I OSK 1692/22

I OSK 1692/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 947/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-01
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 124 ust. 1 i 1b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Tezy
"Zakres uzgodnienia z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, przewidziany w art. 124 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), nie obejmuje oceny przesłanek dopuszczalności wydania w sprawie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.)."
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Sara Pniewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 947/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 listopada 2020 r. nr DT.WOT.6171.37.2020.44 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. Sp. z o.o. w M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 947/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej także: "skarżąca") na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "organ", "skarżący kasacyjnie") z 30 listopada 2020 r. nr DT.WOT.6171.37.2020.44 uchylił zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 lipca 2020 r. nr DT.WOT.6171.37.2020.22 w punkcie II oraz postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 lipca 2020 r. DT.WOT.6171.37.2020.22 w punkcie II (pkt 1 wyroku) oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty sądowe (pkt 2 wyroku).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z 22 lipca 2020 r. nr DT.WOT.6171.37.2020.22 na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") w zw. z art. 124 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "ugn") w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm., dalej: "ustawa z 7 maja 2010 r.") oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019r. poz. 2460 ze zm., dalej: "pt") uzgodnił w zakresie urządzeń łączności publicznej projekt decyzji nr GN.6821.2.1.2018.20 przedłożony przez Starostę Z. w sprawach:
I. ograniczenia na rzecz skarżącej sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], obręb [...], Miasto Z., poprzez udzielenie zezwolenia Skarżącej na umożliwienie korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. kanalizacji kablowej, kabli telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych umieszczonych na tej nieruchomości;
II. odmowy ograniczenia sposobu korzystania z:
1) części nieruchomości w zakresie działek oznaczonych nr [...]oraz [...];
2) części nieruchomości w zakresie działki oznaczonej nr [...];
3) części nieruchomości w zakresie działki oznaczonej nr [...],
w celu umożliwienia korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. kanalizacji kablowej, kabli telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych umieszczonych na tych nieruchomościach.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 3 projektu decyzji Starosty Z. z 23 stycznia 2020 r. nr 2/2020, który stanowi o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżonym postanowieniem z 30 listopada 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z 22 lipca 2020 r. W uzasadnieniu przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Definiując pojęcie "obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej", którym ustawodawca posługuje się w art. 33 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. organ odwołał się do treści art. 2 pkt 8 pt oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Stwierdził, że kanalizacja kablowa mieści się w pojęciu telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. W związku z tym, przesłanka przedmiotowa, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r., a która odnosi się do umieszczania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, została w tej sprawie spełniona. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia nieruchomości na rzecz skarżącej na cele wskazane w art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy jest właściciel nieruchomości, tj. gmina Z. skarżąca jest operatorem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy. Inwestycja skarżącej polegająca na wybudowaniu kanalizacji kablowej wraz z umieszczonymi w niej kablami światłowodowymi, spełnia wymogi inwestycji celu publicznego, gdyż jest to zamierzenie w zakresie łączności publicznej, a także ma znaczenie co najmniej lokalne, ponieważ jej budowa umożliwia korzystanie z szerokopasmowej sieci telekomunikacyjnej mieszkańcom miasta Z.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdził ponadto, że wątpliwości prawne budzi kwestia wykonania przez skarżącą infrastruktury telekomunikacyjnej za zgodą właściciela nieruchomości, na których ta infrastruktura została umieszczona. O ile w przypadku realizacji inwestycji na nieruchomościach objętych punktem I postanowienia z 22 lipca 2020 r. udzielenie zgody zostało potwierdzone przez gminę Z., to korzystanie z części nieruchomości objętych punktem II tego postanowienia gmina ta traktuje jako samowolne. Zgodę na umieszczenie infrastruktury na częściach działek objętych punktem I ww. postanowienia gmina wyraziła w formie zezwolenia na czasowe zajęcie gruntu w celu prowadzenia prac związanych z budową kanalizacji kablowej. W odniesieniu natomiast do działek pozostających w obszarze objętym punktem II tego postanowienia stanowiących drogi wewnętrzne gmina określiła zasady oparte o rozwiązania właściwe dla zajmowania pasa drogowego dróg publicznych, włącznie z przewidzianymi tam zezwoleniami. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zasadne jest umożliwienie skarżącej korzystania z nieruchomości wymienionych w punkcie I powołanego postanowienia w zakresie eksploatacji i konserwacji umieszczonej na niej infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o wyrażone przez gminę zgody w formie zezwoleń na czasowe zajęcie nieruchomości w celu budowy kanalizacji kablowej. Nie jest natomiast dopuszczalne udzielenie zezwolenia na korzystanie z nieruchomości objętych punktem II ww. postanowienia w celu umożliwienia korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. kanalizacji kablowej, kabli telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych na nich umieszczonych, jeżeli na ich umieszczenie skarżąca nie posiadała zgody właściciela tych nieruchomości.
Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie uchylił zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 lipca 2020 r. nr DT.WOT.6171.37.2020.22 w punkcie II oraz postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 lipca 2020 r. DT.WOT.6171.37.2020.22 w punkcie II.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z treścią art. 206 ust. 1 pt postępowanie przed Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej toczy się na podstawie przepisów kpa ze zmianami wynikającymi z powyższej ustawy oraz ustawy z 7 maja 2010 r. Stosownie do treści art. 106 § 1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 pt oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 powołanej ustawy). Jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ugn (art. 33 ust. 7 powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z treścią przepisu ust. 1b zdanie pierwsze cytowanego artykułu, w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
W ocenie Sądu I instancji orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uzgodnienie decyzji w trybie art. 106 kpa polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, jakie ma podjąć organ prowadzący postępowanie główne. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa na podstawie przepisów normujących zakres uzgodnienia, jest podmiotem wyspecjalizowanym, stąd do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa regulującego daną kwestię. Nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Oznacza to, że organ uzgadniający ocenia projekt decyzji i wyraża stanowisko w zakresie, w którym uzgadnia wnioskowaną inwestycję. W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie projektu ww. decyzji Starosty Z. miało nastąpić wyłącznie w zakresie urządzeń łączności publicznej, co Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej określił wyraźnie w treści rozstrzygnięcia w postanowieniu z 22 lipca 2020 r. Do zadań organu uzgadniającego nie należały zatem kwestie związane z prawidłowością procedowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 124 ugn. Stwierdzenie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, że nie jest dopuszczalne udzielenie zezwolenia na korzystanie z nieruchomości objętych punktem II ww. postanowienia w celu umożliwienia korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. kanalizacji kablowej, kabli telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych na nich umieszczonych, jeżeli na ich umieszczenie skarżąca nie posiadała zgody właściciela tych nieruchomości, stanowiło, zdaniem Sądu, wypowiedź wykraczającą poza zakres, w jakim uzgodnienie miało nastąpić. Rolą organu uzgadniającego – Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, o którym stanowi art. 124 ust. 1b ugn była wyłącznie ocena, czy projekt uzgadnianej decyzji spełnia wymagania w kontekście zgodności z przepisami prawa w zakresie jego właściwości. Z uwagi na przyznanie danemu organowi funkcji niejako koordynatora, gdy chodzi o rozwój sieci szerokopasmowych, mógłby on przykładowo zgłosić uwagi, co do braku zasadności realizowania danego przedsięwzięcia, jako niesłużącego celom publicznym, o ile dysponowałby informacjami, że istnieje możliwość zapewnienia stosownego dostępu w oparciu o inną, istniejącą infrastrukturę.
Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki stwierdził, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dokonując uzgodnienia projektu decyzji w zakresie urządzeń łączności publicznej wypowiedział się co do kwestii, która wykroczyła poza zakres uzgodnienia, jakim miały być urządzenia łączności publicznej. Zbadanie spełniania przesłanek określonych w przepisie art. 124 ugn oraz przesłanek z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. pozostaje bowiem w kompetencji organu wydającego decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości w ramach prowadzonego w tej sprawie postępowania głównego. Uzgodnienie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej projektu decyzji wydawanej w postępowaniu głównym ograniczone było bowiem po pierwsze przedmiotem sprawy administracyjnej, a po drugie zakresem właściwości (zadań) tego organu współdziałającego. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej miał w ocenie Sądu I instancji kompetencje do uzgodnienia decyzji Starosty Z. wyłącznie w ramach swojej właściwości, to jest w zakresie urządzeń łączności publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 239, dalej: "ppsa") w zw. z 135 ppsa i art. 106 kpa w zw. z art. 124 ust 1 i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ugn poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi inne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 listopada 2020 r. nr DT.WOT.6171.37.2020.44 (dalej "postanowienie II") oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 22 lipca 2020 r. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr DT.WOT.6171.37.2020.22 (dalej "postanowienie I") w uchylonych przez Sąd częściach, nie były dotknięte jakimkolwiek naruszeniem przepisów postępowania, ewentualnie nie były dotknięte naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć i to istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie poddającego się kontroli kasacyjnej, wewnętrznie sprzecznego i niejasnego, a także nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, również poprzez zaniechanie zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy w zakresie postępowania głównego i uzgodnieniowego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania, a także dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i rzetelnej oceny prawnej, a także poprzez nierzetelne, nieprecyzyjne, niejasne i niekonsekwentne wskazania dla organu co do dalszego postępowania, które mogą doprowadzić do wydania przez organ administracji wadliwego rozstrzygnięcia podczas ponownego rozpatrzenia sprawy;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 2 i 3 ppsa w zw. z art, 106 kpa w zw. 124 ust. 1 i 1b ugn oraz art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z 7 maja 2010 r. w zw. z art. 2 pkt 8 pt oraz art. 206 ust. 1 pt poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi inne uchybienie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy postanowienia: I i II w uchylonej części były prawidłowe, ewentualnie nie były dotknięte naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć i to istotny wpływ na wynik sprawy; powyższe uchybienia 1 a-c mogły mieć istotny wpływ wynik sprawy w ten sposób, że gdyby WSA uznał, iż wyżej wymienione uchybienia nie miały miejsca lub nie były istotne wydałby lub choćby mógłby wydać odmienne orzeczenie tj. wydałby wyrok oddalający skargę;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a. art. 124 ust. 1 i 1b ugn w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z 7 maja 2010 r. w zw. z art. 2 pkt 8 pt oraz art. 206 ust. 1 pt, art. i art. 106 kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie wyrażone w uzasadnieniu postanowień I i II przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, że udzielenie zezwolenia na korzystanie z nieruchomości objętych punktem II ww. postanowienia w celu umożliwienia korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. kanalizacji kablowej, kabli telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych na nich umieszczonych, jeżeli na ich umieszczenie skarżąca nie posiadała zgody właściciela tych nieruchomości i stanowiło to, zdaniem sądu, "wypowiedź wykraczającą poza zakres, w jakim uzgodnienie miało nastąpić" w sytuacji, gdy właściwa jest wykładnia przeciwna, a wyżej wymienione kwestie mieszczą się w pojęciu zakresu pojęcia zakresu urządzeń łączności publicznej, a postanowienia I i II w uchylonej części były prawidłowe;
b. art. 124 ust. 1b ugn w zw. art. 6 ust. 1 ugn i art. 4 pkt 18 ugn, poprzez błędną wykładnię pojęcia "zakresu urządzeń łączności publicznej" i uznanie, że do zadań organu uzgadniającego nie należały kwestie związane z postępowaniem (głównym) toczącym się przed Starostą Z. m.in. stwierdzenie organu w uzasadnieniu postanowień, że nie jest dopuszczalne udzielenie zezwolenia na korzystanie z nieruchomości objętych punktem II ww. postanowienia w celu umożliwienia korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. kanalizacji kablowej, kabli telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych na nich umieszczonych, jeżeli na ich umieszczenie skarżąca nie posiadała zgody właściciela tych nieruchomości, stanowiło, zdaniem Sądu, wypowiedź wykraczającą poza zakres, w jakim uzgodnienie miało nastąpić, gdy interpretacja pojęcia urządzeń publicznej obejmuje wszystkie kwestie związane z kanalizacją kablową, kablami telekomunikacyjnymi i urządzeniami telekomunikacyjnymi i są one objęte pojęciem urządzeń łączności publicznej;
