I OSK 1684/23

I OSK 1684/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 223/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 20 ust. 4, art. 21 ust. 3 pkt 6, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 223/23 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.783.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Województwa Śląskiego na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 223/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.783.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 28 czerwca 2021 r. Sejmik Województwa Śląskiego podjął uchwałę Nr VI/34/12/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 2 lipca 2021 r., poz. 4616). Jako materialnoprawną podstawę jej podjęcia, organ uchwałodawczy wskazał przepisy art. 20 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 172), zwanej dalej u.o.l. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustalono zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Województwa Śląskiego, których treść stanowi załącznik do uchwały (dalej: zasady).
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powołanej na wstępie uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 4, w zw. z art. 21 ust. 3, w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.l.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Województwo Śląskie (zwane dalej skarżącym) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 4, w zw. z art. 21 ust. 3 i w zw. z art. 7 u.o.l.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1241/21, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Śląskiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1374/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera rozstrzygnięcia podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, to jest zakresu zastosowania przepisów wymienionych w art. 20 ust. 4 u.o.l. do mieszkaniowego zasobu województwa, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał również wadliwej wykładni art. 7 ust. 1 u.o.l., pomijając treść jej art. 8 pkt 2, nie dostrzegając zarazem, że ustalanie wysokości czynszu w sposób przyjęty w uchwale uniemożliwia stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 oraz art. 21b i art. 21c u.o.l. i nie wyjaśniając, dlaczego uznaje, że przepisy te nie znajdują zastosowania. Wadliwie również utożsamił pojęcie warunków zawarcia umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy z zasadami postępowania z tymi osobami.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kwestionowany akt nadzoru winien być wyeliminowany z obrotu prawnego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odesłanie zawarte w art. 20 ust. 4 u.o.l. należy więc traktować jako stworzenie możliwości stosowania regulacji dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy w takim zakresie, w jakim nie koliduje to z charakterem publicznego zasobu mieszkaniowego znajdującego się w gestii innych jednostek samorządu terytorialnego.
Nie ulega tym samym najmniejszej wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że wskazanie przez ustawodawcę art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.l. jako regulacji znajdujących odpowiednie zastosowanie do publicznego zasobu mieszkaniowego, nie oznacza automatycznego przeniesienia wszystkich reguł określonych w tych przepisach do zasobów mieszkaniowych, którymi dysponuje województwo. Podkreślenia wymaga fakt, iż po pierwsze zasób mieszkaniowy województwa ma zupełnie innych zasięg terytorialny aniżeli zasób mieszkaniowy gminy, co wymaga uwzględnienia przy określaniu reguł korzystania z niego, po drugie zaś regulacje dotyczące zasad gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym określane są w dwóch odrębnych uchwałach – wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Oba te akty, pomimo normatywnej odrębności, pozostają ze sobą w związku, tworząc komplementarną regulację dotyczącą polityki mieszkaniowej na terenie konkretnej gminy. Tymczasem w odniesieniu do publicznego zasobu mieszkaniowego, odpowiednie stosowanie regulacji dotyczących gminnego zasobu mieszkaniowego ogranicza się wyłącznie do zasad wynajmowania lokali mieszkalnych.
Już tylko ta okoliczność, zdaniem Sądu I instancji, nakazuje zachować daleko idącą wstrzemięźliwość w prostym przenoszeniu zasad wynajmu lokali gminnych na poziom zasobu lokali, którymi dysponuje województwo.
