I OSK 1694/22

I OSK 1694/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2403/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-01
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 9 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2403/21 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., I SA/Wa 2403/21 oddalił skargę E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z [...] stycznia 1987 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w powyższej części. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzją z [...] stycznia 1987 r. Naczelnik Gminy U. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,54 ha, położonego we wsiach W. i H., stanowiącego własność A. T. Pismem z [...] października 2019 r. E. T., będąca następcą prawnym A. T., wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z [...] stycznia 1987 r., w części dotyczącej działki nr [...]. E. T. podniosła, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U.1982.40.268 ze zm.), dalej jako "u.s.r.i.", przez bezpodstawne przyjęcie, że brak było następców A. T. spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Rozpatrując sprawę Minister stwierdził, że legitymacja wnioskodawczyni ustalona została na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. T. przez: T. P., E. T., M G. i K. M. Nadto organ wskazał, że w prowadzonej sprawie nie udało się odnaleźć dokumentów źródłowych będących podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy U. z [...] stycznia 1987 r. Dokumentów tych brak również w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz w Archiwum Narodowym w K. Oddział w N. Minister wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy U. wydana została na podstawie przepisów ww. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 51 tej ustawy, gospodarstwo rolne przekazywane było Państwu: 1) na wniosek rolnika; 2) w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. Badając pierwszą z ww. przesłanek organ nadzoru zauważył, że w aktach sprawy brak jest wniosku A. T., w którym wyraziła ona wolę przekazania swojego gospodarstwa na własność Państwa. Jednakże fakt, że nie zachowały się akta postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją nie oznacza, że wniosek taki w ogóle nie został złożony. Z samej treści decyzji Naczelnika Gminy U. wynika bowiem, że A. T. zwróciła się do urzędu z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. Minister uznał, że docelowym nabywcą gruntów A. T. był jednak Skarb Państwa, a nie któryś z jej następców. W tym zakresie Minister wskazał, iż występująca w sprawie rozbieżność może wynikać z faktu, że decyzja ZUS została wydana w maju 1985 r., tj. dwa lata przed wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa A. T. Rozbieżność dotycząca wnioskowanego przez A. T. sposobu przekazania gospodarstwa w 1985 r., który miał nastąpić na rzecz następcy oraz ostatecznego przejęcia jej gruntów w 1987 r na rzecz Skarb Państwa – zdaniem organu nadzoru – może wynikać z tego, że A. T. zmodyfikowała swój wniosek w trakcie prowadzonego postępowania (np. po ustaleniu, że następcy nie spełniają ustawowych warunków albo odmówili przejęcia gospodarstwa). Zawieszenie wypłaty emerytury w 1985 r. mogło nastąpić na skutek tego, że A.T. pomimo pierwotnego zamiaru przekazania gospodarstwa rolnego następcy wciąż prowadziła gospodarstwo rolne (art. 37 ust. 1 u.s.r.i.) albo następca nie podjął się prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 37 ust. 2 u.s.r.i.), co uzasadniałoby tezę o braku następcy, który spełniał warunki do przejęcia gospodarstwa i był gotowy to gospodarstwo przejąć. Ostatecznie w 1987 r. gospodarstwo przejęto na własność Skarbu Państwa, dzięki czemu A. T. otrzymała świadczenie emerytalne. W ocenie Ministra, skoro właścicielka wyraziła zgodę na przejęcie gospodarstwa, a przejęcie nastąpiło w zamian za uzyskanie prawa do emerytury (swoista ekwiwalentność), to nie można uznać aby skutki społeczno-gospodarcze decyzji były nie do pogodzenia z wymogami praworządności. Badając drugą z ww. przesłanek przejęcia gospodarstwa organ wskazał, że z treści decyzji Naczelnika Gminy U. wynika, iż właścicielka gospodarstwa nie miała możliwości przekazania go następcom. Okoliczność braku uprawnionych do przejęcia gospodarstwa następców A. T. potwierdza również sformułowanie zawarte w ww. decyzji Naczelnika, które brzmi: "w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wymieniona na wstępie właścicielka nie posiada następców, w związku z tym należało orzec o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa". Minister podniósł, że fakt bycia następcą prawnym (spadkobiercą) nie jest tożsamy następstwem uprawniającym do przejęcia gospodarstwa rolnego. W ocenie organu nadzoru, skoro nie