I OSK 169/23

I OSK 169/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1283/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-04
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 156 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1283/22 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 stycznia 2022 r. nr DLI-VI.7615.18.2021.HB(EW) w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. i B. B. solidarnie kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1283/22, po rozpoznaniu skargi A. A. i B. B., uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 12 stycznia 2022 r. nr DLI-VI.7615.18.2021.HB(EW) w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Pomorski decyzją z 27 listopada 2020 r. znak: NSP-III.7570.586.2020.ŻS w pkt 1 ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...]/6 o pow. 0,2788 ha i nr [...]/7 o pow. 1,9829 ha, która powstała z podziału działki o nr [...]/5, położoną w gminie [...], obręb [...] (nr [...]), powiat [...], której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z 21 października 2019 r. nr WI-III.7820.9.2019.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]"; w pkt 2 przyznał odszkodowanie ustalone w pkt 1 tej decyzji w całości na rzecz poprzednich współwłaścicieli w ramach wspólności umownej majątkowej małżeńskiej rozszerzonej nieruchomości opisanej w pkt 1 – A. A. i B. B.; w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku, do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 tej decyzji na rzecz osób wskazanych w punkcie 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.
Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania A. A. i B. B. w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania, decyzją z 12 stycznia 2022 r. znak: DLI-VI.7615.18.2021.HB(EW) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 27 listopada 2020 r.
W ocenie Ministra, sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy spełnia wymagania ustawowe i mógł być wykorzystany jako dowód w sprawie w celu ustalenia wartości odszkodowania. Poza tym, zdaniem Ministra, zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
A. A. i B. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Ministra Rozwoju i Technologii. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w wskazano w skardze.
Jak wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 13 stycznia 2020 r. przez biegłą rzeczoznawczynię. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wykorzystanie operatu szacunkowego należy rozumieć jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego, wydanej 12 stycznia 2022 r. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy wykorzystał do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie niespełna 24 miesięcy od daty jego sporządzenia.
Sąd I instancji wskazał, że w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona, stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n., analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 cyt. ustawy. W aktach sprawy znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawczyni majątkowej, która sporządziła operat szacunkowy, opatrzone datą 4.02.2021 r. i zatytułowane: "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego". W treści tego pisma wskazano m.in.: "potwierdzam aktualność operatu szacunkowego w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami....". W ocenie Sądu I instancji, omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., ponieważ stosowna klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym, jako jego integralna część, pozwalająca na wykorzystanie tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Powyższe odnosi się także do zamieszczonej w piśmie analizy, która powinna być dołączona do operatu.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, operat szacunkowy może stanowić prawnie określony dowód wartości nieruchomości także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 u.g.n., czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w art. 156 ust. 4 cyt. ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n., to zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 ust. 4 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że operat szacunkowy, sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności, na podstawie art. 80 K.p.a., rozpoznając sprawę, organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego oraz zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Minister Rozwoju i Technologii orzekając w sprawie, wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, wprawdzie stosowna klauzula o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym, jako jego integralna część, to jednak przepisy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego, ani formy w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym (tak też NSA w wyroku z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2379/20).
Biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z 13 stycznia 2020 r. klauzulą z 4 lutego 2021 r., używając pieczęci i podpisu oraz sformułowania: "niniejszym potwierdzam aktualność operatu szacunkowego", a także dołączyła uzasadnienie swojego stanowiska w postaci "Analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn".
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, taka treść klauzuli aktualizacyjnej nie budzi żadnych zastrzeżeń ani odnośnie do tego, kiedy klauzula została sporządzona, ani względem tego, do kiedy możliwe było korzystanie z operatu. Ponadto, z oświadczenia rzeczoznawczyni majątkowej jasno wynika, że przeanalizowała ona czynniki i uwarunkowania prawne, umożliwiające aktualizację opinii o wartości nieruchomości. Zatem, organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, że operat szacunkowy nie może być wykorzystany dla celu ustalenia odszkodowania.
Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, to jest zamieszczając datę i pieczęć.
Minister podkreślił, że organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 K.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, ale ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczna jest natomiast "formalna" ocena operatu szacunkowego.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, brak było podstaw aby stwierdzić, że działania rzeczoznawczyni majątkowej w zakresie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego były nieprawidłowe. Odmienna ocena stanowiłaby wkraczanie w wiedzę ekspercką rzeczoznawcy majątkowego. Dlatego też, niezasadny jest zarzut Sądu I instancji, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, na podstawie którego było możliwe ustalenie odszkodowania, ponieważ nie spełniał on wymogów określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że oświadczenie rzeczoznawczyni, wskazujące jednoznacznie na potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, zostało dołączone do akt postępowania administracyjnego, których częścią jest operat szacunkowy. Taki techniczny sposób umieszczenia oświadczenia potwierdza § 58 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu, sam techniczny sposób, w jaki klauzula została umieszczona w operacie szacunkowym, nie może prowadzić do zanegowania wartości dowodowej operatu szacunkowego i w efekcie całego postępowania odszkodowawczego.