Ponadto WSA zwrócił uwagę na fakt, iż publiczny zasób mieszkaniowy będący w gestii województwa nie może stanowić konkurencji bądź też swoistego uzupełnienia zasobów mieszkaniowych gmin, leżących na terenie danego województwa. To bowiem na gminach ciąży wspomniany już na wstępie obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, co wiąże się przede wszystkim z ochroną tych osób, które ze względu na sytuację materialną nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w tym zakresie. Uwzględnienie powyższego prowadzi więc do wniosku, że nie bez powodu ustawodawca uznał kryterium dochodowe, jako fundamentalny czynnik kształtujący "prawo do lokalu" na terenie gminy, określając zarazem precyzyjnie zasób informacji jakie należy przedstawić przy ubieganiu się o lokal gminny (art. 21b u.o.l.). Jednocześnie, odrębną regulacją (art. 21c u.o.l.) określono tryb weryfikacji tych informacji. W konsekwencji uznać przyjdzie, że lokale należące do województwa podlegają odmiennym regułom w zakresie gospodarowania nimi, co równocześnie wiąże się bezpośrednio z kwestią sposobu wyłaniania osób uprawnionych do korzystania z nich.
Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że wyłanianie najemców lokali w drodze przetargu, wedle kryterium najwyższego oferowanego czynszu, stanowi o sprzeczności z prawem kontrolowanej przez Wojewodę uchwały. Odmienna, sugerowana przez organ nadzoru metoda, oparta o kryterium dochodowe wymagałaby wprowadzenia dodatkowych, pozanormatywnych zasad, np. uwzględniających miejsce położenia lokalu na terenie województwa, co w sytuacji nierównomiernego rozkładu tych lokali na obszarze województwa jest w zasadzie niemożliwe. Nadto, kryterium dochodowe oparte o terytorium całego województwa oznaczałoby zastosowanie nieuzasadnionych preferencji dla tych osób, które żyją w rejonach o wyższych wskaźnikach bezrobocia, częściej korzystają ze wsparcia pomocy społecznej, a ich sytuacja materialna jest na bieżąco monitorowana przez właściwe organy gmin. Tym samym obok jawnego kryterium dochodowego doszłoby do powstania dodatkowej, pozaustawowej przesłanki terytorialnej.
Nadto, zdaniem WSA, należy zwrócić uwagę, że określenie stawki czynszu za m2 każdego z lokali stanowiących zasób mieszkaniowy województwa następuje w istocie w sposób zindywidualizowany, a cena wywoławcza przy przetargu bazuje na kryteriach określonych w art. 7 ust. 1 u.o.l. Wyłanianie najemcy w drodze przetargu stanowi w tym przypadku najbardziej obiektywną metodę gospodarowania lokalami wchodzącymi w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Z powołanych wcześniej powodów, proste przeniesienie zasad stosowanych w przypadku lokali gminnych jest w tym przypadku niemożliwe i rodzi daleko idące zastrzeżenia względem zachowania zasady równego traktowania. Zarazem, województwo nie jest podmiotem zobligowanym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób znajdujących się na jego terytorium, co oznacza, że zastosowanie kryterium przetargowego nie służy "komercjalizacji" publicznego zasobu mieszkaniowego lecz jego optymalnego wykorzystania przy uwzględnieniu wiarygodnego i bezstronnego kryterium.
Powyższy wyrok również został zaskarżony. Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 7 ust. 1 w związku z art 8 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U.2023.725), dalej jako: "ustawa" poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wyłanianie najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność województwa w drodze przetargu wedle kryterium najwyższego oferowanego czynszu oraz brak precyzyjnego określenia w treści uchwały szczegółowych czynników wpływających na wysokość czynszu, nie stanowią o sprzeczności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Województwa Śląskiego z prawem, podczas gdy skoro w powyższych regulacjach ustawodawca przewidział, że ustalając stawkę za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, jego właściciel winien uczynić to z uwzględnieniem co najmniej wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy czynników oraz zgodnie z uchwałą sejmiku województwa w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych, to brak uwzględnienia tych kryteriów w uchwale przez zastosowanie dla ustalenia stawki czynszu trybu przetargowego dowodzi, iż uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa;
2. art. 20 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako: "Konstytucja RP" w związku z art, 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że w §10 uchwały określone zostały zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, podczas gdy uchwała nie określa zasad postępowania wobec tych osób, a jedynie nakłada na nie szereg wymogów warunkujących możliwość zawarcia umowy najmu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim kwestionowało wskazany wyżej przepis uchwały było prawidłowe.
Wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:
1. art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1374/22, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w uchwale, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego, zasady ustalania wysokości czynszu zostały określone w sposób niezgodny z art. 7 ust, 1 ustawy, przy czym niezgodność ta dotyczy zarówno wprowadzenia trybu przetargowego dla ustalenia wysokości czynszu jak i ustalenia wywoławczej wysokości czynszu, poprzez uznanie, że brak jest podstaw do uznania, że wyłanianie najemców lokali w drodze przetargu, wedle kryterium najwyższego oferowanego czynszu, stanowi o sprzeczności z prawem kontrolowanej przez Wojewodę uchwały - a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zakresu zastosowania przepisów określonych w art. 20 ust. 4 ustawy do mieszkaniowego zasobu województwa, co doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego;
2. art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1374/22, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że kwestionowana uchwała nie zawiera regulacji określających zasady postępowania wobec osób, które pozostały w lokalu mieszkalnym opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, poprzez uznanie, że regulacje zawarte w uchwale są w tym zakresie wystarczające - a w konsekwencji przyjęcie, przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała nie narusza w tym zakresie prawa w sposób istotny, co doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia przejawiające się w braku pełnej rekonstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowej uchwały, polegającym na pominięciu w ustaleniach Sądu pierwszej instancji wskazania, które przepisy określone w art. 20 ust. 4 ustawy znajdują na gruncie niniejszej sprawy odpowiednie zastosowanie i poprzestaniu na stwierdzeniu, że odesłanie zawarte w ww. przepisie należy traktować jako stworzenie możliwości stosowania regulacji dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy w takim zakresie, w jakim nie koliduje to z charakterem publicznego zasobu mieszkaniowego znajdującego się gestii innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego - co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania przez Sąd pierwszej instancji szczegółowej oceny braku zawarcia w treści uchwały regulacji, o których mowa w art. 21 ust. 3 piet 1 i pkt 5 ustawy, oraz braku stwierdzenia, że zaniechanie uregulowania w uchwale materii określonej w tych przepisach stanowi istotne naruszenie prawa - co skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na wskazaniu, że kwestionowana uchwała nie sprzeciwia się kierunkowi zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie mających na celu rozszerzenie dostępu do lokali mieszkalnych innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego również dla osób o niskich dochodach, ponieważ normuje katalog sytuacji, w których wynajmujący może odstąpić od formy przetargowej - w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że uchwała nie określa szeregu kwestii, o których mowa w art. 21 ust, 3 ustawy, a które wiążą się z procedurą wynajmowania lokali w trybie bezprzetargowym, a z przedmiotowej uchwały nie wynika na jakiej podstawie i w jakiej procedurze zostać ma wyłoniony najemca w sytuacji rezygnacji z trybu przetargowego, a ponadto Sąd pierwszej instancji argumentując zasadność zastosowania w uchwale trybu przetargowego wskazywał na brak możliwości weryfikowania przez organy województwa spełniania kryteriów oddania lokalu w najem w innym trybie niż przetarg, mimo że sama uchwała wyłącza stosowanie art. 21c jedynie w odniesieniu do sytuacji, gdy wysokość czynszu ustalona jest w drodze przetargu, co doprowadziło do braku ustalenia, że uchwała w sposób istotny narusza prawo i uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono:
1. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia ewentualnie
2. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,
3. Na podstawie art. 176 § 2 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni prawa w sposób odmienny niż miało to miejsce w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że przedmiotowa uchwała nie narusza art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 2 ustawy. Sąd przyjął przy tym stanowisko, zgodnie z którym wyłanianie najemcy w drodze przetargu stanowi najbardziej obiektywną metodę gospodarowania lokalami wchodzącymi w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, a zastosowanie trybu przetargowego nie stanowi "komercjalizacji" publicznego zasobu mieszkaniowego, lecz prowadzi do jego optymalnego wykorzystania. Sąd wprost wskazał, że uchwała Sejmiku nie precyzuje szczegółowo czynników wpływających na wysokość czynszu (uchwała odsyła w tym zakresie do regulacji ustawy), jednakże cena wywoławcza bazuje na kryteriach określonych w art. 7 ust. 1 ustawy. Dodatkowo wskazał na odmienny charakter zadań województwa jako jednostki samorządu terytorialnego wskazując, że nie jest ono zobligowane do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Powyższy pogląd Sądu pierwszej instancji jest sprzeczny z oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wprost wskazał w uzasadnieniu wyroku.