zachowały się dokumenty archiwalne, to nie można uznać – jak twierdzi E. T. – że w toku postępowania Naczelnik U. nie wytworzył żadnych dokumentów, a zatem w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia następcy. Na skutek upływu czasu (ponad 30 lat) i reform administracyjnych państwa w latach 1990 – 1999, istnieją obiektywne trudności w odnalezieniu archiwalnej dokumentacji. Nie pozwalają one jednak na przyjęcie tezy, że w sprawie przejęcia gruntów od A. T. nie wytworzono żadnych dokumentów. Nie ma podstaw, aby tylko z powodu nieodnalezienia dokumentacji zakładać, że organ administracji działał wadliwie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że byli następcy spełniający warunki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, Minister wskazał, że Naczelnik Gminy U. podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie działał na podstawie dostępnych na dzień wydania skarżonej decyzji dokumentów. Na ich podstawie ustalił, że zachodzą przesłanki do przejęcia przedmiotowych gruntów na rzecz Państwa, tj. w trybie art. 51 u.s.r.i. Przeciwne twierdzenia skarżącej nie mogą obecnie podważyć ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r. złożyła E. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r. oddalił skargę, podkreślając w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachowały się akta archiwalne. Organ nadzoru poszukiwał dokumentów, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt tego organu, jednakże nie udało się zgromadzić tych dokumentów. Także poszukiwania prowadzone przez skarżącą okazały się nieskuteczne. Sąd I instancji stwierdził także, że należy wziąć pod uwagę, że od wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy U. do czasu orzekania przez Ministra upłynęło prawie 35 lat. Z faktu nieodnalezienia dokumentów nie można wyprowadzać podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub chociażby przyjąć domniemania jej nieważności. W sytuacji, gdy w okolicznościach danej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić konkretnego faktu, to nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentów nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Sąd I instancji stwierdził także, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. W kontekście żądania skarżącej Sąd I instancji podniósł, że aby organowi administracyjnemu orzekającemu w 1987 r. można było postawić zarzut rażącego naruszenia prawa, z akt prowadzonego wówczas postępowania bądź z innych oczywistych i nie budzących wątpliwości okoliczności winno wynikać, że organ pomimo posiadanej wiedzy i określonych ustaleń faktycznych orzekł wbrew przepisom ustawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.
Sąd I instancji dostrzegł, iż w niniejszym postępowaniu istota zarzutu skarżącej sprowadza się do błędnych ustaleń faktycznych organu, tj. niezasadnego przyjęcia, że matka jej nie posiadała następcy prawnego legitymującego się uprawnieniami do prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz, że organ miał wiedzę o następcach, w tym o skarżącej, która – jak wskazała we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – zamieszkiwała z rodzicami i pracowała w gospodarstwie rolnym. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty. Dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego o ile się zachowały, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli nadzorczej. Sąd stwierdził również, że zarzut dotyczący wprowadzenia matki skarżącej w błąd nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego, bowiem to przepisy Kodeksu cywilnego regulują uchylenie się od oświadczenia złożonego pod wpływem błędu. Matka skarżącej takiego oświadczenia nie złożyła.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1. art. 51 u.s.r.i. przez uznanie, że przejęcie gospodarstwa rolnego A. T. decyzją Naczelnika Gminy U. z dnia [...] stycznia 1987 r. w zamian za świadczenie emerytalne nastąpiło bez uchybienia tym przepisom;
2. art. 160 § 1 pkt 1 Kodeks cywilny, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1982.11.81 ze zm.), w związku z art. 48 ust. 3 u.s.r.i. przez uznanie, że własność nieruchomości rolnej nie mogła być przeniesiona na skarżącą w sytuacji, w której skarżąca od najmłodszych lat pracowała w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej i legitymowała się odpowiednimi kwalifikacjami praktycznymi;
II. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 51 u.s.r.i. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy A. T. miała cztery córki, które mogły być następcami w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.s.r.i. i nie zostały wykluczone w decyzji jako osoby niespełniające warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego;
III. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia:
a) podstawy prawnej upoważniającej Sąd do działania na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy Skarżąca w pismach procesowych przedstawiła właściwy w jej ocenie sposób rozumienia art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm.), dalej jako "ustawa COVID", zgłosiła gotowość do udziału w rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku za pomocą komunikatora Webex, a ponadto sformułowała zastrzeżenia wobec zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne;
b) nieskorzystania przez Sąd z art. 90 § 2 p.p.s.a. upoważniającego skład orzekający do zmiany zarządzenia przewodniczącego o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego i skierowania sprawy na rozprawę w sytuacji, w której skarżąca powołując się na ten przepis domagała się rozpoznania swojej sprawy na rozprawie;
c) stanowiska Sądu akceptującego wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy w sposób, który nie uwzględnia wszystkich zgromadzonych dowodów występowanie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
d) stanowiska Sądu dotyczącego oceny dowodu w postaci zaświadczenia [...] z dnia [...] lutego 2020 r. o zameldowaniu skarżącej pod adresem W. [...] w dniu orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego, w kontekście urzędowej wiedzy Naczelnika Gminy U. o istnieniu następcy;
e) stanowiska Sądu w zakresie braku złożenia przez A. T. oświadczenia uchylającego się od oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, podczas gdy Sąd nie odniósł się do żadnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, który mógłby świadczyć o tym, że A. T. takiego oświadczenia nie składała;
f) stanowiska Sądu w zakresie otrzymywania przez A. T. emerytury z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa i wyprowadzania z tego faktu wniosków dotyczących skutków społeczno-gospodarczych, podczas gdy w sprawie nie doszło do badania kiedy i z jakiego tytułu doszło do przyznania A. T. emerytury,
g) stanowiska Sądu dotyczącego braku następcy do przejęcia gospodarstwa rolnego i deprecjacji decyzji ZUS wydanej w 1985 r., podczas gdy decyzja ta była pełnowartościowym dowodem, który wskazywał na istnienie następcy,
h) stanowiska Sądu dotyczącego pominięcia przez organ wyjaśnień złożonych na piśmie przez M. G. w toku postępowania administracyjnego,
i) stanowiska Sądu akceptującego przeprowadzenie przez organ nadzoru kontroli decyzji bez jednoznacznej identyfikacji przesłanki wymienionej w art. 51 u.s.r.i., uprawniającej Naczelnika Gminy U. do wydania decyzji.
j) stanowiska Sądu odnoszącego się do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie I SAB/Wa 163/21 rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania jakich dopuścił się organ w niniejszej sprawie i wpływu tych dwóch stanów na przebieg postępowania przed organami, determinowanego obowiązującym i przyszłym stanem prawnym, co skarżąca podniosła w skardze, a także odstąpienia od postępowania dowodowego, które nie mogło być już prowadzone przed organem z uwagi na nowelizację przepisów k.p.a., ale mogło zostać przeprowadzone przed Sądem I instancji,
k) stanowiska Sądu w zakresie szczególnie istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii podniesionych przez skarżącą we wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku,
l) stanowiska Sądu odniesionego wprost do podnoszonej przez skarżącą kwestii braku ekwiwalentności świadczenia emerytalnego w sytuacji przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego w wyniku zastosowania art. 51 u.s.r.i.,
m) stanowiska Sądu odniesionego do podnoszonego przez skarżącą faktu dotarcia do treści decyzji Naczelnika Gminy U. w 2019 r. w kontekście jej świadomości co do warunków i podstawy prawnej przekazania gospodarstwa rolnego w sytuacji, w której skarżąca nie była stroną ani uczestnikiem postępowania prowadzonego przed Naczelnikiem Gminy U.;
n) stanowiska Sądu odniesionego do wypełniania przez skarżącą wymogów niezbędnych do przejęcia gospodarstwa rolnego odnoszącego się do art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 3 i art. 51 u.s.r.i. oraz art. 160 § 1 pkt 1 i 2 k.c.,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie w części logicznie sprzecznej oceny w uzasadnieniu wyroku polegającej na stwierdzeniu, że "Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, o nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania" niepasującym do wyrażonego dalej poglądu "(...) że aby organowi administracyjnemu orzekającemu w 1987 r. można było postawić zarzut rażącego naruszenia prawa, z akt prowadzonego wówczas postępowania bądź z innych oczywistych i nie budzących wątpliwości okoliczności winno wynikać, że organ pomimo posiadanej wiedzy i określonych ustaleń faktycznych orzekł wbrew przepisom ustawy", podczas gdy w istocie skarga wskazywała na zasadnicze wady tkwiące w samej decyzji i nie zmierzała do formułowania zarzutów charakterystycznych dla zaskarżenia decyzji w postępowaniu zwykłym, ani tym bardziej do rozpoznania na nowo sprawy zakończonej decyzją z 1987 r.,
3. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wynikające z braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku kwestii ww. w pkt. 1 i 2;
4. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku częściowo opierającego się na materiale, który nie znajdował się w aktach sprawy;
5. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie granic sprawy zbyt wąsko w sytuacji, w której w toku postępowania sądowoadministracyjnego doszło do niekorzystnej dla skarżącej zmiany stanu prawnego, a w odniesieniu do postępowania toczącego się przed organem zapadł prawomocny wyrok wydany w sprawie I SAB/Wa 163/21 i Sąd miał o tym wiedzę z urzędu, jak również został poinformowany o tym fakcie przez skarżącą,
6. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wybiórcze rozpoznanie zarzutów skarżącej przy jednoczesnym pominięciu i braku odniesienia się do zarzutów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
7. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi wynikające z błędnego przyjęcia, że kontrolowana przez organ decyzja spełniała wymogi stawiane przez stary k.p.a. uzasadnieniu decyzji w sytuacji, w której ani organ, ani Sąd rozpoznający sprawę nie był w stanie jednoznacznie wskazać przesłanki upoważniającej Skarb Państwa do przejęcia gospodarstwa rolnego;
8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi wynikające z zaakceptowania naruszenia przez organ przepisów postępowania polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, przy braku należytego rozpatrzenia w całości zebranego materiału dowodowego;
9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi wynikające z zaakceptowania naruszenia przez organ zasady polegającej na rozstrzyganiu sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi wynikające z zaakceptowania naruszenia przez organ zasady polegającej na rozstrzyganiu wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony;
11. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy wskazywał na to, że decyzja nie może korzystać z ochrony domniemania legalności, gdyż obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
12. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 u.s.r.i. przez niezasadne oddalenie skargi wynikające z zaakceptowania naruszenia przez organ przepisów nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy wskazywał na brak przesłanek do przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego A. T.;
13. art. 151 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 160 § 1 pkt 1 k.c. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów znajdujących się w aktach i oddalenie wniosków dowodowych w sytuacji, w której Sąd wyrażał pogląd, że nieważność decyzji może być stwierdzona tylko i wyłącznie w razie występowania oczywistych i nie budzących wątpliwości okoliczności, a strona oferując dodatkowe dowody także komunikowała we wniosku dowodowym, że jest w stanie przedstawić większą ich liczbę;
14. art. 151 w związku z art. 105 p.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy CO\/ID przez niezasadne oddalenie skargi w wyniku odebrania Skarżącej prawa do zwrócenia uwagi Sądu na uchybienia przepisom postępowania w sytuacji, w której Skarżąca będąc obecna na rozprawie miałaby możliwość przed wydaniem wyroku reagowania na każde działanie Sądu nieprowadzące w jej ocenie do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy;
15. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID przez niezasadne oddalenie skargi w wyniku odebrania skarżącej prawa do przedstawienia nowych dowodów na rozprawie;
16. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP przez przedwczesne oddalenie skargi i wniosku strony o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), w wyniku braku dojścia przez Sąd do etapu, w którym musiałby on podjąć decyzję w sprawie skorzystania z uprawnienia do zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu;
17. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez zastosowanie przez Sąd niewłaściwego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której suma naruszeń dokonanych przez organ wymuszała albo uchylenie zaskarżonej decyzji po rozstrzygnięciu kwestii zgodności z Konstytucją RP nowelizacji przepisów k.p.a. albo stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w przypadku braku możliwości jej uchylenia;
W oparciu o art. 191 p.p.s.a. zaskarżono dodatkowo zarządzenia/postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.
- Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I z dnia 15 lutego 2022 r. - w całości i poprzedzające je zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I z dnia 7 lutego 2022 r. - w punkcie 1;
- Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r. - w całości
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z zaskarżonymi zarządzeniami oraz postanowieniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie (zmianę) zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie (zmianę) zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i stwierdzenie wydania przez organ decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Analizę postawionych w kasacji zarzutów wypada rozpocząć od wskazania, iż kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w tym postępowaniu pozostaje kwestia, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a ilekroć kwestia ta zostanie rozstrzygnięta pozytywnie, to także dalsza kwestia, czy w sprawie występują przesłanki negatywne, o których mowa w art. 165 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, iż w badanej sprawie w pierwszej z ww. kwestii organ udzielił odpowiedzi negatywnej, co potwierdzone zostało w zaskarżonym wyroku, to tym samym nie zaszła potrzeba badania przesłanek negatywnych opisanych w art. 156 § 2 k.p.a. Tak więc aktualnie istota kontrowersji winna sprowadzać się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o poprawność konkluzji organu wskazującej, iż ww. decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] stycznia 1987 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Ocenę poprawności konkluzji podjętej w toku dotychczasowego postępowania wypada rozpocząć od wskazania, iż postępowanie nieważnościowe jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Szanowanie powyższej zasady oznacza, iż nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane. Nadto dla przyjęcia, że określona decyzja została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Wypada także zauważyć, iż dokonanie powyższej weryfikacji decyzji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest natomiast celem postępowania nieważnościowego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego. Powyższe uwagi pozostają także aktualne w sytuacji braku możliwości odnalezienia określonych dokumentów po upływie wielu lat od ich wytworzenia w toku postępowania zwyczajnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko, iż brak możliwości odnalezienia określonych dokumentów po upływie kilkudziesięciu lat od momentu ich wytworzenia nie może być identyfikowany z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania zasadniczego postępowania. Tym samym występujące w toku postępowanie nieważnościowego braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), nie mogą być oceniane jako prowadzące do rażącego naruszenia prawa i tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie zaś wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winny być rozstrzygane na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98; wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r. I OSK 1534/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1489/12; wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., I OSK 2942/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z powyższego punktu widzenia trafna jest konkluzja organu, zaakceptowana przez Sąd I instancji, iż sytuacja nieodnalezienia, po kilkudziesięciu latach od ich wytworzenia, akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Gminy U. z [...] stycznia 1987 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. T., nie może być oceniana jako podstawa do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Ponadto wypada zaakcentować, że zarzuty aktualnie formułowane wobec legalności tej decyzji, z uwagi na nieodnalezienie materiału źródłowego, na podstawie którego decyzja ta została wydana, nie mogą zostać zweryfikowane, a w konsekwencji także potwierdzone. Tym samym trafnie w toku dotychczasowego postępowania opowiedziano się za koniecznością uwzględnienia zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., a w konsekwencji odmową stwierdzenia nieważności tejże decyzji w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę działki nr [...].
Przechodząc kolejno do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, iż ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora kasacji należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe jednak tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Analiza zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego dokonana w powyższym kontekście prowadzi do wniosku, iż generalnie zostały one sformułowane w sposób nieadekwatny do charakteru tej sprawy. Zarzuty prawa materialnego tyczące naruszenia przepisów art. 51 u.s.r.i. oraz art. 160 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji z dnia [...] stycznia 1987 r., wskazują wyłącznie, iż autor kasacji postrzega naruszenie tych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, w oparciu o które wydana została decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. T., a w szczególności niewskazanie, że naruszenie ww. przepisów miało rażący charakter, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza, że skarga kasacyjna nie formułuje w powyższym zakresie zarzutów istotnych dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym.
