył na ich zarządcy (§ 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Zaniechanie podjęcia czynności przewidzianych w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku przepisami rozporządzenia z 24 stycznia1986 r. nie może skutkować przyjęciem, że Skarżącej odjęto w trybie administracyjnym prawo własności spornej działki.
Sąd kasacyjny dostrzega podnoszone w orzecznictwie (w tym w orzecznictwie przywoływanym przez Skarżącą w skardze kasacyjnej) argumenty dotyczące quasi wywłaszczeniowego charakteru art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Zwrócić jednak należy uwagę na specyfikę stanu faktycznego niniejszej sprawy :
Jak wynika z ustaleń faktycznych organów, poczynionych na podstawie wpisów księdze wieczystej KW [...] już po dacie wydania decyzji podziałowej dokonane zostały liczne rozporządzenia udziałami w prawie własności spornej działki, została ona również obciążona hipoteką. Działka ta pozostaje obecnie współwłasnością osób fizycznych.
Co również istotne, ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2018 r. zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ul. [...] oraz zatwierdzono m.in. podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki [...], która przeznaczona została pod inwestycję drogową (drogę gminną) i przeszła na własność Miasta Stołecznego Warszawy oraz [...], która pozostała w dotychczasowym użytkowaniu.
W świetle ostatecznej decyzji z [...] lipca 2018 r. dopiero jej wydanie doprowadziło do przejęcia na własność jednostki samorządu terytorialnego prawa własności części działki objętej decyzją z [...] sierpnia 1994 r. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. przyznano Skarżącej odszkodowanie za odjęcie jej udziału w prawie własności tejże działki.
Nie można więc uznać, by to na skutek decyzji podziałowej Skarżąca pozbawiona została prawa własności spornej nieruchomości.
Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca ewentualnej nieważności dokonanych przez Skarżącą czynności prawnych nie może być uznana za podważającą powyższą ocenę. Skarżąca ani w toku postępowania przed organami, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby podjęcie przez nią czynności mających na celu stwierdzenie nieważności zawartych przez nią umów. Nie wynika również z akt sprawy by Skarżąca kwestionowała decyzję z [...] lipca 2018 r. powołując się na fakt, że wydana została w stosunku do działki już stanowiącej własność gminy. Z akt tych nie wynika również, by Skarżąca z tego powodu kwestionowała decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2021 r. przyznającą jej odszkodowanie (decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] września 2021 r.).
W konsekwencji, zarzuty objęte punktem 1, 4 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście niezasadny. Stosowanie do przywołanego przez Skarżącą przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarżąca, jak wynika ze sformułowania punktu 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia owego przepisu upatruje w przyjęciu przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę. Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca winna natomiast wykazać, w jakim zakresie Sąd zaniechał obowiązku rozstrzygnięcia w granicach sprawy.
Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że art. 145a § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony jedynie w razie stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę, brak było podstaw do rozważania ewentualnego zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a.
Zatem zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., którego to naruszenia w ocenie Skarżącej nie dostrzegł Sąd Wojewódzki wadliwe zostały powiązane przez nią z zarzutem naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a.. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Wyjaśnić zatem należy, że wobec : treści decyzji podziałowej wydzielającej działkę [...] pod drogę dojazdową, dokonania przez Skarżącą rozporządzeń udziałami w tejże nieruchomości oraz wydania decyzji z [...] lipca 2018 r. brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z oględzin spornej nieruchomości. Bez znaczenia pozostawały również argumenty dotyczące dostępności spornej działki i braku jej odgrodzenia i przeznaczenia do wyłącznego korzystania przez Skarżącą i innych właścicieli wyodrębnionych działek. Co jednak ma podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy – brak było podstaw do przyjęcia, by prawo własności spornej działki przeszło na gminę na skutek wydania decyzji podziałowej. W konsekwencji nie było konieczne sporządzenie operatu, przeprowadzenie tego dowodu byłoby bowiem konieczne jedynie w razie ustalenia, że zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania.
Przepisy przywołane przez Skarżącą w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej jako materialne, to w części przepisy postępowania : art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje na organ właściwy do wydania decyzji i jak już wyżej wyjaśniono nie może być uznany za przepis stanowiący samoistną podstawę dla przyznania odszkodowania. Art. 128 ust. 1 u.g.n. jest przepisem o charakterze materialnym – wskazuje na rzecz jakiego podmiotu ustalane jest odszkodowanie. W tej sprawie nie mógł jednak zostać naruszony z uwagi na brak podstaw do przyznania odszkodowania. Ostatni z przywołanych przez Skarżącą przepisów, to jest art. 233 u.g.n. jest przepisem przejściowym, w świetle którego sprawy wszczęte lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Skarżąca nie wyjaśniła wprost w czym upatruje naruszenia powyższego przepisu, jednak powiązanie go z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje, że w jej ocenie tej ostatni przepis u.g.n. winien zostać zastosowany w sprawie. Jak już jednak wyjaśniono, przepis ten nie stanowi podstawy dla przyznania odszkodowania.
Końcowo wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a również nie był zasadny, Sąd Wojewódzki dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej i uznając, że wydana przezeń decyzja odpowiada prawu oddalił skargę.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie Skarżąca– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a