Ponadto dokonując wykładni art. 7 ust. 1 ustawy w sposób sprzeczny z oceną prawną poczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjęty w uchwale tryb przetargowy oraz sposób ustalania stawki czynszu są prawidłowe. Wskutek powyższego Sąd pierwszej instancji w istocie zaniechał rekonstrukcji granic upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad wynajmu lokali mieszkalnych przez organ stanowiący województwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Śląskie wniosło o:
1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że z uchwały wynika, że tryb przetargowy przewidziany w postanowieniu § 4 nie jest jedynym i wyłącznym trybem oddawania w najem lokali mieszkalnych, bowiem w § 5 zostały uregulowane przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od formy przetargowej wynajęcia lokalu mieszkalnego. Nadto w § 6 uchwały wyraźnie wskazano, że stawka wywoławcza czynszu do przetargu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu powinna być ustalana zgodnie z przepisami ustawy, w szczególności na poziomie zapewniającym pokrycie kosztów utrzymania lokalu, jak również zapewniającym zwrot kapitału i zysk. Jak trafnie stwierdził WSA w Gliwicach, określenie stawki czynszu za m2 każdego z lokali stanowiących zasób województwa następuje w sposób zindywidualizowany, a cena wywoławcza przy przetargu bazuje na kryteriach określonych w art. 7 ust.1 ustawy. Zarzut naruszenia art. 8 pkt 2 ustawy jest więc bezpodstawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnianie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Kluczowym w sprawie jest zarzut naruszenia art. 190 zd. 1. p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."
Z dorobku orzeczniczego wynika, że związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., odnosi się zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/10 te i pozostałe przywołane niżej orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.p). W tym kontekście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 190 p.p.s.a. wykładnię prawa trzeba rozumieć ściśle, jako wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.). Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II II GSK 1602/12; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Istotą związania wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest też założenie, że sąd odwoławczy ma możność dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. T. Ereciński, W sprawie związania Sądu Najwyższego oceną prawną (art. 389 k.p.c.), PiP 1961/8–9, s. 388).
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
W świetle powyższego wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1374/22, uwzględniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym zastosowania art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 oraz art. 21b i art. 21c u.o.l. wywiódł, że dla zastosowania tych przepisów do uchwał jednostek samorządu terytorialnego innych niż gmina, ma znaczenie dokonanie prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 u.o.l. w związku z jej art. 8 pkt 2. Dlatego też, jak wskazano w powyższym wyroku, w uchwale, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, zasady ustalania wysokości czynszu zostały określone w sposób niezgodny z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przy czym niezgodność ta dotyczy zarówno wprowadzenia trybu przetargowego dla ustalenia wysokości czynszu jak i ustalenia wywoławczej wysokości czynszu. A okoliczności tej nie dostrzegł ani nie przeanalizował Sąd pierwszej instancji.
Na tej podstawie zostały sformułowane wskazania, zgodnie z którymi Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć kwestię zakresu zastosowania przepisów wymienionych w art. 20 ust. 4 ustawy do mieszkaniowego zasobu województwa. Sąd kasacyjny uznał również, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 7 ust. 1 u.o.l., pomijając treść jej art. 8 pkt 2, nie dostrzegając zarazem, że ustalanie wysokości czynszu w sposób przyjęty w uchwale uniemożliwia stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 oraz art. 21b i art. 21c ustawy i nie wyjaśniając, dlaczego uznaje, że przepisy te nie znajdują zastosowania. Wadliwie również utożsamił pojęcie warunków zawarcia umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy z zasadami postępowania z tymi osobami (s. 33 uzasadnienia).