Powyższej wady konstrukcyjnej pozbawiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 u.e.r.i., podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jakkolwiek zarzut ten przez autora kasacji został zaliczony do zarzutów procesowy, to nie budzi wątpliwości, iż jego istotą pozostaje kwestia materialnoprawna tycząca naruszenia przepisu art. art. 51 u.e.r.i. w sposób rażący, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a w konsekwencji winien on stanowić podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (vide: H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów naruszenia prawa nie stanowi bariery w ocenie tegoż zarzutu w niniejszym postępowaniu, uznając iż jest to zarzut naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 51 u.s.r.i., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji z [...] stycznia 1987 r. stanowił, iż w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Powyższa regulacja prawna stanowiła dopełnienie art. 15 ust. 1 pkt 4 u.s.r.i., który to przepis wśród warunków nabycia przez rolnika prawa do emerytury wskazywał m.in. na konieczność przekazania nieodpłatnie następcy lub Państwu gospodarstwa rolnego o określonej kondycji. Następcami rolnika mogli być zstępni, małżonkowie zstępnych, przysposobieni, małżonkowie przysposobionych, rodzeństwo, małżonkowie rodzeństwa, zstępni rodzeństwa rolnika, małżonkowie zstępnych rodzeństwa oraz pasierbowie i wychowankowie rolnika. Jeżeli rolnik nie miał osób, o których mowa powyżej, następcą rolnika mógł być współwłaściciel gospodarstwa rolnego lub jego małżonek (art. 48 ust. 1 i 2 u.s.r.i.). Ustawa przewidywała także, że następca rolnika powinien spełniać warunki wymagane dla nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności, określone w przepisach Kodeksu cywilnego, a ponadto nie przekroczyć określonego wieku (55 lat) oraz nie być inwalidą niezdolnym do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 48 ust. 3 u.s.r.i.). Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż w trybie art. 51 u.s.r.i. Państwo na wniosek rolnika przejmowało gospodarstwo rolne w trzech sytuacjach: 1) w wypadku braku następcy; 2) gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, 3) gdy następca odmówił przejęcia gospodarstwa rolnego. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy wypada wskazać, iż jakkolwiek nieodnalezienie akt postępowania zakończonego decyzją o przejęciu na rzecz Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. T. pozwala na podnoszenie wątpliwości co do tego, która z powyższych sytuacji stała się podstawą przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, to jednak nie sposób wykluczyć, iż przepis ten, stosownie do poczynionych wówczas ustaleń, mógł stanowić podstawę prawną wydania ww. decyzji z [...] stycznia 1987 r. Nawet bowiem przyjęcie, iż skarżąca w owym czasie była następcą rolnika w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.s.r.i. i spełniała warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego, nie wyklucza odmowy przejęcia gospodarstwa rolnego. Nieodnalezienie akt postępowania administracyjnego, w ramach którego przesłanka ta winna być oceniona, uniemożliwia aktualnie wyprowadzenie wniosku o wadliwej ocenie tej przesłanki w decyzji z [...] stycznia 1987 r. i podjęciu wówczas rozstrzygnięcia wbrew treści tegoż przepisu. Jednocześnie okoliczność ta nie może być podstawą nowych ustaleń, dokonanych już w toku postępowania nieważnościowego.
Analizując zachowane dokumenty archiwalne w toku dotychczasowego postępowania trafnie dostrzeżono, iż kwestia następcy rolnika – A. T. była wyraźnie rozważana przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 1987 r. Świadczy o tym decyzja ZUS z 1985 r., wydana na dwa lata przed decyzją o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, która przyznawała A.T. świadczenie emerytalne, z jednoczesną adnotacją o zawieszeniu wypłaty tegoż świadczenia. W decyzji ZUS wskazano, że przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpi na rzecz następcy. Skoro jednak wskazany w decyzji ZUS sposób przekazania gospodarstwa rolnego nie doprowadził do wypłaty A. T. świadczenia emerytalnego, to zaś zostało wypłacone dopiero po wydaniu decyzji z [...] stycznia 1987 r. i przekazaniu przez rolnika gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, to trafny jest wniosek wyprowadzony w dotychczasowym postępowaniu, że to kwestia następcy rolnika była powodem zawieszenia A. T. prawa do emerytury. Skoro więc w decyzji z [...] stycznia 1987 r. organ mówi już o braku następców rolnika, to powyższe nie oznacza błędów w dokonanych ustaleniach lecz raczej to, że A. T., już po decyzji ZUS z 1985 r., dokonała modyfikacji swojego wniosku o przyznanie emerytury tak aby usunąć przeszkodę wypłaty należnego jej świadczenia emerytalnego, a więc wyeliminować następcę rolnika, który wszak mógł odmówić przejęcia gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji przekazać gospodarstwo rolne na rzecz Państwa.
Trafnie również w dotychczasowym postępowaniu powyższe wnioski wpisano w szerszy kontekst, wskazując, iż wskutek decyzji z [...] stycznia 1987 r. A. T. otrzymała świadczenie emerytalne, które było wypłacane przez 21 lat, aż do jej śmierci w 2008 r. Przez cały ten czas rolniczka nie kwestionowała podstawy swego prawa do emerytury, pomimo iż skutkiem tym było dobrowolne wyzucie jej z prawa własności gospodarstwa rolnego (nieruchomości). Nie czyniła tego także skarżąca, zamieszkując wspólnie z matką i mając świadomość skutków prawnych wywołanych decyzją z [...] stycznia 1987 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożony został w 2019 r., a zatem 11 lat po śmierci A. T. Powyższe okoliczności, wobec nieodnalezienia akt administracyjnych postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] stycznia 1987 r., pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż przekazanie przez A.T. gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa miało oparcie w treści przepisów u.s.r.i., a także nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 51 u.s.r.i. Przepis ten bowiem dopuszczał przekazanie przez rolnika gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa także w sytuacji gdy następca rolnika odmówił przejęcia gospodarstwa rolnego, a okoliczności sprawy nie wykluczają istnienia podstawy do takiego sposobu załatwienia sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 u.s.r.i. uznać należy za niezasadny.