W odpowiedzi, A. A. i B. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Podkreślili, że jak sam organ przyznaje, żadna klauzula nie została zamieszczona "w operacie". Powołali wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1829/19, potwierdzający stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji. Tym samym, w ich opinii, zasadny jest pogląd, że klauzula musi stanowić integralną część operatu. W dalszej części pisma zostały podniesione argumenty uzasadniające stanowisko uczestników postępowania, że operat nie był sporządzony zgodnie z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności - w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło w decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 12 stycznia 2022 r.
Z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 ust. 4 u.g.n. ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.
W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 13 stycznia 2020 r. Rep. OT/2019/817 nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 u.g.n. - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy.
W aktach sprawy organu odwoławczego znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawczyni majątkowej z 4 lutego 2021 r., która sporządziła operat szacunkowy w dniu 13 stycznia 2020 r., zatytułowane: "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 13 stycznia 2020 r. Rep. OT/2019/817" nieruchomości gruntowej, która z mocy prawa stała się własności Skarbu państwa na podstawie Decyzji Wojewody Pomorskiego nr 15 zrid/2019/MKH z dnia 21 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Do pisma została załączona analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 13 stycznia 2020 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 u.g.n., czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy, powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikającym z jego treści potwierdzeniem spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym problem przedstawionego powyżej rozumienia art. 156 ust. 4 u.g.n. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.). Zgodnie § 58 ust. 1 tego rozporządzenia, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. 12 stycznia 2022 r., potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który operat szacunkowy sporządził, następowało poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczał o aktualności operatu szacunkowego oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Przepis § 57 stosowało się odpowiednio. Treść powołanego § 58 ust. 1, obowiązująca w dniu wiążącego wykorzystania przez organ odwoławczy operatu szacunkowego z 13 stycznia 2020 r., była zatem odmienna od treści art. 156 ust. 4 u.g.n. Według przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało bowiem umieścić w tym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast według powołanego § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (o treści obowiązującej w dniu 12 stycznia 2022 r.), klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego oraz analizę należało jedynie dołączyć do tego operatu. Pierwotnie powołany § 58 ust. 1 w ogóle nie normował warunku dołączania do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia tego operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Określenie warunku i sposobu dołączania powołanej analizy do operatu szacunkowego pozostawało więc wyłączną domeną art. 156 ust. 4 u.g.n. od 1 września 2017 r., kiedy taki wymóg pojawił się w u.g.n. (art. 1 pkt 26 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1509)
Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, dlatego jako akt prawny niższego rzędu nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. zmieszczonego w akcie prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji.
Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie.
Stanowisko, jak powyżej było prezentowane w wyrokach NSA z 25 sierpnia 2022 r. o sygn. akt: I OSK 1829/19, I OSK 1830/19, I OSK 1828/19, I OSK 1834/19, I OSK 1931/19, I OSK 1820/19, czy w wyroku z 23 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2635/19 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n. ani błędnego zastosowania tego przepisu. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z 13 stycznia 2020 r. przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy w dniu 12 stycznia 2022 r., uznając prawidłowość sposobu potwierdzenia jego aktualności. Pomimo nawet zacytowania przez organ treści art. 156 ust. 4 u.g.n., organ ten - sprzecznie z zacytowaną treścią przepisu - uznał, że odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego z 4 lutego 2021 r. mające zawierać klauzulę aktualizacyjną spełnia ustawowy wymóg z powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, zarówno co do samej klauzuli aktualizacyjnej, jak i analizy określonej w tym przepisie.
Błędna ocena organu odwoławczego co do prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, gdy operat ten w dniu 12 stycznia 2022 r. nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n., oznacza, że organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód o wartości nieruchomości.
W rezultacie należało uznać, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony w dniu 13 stycznia 2020 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie blisko 24 miesięcy od daty jego sporządzenia. Tym samym nietrafny jest także wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania podważający stanowisko Sądu I instancji w zakresie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewłaściwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Odnosząc się do powołanego uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2379/20, powołanego przez skarżący kasacyjnie organ na poparcie prawidłowości wykładni i zastosowania art. 156 ust. 4 u.g.n. w niniejszej sprawie, należy wskazać, że okoliczności, które były podstawą rozstrzygnięć zapadłych w tamtej sprawie nie są w pełni adekwatne do okoliczności przyjętych w niniejszej sprawie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 2379/20 wprawdzie w istocie wskazał, że przepisy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego ani formy w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym, to jednak z uzasadnienia tego wyroku wynika wyraźnie, że "biegła uaktualniła operat szacunkowy używając pieczęci i podpisu na obwolucie tego operatu, używając sformułowania "Potwierdzam aktualność operatu szacunkowego" oraz dołączyła uzasadnienie swojego stanowiska (strony 92-102 akt administracyjnych)". W niniejszej sprawie, jak przyznaje organ administracyjny, stosowna klauzula o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego nie została umieszczona w operacie szacunkowym jako jego integralna część.
Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).