Oceniając zaskarżony wyrok pod kątem wymienionych wskazań w kontekście przeprowadzania kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dostosował się do powyższych wskazówek. W niniejszej sprawie, skarżące kasacyjnie Wojewoda Śląski słusznie wskazał, że Sąd Wojewódzki pominął w swoim rozstrzygnięciu wykładnię art. 7 ust. 1 u.o.l, zawartą w poprzednio wydanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1374/22. W wyroku tym Sąd kasacyjny wyraźnie wskazał, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego innej niż gmina, ustalając wysokość czynszu musi uwzględnić ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 1 u.o.l., przestrzegając jednocześnie uchwały właściwej rady powiatu lub sejmiku samorządowego. Tym samym zasady ustalania wysokości czynszu w uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zostały określone w sposób niezgodny z art. 7 ust. 1 u.o.l., przy czym niezgodność ta dotyczy zarówno wprowadzenia trybu przetargowego dla ustalenia wysokości czynszu jak i ustalenia wywoławczej wysokości czynszu. Sąd kasacyjny podzielił również w pełni pogląd wyrażony przez Wojewodę, że pojęcie zasad postępowania dotyczy określenie trybu, czy też toku czynności podejmowanych w danej sytuacji. Tymczasem w § 10 kwestionowanej uchwały nie został przewidziany tok czynności, które winny być podjęte przez osoby, które pozostały w lokalu mieszkalnym opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Przewidziane w nim zostały jedynie warunki, które muszą zostać spełnione przez te osoby, by możliwe było zawarcie umowy najmu. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Wojewoda prawidłowo przyjął, w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała narusza art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy.
Mimo to, Sąd wojewódzki ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego wskazując, wbrew powyższemu stanowisku Sądu kasacyjnego, że nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 u.l.o. w związku z art. 8 pkt 2 tej ustawy, podkreślając różnice pomiędzy określaniem zasad wynajmu lokali gminnych oraz lokali należących do innych jednostek samorządu terytorialnego.
Oceniając natomiast zarzut braku należytego określenia w uchwale zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l.), Sąd pierwszej instancji odniósł się do stanowiska przedstawionego w wyroku NSA z 20 grudnia 2022 r. (NSA wskazał, że w tym zakresie uchwała narusza art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l.), jednak w ocenie Sądu naruszenie to nie jest naruszeniem na tyle istotnym, aby usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. określa sytuację osób w nim wskazanych oraz ich uprawnienia w zakresie możliwości wstąpienia w stosunek najmu. Przy tak skonstruowanej regulacji uznał, że warunki określone w § 10 uchwały czynią zadość tym postulatom.
W tym miejscu jeszcze raz należy zaakcentować, że Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji, nie można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Podkreślić natomiast należy, że rolą sądu pierwszej instancji jest podporządkowanie się orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd wojewódzki nie może formułować odmiennych ocen prawnych, skoro wcześniej został w tym zakresie wyrażony pogląd prawny Sądu drugiej instancji i nie ma podstaw, by od niego odstąpić.
W związku z powyższym za zasadną w należy uznać skargę kasacyjną odnośnie naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zakresie nieuwzględnienia oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. dotyczącej naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.l. oraz w zakresie braku regulacji sytuacji osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.
Z tych samych przyczyn za zasadne należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego opisane w pkt I pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, które w istocie dotyczą tych samych kwestii, które zostały już podniesione w zarzutach dotyczących naruszenia art. 190 p.p.s.a.
Za nieuzasadnione natomiast należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi ustawowe, wynikające z tego przepisu. Pisemne motywy zawierają zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sam fakt, że strona skarżąca w odmienny sposób interpretuje sporne przepisy nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe w aspekcie przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.783.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.