Spośród zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawiązuje także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Przy czym autor kasacji naruszenia powyższych przepisów upatruje w tym, że stan faktyczny sprawy wskazywał na to, że ww. decyzja z [...] stycznia 1987 r. nie może korzystać z domniemania legalności "gdyż obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". W świetle tego co zostało powyżej powiedziane, domniemanie legalności ostatecznego aktu administracji trwa tak długo, aż nie zostanie obalone w toku przewidzianego w tym celi postępowania nadzwyczajnego. Skonstatowanie, iż określone rozstrzygnięcie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oczywiście się do tego nadaje. Istotne jednak pozostaje wówczas wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone w sposób rażący. Należy bowiem pamiętać, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności, lecz aby skutek ten mógł zastać stwierdzony, konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Przepis taki nie został wskazany w powyższym zarzucie kasacyjnym. Za taki nie może być uznany zarówno art. 151 p.p.s.a., będący przepisem wynikowym na gruncie postępowania sądowego, jak i art. 16 § 1 k.p.a. statuujący zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem autor kasacji naruszenia tych przepisów upatruje jako skutku naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższy zarzut zawiera zatem wadę konstrukcyjną uniemożliwiającą na jego podstawie efektywna kontrolę zaskarżonego wyroku.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje na tego rodzaju wadliwość. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania.
Na marginesie należy natomiast zauważyć, iż ewentualne wady uzasadnienia wyroku, wynikające choćby z niedostatecznego – w ocenie autora kasacji – rozważenia okoliczności sprawy, lub też zawężonej konfrontacji zarzutów strony z okolicznościami faktycznymi sprawy, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż podstawa ta polega na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta na powyższej podstawie zostanie uwzględniona tylko wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanego wyroku. Wpływ ten musi być istotny, a zatem nie wystarczy jedynie wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Skarżący musi jeszcze wykazać, że następstwa podnoszonych wadliwości postępowania miały wpływ na treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia (vide: H.Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, WKP 2021 r., uwagi do art. 174). W powyższym kontekście, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., wypada zauważyć, iż zarzuty te kwestionują poprawność zarówno zakresu przeprowadzonych wyjaśnień w toku postępowania nieważnościowego, jak i oceny owych dowodów. Kwestie te natomiast z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego, ale także z uwagi na nieodnalezienie akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [... stycznia 1987 r., nie mogą być postrzegane jako istotnie wpływające na treść wyroku Sądu I instancji zaskarżonego w niniejszej sprawie. Jak już była o tym mowa, istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie tej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe. Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym. Organ ferując rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym opiera się zatem zasadniczo na okolicznościach faktycznych ustalonych w postępowaniu głównym, które mogą jedynie zostać uzupełnione w postępowaniu nadzorczym (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Specyfika badanej sprawy polega jednak na tym, iż nie udało się odnaleźć akt sprawy administracyjnej, w toku której wydano decyzję z [...] stycznia 1987 r. Tym samym prowadzenie aktualnie postępowania wyjaśniającego, tak jak to postuluje skarżąca kasacyjnie, nie miałoby cech weryfikacji określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz stanowiłoby w istocie prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia określonych faktów istotnych z punktu widzenia regulacji prawnych u.s.r.i. stanowiących podstawę prawną decyzji z [...] stycznia 1987 r. Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego. Nie można zatem zgodzić się z tezą kasacji, iż dokonano w toku postępowania nieważnościowego niedokładnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji sprawę rozstrzygnięto nie opierając się na całokształcie materiału dowodowego, skoro nieodnalezienie archiwalnych akt postępowania nieważnościowego w istocie uniemożliwiało weryfikację okoliczności faktycznych sprawy stanowiących podstawę decyzji z [...] stycznia 1987 r., a jednocześnie dokumenty archiwalne przedłożone w toku postępowania nieważnościowego uzasadniały tezę, iż przepis art. 51 u.s.r.i. mógł stanowić podstawę przejęcia na wniosek rolnika w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Tym samym kwestia zaniechania przeprowadzenia przez organ nadzoru ustaleń faktycznych w toku postępowania nieważnościowego nie może być postrzegana jako istotna z punktu widzenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1987 r. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a.