powyższe uchybienia wskazane w pkt 2 a i b miały istotny wpływ wynik sprawy w ten sposób, że gdyby WSA uznał, iż wykładnia dokonana przez organ była prawidłowa wydałby odmienne orzeczenie tj. wyrok oddalający skargę w całości lub części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i wskazała, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zarówno pod względem materialnym jak i procesowym. W ocenie skarżącej zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyjście przez organ poza granicę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak również prawidłowo zauważył, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia, prowadzone na podstawie art. 106 kpa ma charakter odrębny od postępowania głównego, zaś sprawa dotyczyła wyłącznie postępowania wpadkowego, przez co ograniczył się do badania wyłącznie prawidłowości działania organu w tym zakresie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów sądowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zarzuty procesowe sprowadzają się jednak zasadniczo do wskazania na niezasadne w ocenie skarżącego kasacyjnie uchylenie zaskarżonego w sprawie postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego, a ponadto dotyczą wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Istota sporu w sprawie sprowadza się natomiast w pierwszej kolejności do wykładni pojęcia "zakres urządzeń łączności publicznej" o którym mowa w art. 124 ust. 1b ugn a następnie oceny, czy organ przekroczył przewidziany w powyższym przepisie zakres uzgodnienia – jak przyjął Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 124 ust. 1b ugn wydanie decyzji w przedmiocie realizacji urządzeń łączności publicznej wymaga współdziałania starosty wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, które to współdziałanie przyjmuje postać uzgodnienia. Tryb współdziałania organów administracji publicznej w zakresie uzgodnienia uregulowany jest w art. 106 kpa. Zgodnie z § 1 ww. artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 4 kpa organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Stosownie zaś do art. 106 § 5 kpa, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Przy czym przepis powyższy określa jedynie zasady i tryb współdziałania nie stanowi natomiast podstawy prawnej współdziałania, taką podstawą są bowiem przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ – w rozpoznawanej spawie art. 124 ust. 1 i 1b ugn w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z 7 maja 2010 r. Tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, wówczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na ten szczególny przedmiot sprawy do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Zatem organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W razie stwierdzenia niedopuszczalności uzgodnienia z uwagi na to, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w normie prawej nakładającej obowiązek uzgodnienia, nie ma kompetencji do dokonania uzgodnienia. Wówczas zachodzi przypadek bezprzedmiotowości, obligujący organ uzgadniający do umorzenia postępowania uzgodnieniowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017r. sygn. akt II GSK 1519/15). Co także istotne, postanowienie wydane w trybie art. 106 § 1 kpa nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż postępowanie uzgadniające nie ma samodzielnego bytu, a jest tylko związane ze sprawą główną, którą kończy wydana decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 786/10). Nie budzi również wątpliwości, że stanowisko organu współdziałającego, wyrażone w postanowieniu o uzgodnieniu, nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie istnieje żadnego rodzaju zależność treściowa pomiędzy postanowieniem wydanym w trybie art. 106 § 1 kpa a decyzją administracyjną kończącą postępowanie w sprawie. Wówczas bowiem dochodziłoby nie do uzgodnienia stanowiska, ale współdecydowania w sprawie, które stanowi inną formę współdziałania organów i nie może być utożsamiane z instytucją przewidzianą w art. 106 kpa, która ma charakter zbliżony bardziej do konsultacji czy też doradztwa (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 106).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej rozważając kwestię dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji braku umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem przekroczył kompetencje organu uzgodnieniowego i wyszedł poza zakres uzgodnienia, przewidziany w art. 124 ust 1b ugn. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z powyższym przepisem do uzgodnienia przekazane zostały wyłącznie zagadnienia dotyczące wyspecjalizowanego zakresu, tj. "urządzeń łączności publicznej", a nie wszelkich zagadnień mogących wystąpić w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W takim kontekście należy odczytać pojęcie "w zakresie urządzeń łączności publicznej", mając jednocześnie na uwadze, że organ uzgadniający może zająć swoje stanowisko wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego, regulujących daną kwestię przekazaną do uzgodnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem takim nie jest art. 124 ugn.