Należy także zauważyć, iż przepisy art. 7a oraz art. 81a § 1 k.p.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem pozostaje nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Badane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie administracyjne zostało podjęte w postępowaniu nieważnościowym, a zatem powyższe regulacje prawne nie mają zastosowania do jego oceny. Zarzuty kasacyjne w tym zakresie zostały zatem sformułowane nieadekwatnie do okoliczności sprawy.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy. Również posłużenie się w ww. przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Poczynione powyżej uwagi tyczące charakteru i zakresu wyjaśnień prowadzonych w postępowaniu nieważnościowym, nie pozwalają zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu sądowym traktować jako naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że nieprzeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 160/09; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., I GSK 243/10; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Uwzględniając powyższy kontekst, za nietrafne uznać należy także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy CO\/ID, polegające na naruszeniu uprawnienia skarżącej do złożenia zastrzeżenia do protokołu rozprawy, o którym stanowi art. 105 p.p.s.a. lub zgłoszenia na rozprawie nowych wniosków dowodów. Ewentualne naruszenie powyższych przepisów przez Sąd I instancji nie mogłoby wywrzeć istotnego wpływu na treść wydanego wyroku. Niezależnie od powyższej uwagi należy także zauważyć, iż w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy COVID). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID ust. 3). Na gruncie powyższej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w pierwotnej wersji ustawy COVID zamieszczono przepis art. 15zzs ust. 6, z którego wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych, z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych", do których ustawodawca nie zaliczał badanej sprawy. Jednocześnie należy zauważyć, iż prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Skoro celem rozwiązań procesowych przyjętych w ustawie COVID pozostaje m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii, to wypada przyjąć, że w czasie wydawania zaskarżonego wyroku istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii, w pełni uzasadniały zastosowanie w praktyce rozwiązań prawnych przewidzianych w ustawie COVID (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., II OSK 1305/18; wyrok NSA z dnia 2 listopada 2022 r., I FSK 693/22; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., III OSK 3519/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy CO\/ID uznać należy za nietrafny.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP, postawiony w kontekście nieuwzględnienia wniosku skarżącej o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż powyższe regulacje prawne nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia sprawy kontrolowanej w postępowaniu sądowym. Przepis art. 193 Konstytucji RP kreuje natomiast dla sądu podstawę prawną do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, ale wyłącznie w sytuacji gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sytuacja taka nie miała miejsca w badanej sprawie.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż co do zasady sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek autor kasacji wskazuje w tym zarzucie na oparcie zaskarżonego wyroku na materiale dowodowym, który nie znajdował się w aktach sprawy, to jednak nie wskazuje, jakie dokumenty spoza akt postępowania posłużyły Sądowi I instancji do wydania wyroku. Motywy tego zarzutu wskazują natomiast na wadliwą – zdaniem autora kasacji – ocenę okoliczności sprawy związanych z kwalifikacjami skarżącej do prowadzenia gospodarstwa rolnego i brakiem jej zgody na przejęcie gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do tej kwestii należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem określonej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Podobnie nietrafne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych. Z jednej bowiem strony zarzuca Sądowi I instancji zbyt wąskie zakreślenie granic sprawy i nieuwzględnienie stanu prawnego wywołanego wejściem w życie ww. przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), z drugiej zaś naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. upatruje w zaniechaniu odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi. Powyższe nie stanowi natomiast naruszenia granic orzekania sądu administracyjnego wyrażonych w powyższym przepisie.
W konsekwencji powyższych uwag za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia przepisów wynikowych tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż ww. przepisy mają charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reglamentują możliwe sposoby wyrokowania sądu I instancji. Zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z kolei zastosowanie pozostałych przepisów jest wynikiem uznania, że kontrolowany akt narusza prawo materialne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.), lub narusza przepisy postępowania inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli one naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.), ale pomimo ujawnionego naruszenia prawa możliwe jest jedynie stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa bowiem zachodzą przyczyny wskazane w przepisach k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W konsekwencji zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – w jego ocenie – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał ww. przepisów wynikowych z jakimikolwiek innym przepisem prawa. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, którą był art. 151 p.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia ww. przepisów wynikowych okazał się niezasadny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.