O ile organ niewątpliwie był uprawniony do oceny projektu decyzji w zakresie zgodności z przesłankami określonymi w art. 33 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. – gdyż zgodnie z art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. b pt do zadań Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej należy w szczególności m.in. wykonywanie zadań określonych w ustawie z 7 maja 2010 r. – o tyle zajęcie stanowiska co do dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 124 ugn w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z 7 maja 2010r. należy ocenić jako przekraczającą zakres przekazany do uzgodnienia. Organ uznał, że eksploatacja i konserwacja po zainstalowaniu urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy inwestor zawarł umowę z właścicielem nieruchomości na posadowienie infrastruktury telekomunikacyjnej, a następnie na skutek niemożliwości przedłużenia tej umowy zostałby pozbawiony możliwości jej eksploatacji i konserwacji. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaznaczył, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ugn w zw. z art. 33 ust. 1 ww. ustawy nie można dochodzić do legalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Podkreślenia jednak wymaga, że to nie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydaje decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z 7 maja 2010 r. jak również, że zgodnie z art. 124 ust. 1b ugn zakres uzgodnienia został celowo ograniczony jedynie do określonych zagadnień, w związku z czym jako nieuprawnione należy ocenić jego rozciąganie także na ocenę dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 124 ugn pod kątem innych kryteriów niż określone w art. 33 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. – które zgodnie z treścią wskazanego przepisu nie obejmują kwestii istnienia umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. Stanowisko skarżącego kasacyjnie prowadzi w istocie do utożsamienia pojęcia "zakres urządzeń łączności publicznej" z całym postępowaniem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, czego jednak zarówno z uwagi na literalną treść art. 124 ust. 1b ugn jak i istotę instytucji opisanej w art. 106 kpa – z założenia ograniczonej jedynie do wyspecjalizowanej problematyki wymagającej szczególnej wiedzy, a nie całego przedmiotu sprawy – nie można zaakceptować. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje dla Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jakichkolwiek kompetencji co do oceny legalności robót budowlanych i wywodzenia z niej określonych skutków. Co więcej, z uwagi na treść art. 192 ust. 1 pt nie sposób uznać skarżącego kasacyjnie za organ posiadający wiedzę specjalistyczną w zakresie regulowanym przepisami ugn. Mając to na uwadze i zważywszy nadto, że żaden przepis nie przekazał wprost do uzgodnienia Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwestii oceny okoliczności związanych z dopuszczalnością ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ww. ustawy w sytuacji zrealizowania inwestycji bez zgody właścicieli, uznać należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy oceny tej dokonuje organ prowadzący postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – w rozpoznawanej sprawie Starosta Z. To ten organ będzie musiał ocenić, czy w sytuacji, gdy inwestor umieścił na nieruchomości urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, pomimo że nie uzyskał zgody zobowiązanych do zapewnienia dostępu, to tym samym nie nabył uprawnień, o których mowa w art. 33 ustawy z 7 maja 2010 r. i co za tym idzie nie będzie mógł takich uprawnień nabyć na drodze postępowania administracyjnego po zrealizowaniu inwestycji. Nie sposób zatem przyjąć – jak wywodzi skarżący kasacyjnie – że w zakresie uzgodnienia z art. 124 ust. 1b ugn mieszczą się wszystkie kwestie związane z postępowaniem dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o ile tylko ograniczenie to ma nastąpić ze względu na instalację bądź konserwację urządzeń łączności publicznej.
Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest na podstawie art. 124 ust. 1b ugn w z. z art. 33 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. uprawniony do oceny dopuszczalność i zasadność ingerencji w prawo własności, ale wyłącznie z punktu widzenia przepisów pt oraz ustawy z 7 maja 2010 r., a zatem z wyłączeniem art. 124 ugn. Ocena okoliczności związanych z dopuszczalnością ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn w związku z art. 33 ust. 1 i 7 ww. ustawy z uwagi na brak umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości przekracza kompetencje organu uzgodnieniowego (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1513/22).
Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jako niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "zakres urządzeń łączności publicznej" i trafnie ocenił, że nie mieszczą się w nim kwestie dotyczące dopuszczalności wydania w sytuacji jaka wystąpiła w sprawie decyzji przewidzianej w art. 124 ust. 1 ugn. Wykładnia zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie ma charakter rozszerzający i prowadzi do przyznania organowi administracji publicznej kompetencji nie przewidzianej w ustawie, czego w demokratycznym państwie prawnym nie można zaakceptować. Dodać należy, że treść pojęcia "urządzenia łączności publicznej" nie była w sprawie sporna i nie budzi wątpliwości, że mieszczą się w nim urządzenia telekomunikacyjne, kanalizacja kablowa czy tez kable telekomunikacyjne. Niezasadne jest jednak wyprowadzanie z tego wniosku, że zakres uzgodnienia przewidziany w art. 124 ust. 1b ugn obejmuje dopuszczalność wydania w sprawie decyzji co do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Stąd też zbędne było szczegółowe odnoszenie się do tego zagadnienia, gdyż pozostaje ono bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze dokonaną wykładnię art. 124 ust. 1b ugn bezprzedmiotowe było również odnoszenie się przez Sąd I instancji do postępowania głównego, prowadzonego przez Starostę Z., gdyż wykracza to poza przedmiot sprawy. Nie ma w sprawie znaczenia fakt, w jakim zakresie Starosta Z. przekazał projekt decyzji do uzgodnienia, organ uzgadniający nie mógł bowiem w ten sposób otrzymać kompetencji nieprzyznanej w ustawie, a zatem zobowiązany był ustalić, w jakim zakresie przekazany projekt decyzji wykraczał poza "zakres urządzeń łączności publicznej" i w tym zakresie postepowanie umorzyć. Całkowicie niezasadne są wywody skarżącego kasacyjnie co do art. 135 ppsa, niezależnie bowiem od ewentualnego umieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niedokładnych sformułowań, nie budzi żadnych wątpliwości że zgodnie z powyższym przepisem Sąd I instancji był uprawniony do uchylenia także postanowienia wydanego w I instancji zaś motyw takiego orzeczenia wynika jednoznacznie z dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni art. 124 ust. 1b ugn. Również wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie budzą wątpliwości Sądu Kasacyjnego, w świetle dokonanych w nim rozważań pozwalają bowiem ustalić w jakim zakresie dokonane w sprawie uzgodnienie przekroczyło kompetencje organu uzgodnieniowego, co samo z siebie pozwala powziąć wiedzę co do kierunku ponownego procedowania w sprawie.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy jeszcze podkreślić, że przepis ten ma charakter techniczny i jako taki określa jedynie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, wymieniając w tym zakresie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten zasadniczo może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe w orzecznictwie przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. możliwość dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2943/21). Nadto zważyć należy, że wskazany przepis nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Brak odniesienia się przez sąd wojewódzki do niektórych zarzutów skargi lub pominięcie w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r. I GSK 1329/15).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Tym samym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej oraz umożliwia merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, co jest potwierdzone również przez fakt postawienia w skardze kasacyjnej także innych zarzutów. Można podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz wskazania co do dalszego postępowania nie są bardzo rozbudowane, nie uniemożliwia to jednak kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można zwalczać prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, ani co do stanu faktycznego ani co do oceny prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny jako zbędne ocenił szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów procesowych, które sprowadzają się do wskazania na niezasadne uchylenie zaskarżonych w sprawie postanowień, pomimo że nie naruszały one prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przedstawionych rozważań stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest w tym zakresie prawidłowe.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).