I OSK 1675/15

I OSK 1675/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1219/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-10-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1219/12 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1219/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., uchylił na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...], wydaną przez Wydział Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w O. zatwierdzony został plan realizacyjny przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z drogą prowadzącą do F. Następstwem tego, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1989 r. (Rep. A nr [...]), M. i C. małż. T. sprzedali Skarbowi Państwa – Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. nieruchomość położoną w O. o powierzchni [...] ha a stanowiącą działkę nr [...], zabudowaną domem mieszkalnym oraz szopą i garażem.
W dniu [...] marca 1996 r. zmarł C. T. a spadek po nim nabyli: M. T., T.T., S. T., G. C., M. T., L. B., J. S., H. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...]). Spadek zaś po M. T., zmarłym w dniu [...] sierpnia 1996 r., nabyły: S. T., A. W. i A. M. ( postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt [...]).
Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r., M. T. oraz w/w następcy prawni C. T. wystąpili o zwrot, zbytej Skarbowi Państwa w dniu [...] lutego 1989 r., nieruchomości. W wyniku jego rozpoznania, Starosta O. - decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] – działając na podstawie art.142, art.136 ust.3, art.137 ust. 1, art.138 ust.1, art.139, art.140 ust. 1,2,3,4, art.216 ust.1, art.217 ust.2 i art.227 i art.96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 - tekst jednolity z późn.zm. ), zwanej dalej: "u.g.n." oraz art.104 k.p.a. – orzekł:
w punkcie I.
o zwrocie nieruchomości, położonej w jedn. ewid. O. , obręb O., stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objętej [...] na rzecz: M. T. c. J. i K. w udziale [...] części, T. T. s. L. i K. w udziale [...] części, S. T. s. L. i K. w udziale [...] części, G. C. c. L. i K. w udziale [...] części, L. B. c. L. i M. w udziale [...] części, J. S. c. L. i M. w udziale [...] części, H. S. s. L/ i M/ w udziale [...] części, D. M. c. L. i M. w udziale [...] części, S. T. c. J. i J. w udziale [...] części, A. W. c. M. i S. w udziale [...] części A. M. c. M. i S. w udziale [...] części,
w punkcie II.
zobowiązał osoby wymienione w pkt I do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] złotych, stanowiącej kwotę równą 50% wartości rynkowej nieruchomości w następujący sposób:
M. T. - kwotę [...] złotych,
T. T., S. T., G. C. - każdy po [...]złotych,
L. B., J.S., H. S., D. M. - każdy po [...] zł,
S. T., A. W., A. M. - każdy po [...] złotych,
w punkcie VI.
Zatwierdził podział nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nabycie opisanej na wstępie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w celu przebudowy drogi krajowej nr 4. Nieruchomość ta została ujawniona w księdze wieczystej [...], w której – jako właściciela – wpisano Skarb Państwa - w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.
Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie operatu nr [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow[...] ha i [...] o pow. [...] ha.
Starosta, wskazując na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, twierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, iż działka nr [...] i część działki nr [...] w ogóle nie została wykorzystana pod drogę krajową nr [...]. Ta część nieruchomości zabudowana jest natomiast budynkiem mieszkalnym (murowanym, parterowym) zamieszkanym przez M. T.. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest też ze wszystkich stron ogrodzona i nie została nigdy wydana Skarbowi Państwa. Od strony drogi krajowej nr [...] ogrodzenie zostało zaś wykonane z siatki metalowej, zainstalowanej na murze oporowym. Pozostała część działki nr [...], od muru oporowego do krawędzi jezdni, jest natomiast wyasfaltowana.
Nadto organ zauważył, że poszukiwania wspomnianego wyżej planu realizacyjnego nie dały rezultatu. Odszukano jedynie decyzję Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września1988 r. zatwierdzającą ten plan wraz z kserokopią załącznika. Załącznik ten nie był jednak opatrzony pieczęciami i w związku z tym nie spełniał cech dokumentu.
W rezultacie Starosta przyjął, że cel nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, a tym samym działka nr [...] i część działki nr [...] spełniały kryteria nieruchomości, którą można uznać za zbędną - w rozumieniu art.137 ust. 1 pkt.1 u. g. n. i z tego powodu wniosek uwzględnił, orzekając jednocześnie o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania – po myśli art. 140 u.g.n. Ponadto organ poinformował również strony o treści art. 138 ust.1 u.g.n.
Od powyższej decyzji, w części, w której dotyczyła ona zwrotu działki nr [...] oraz rozliczeń między stronami, odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda M.i, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. – działając na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt1 i 2 k.p.a. - utrzymał w mocy pkt I decyzji Starosty O., w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. [...] ha, a w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zobowiązaniu M. T. c. J. i K., T. T. s. L. i K., S. T. s. L. i K., G. C. c. L. i K., L. B. c. L. i M., J. S. c. L. i M., H. S. s. L. i M., D. M. c. L. i M., S. T. c. J. i J., A. W. c. M. i S., A. M. c. M. i S., do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł odpowiadającej 50% aktualnej wartości rynkowej działki nr [...] położonej w jedn. ewid. O. obręb O., a także działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w jedn. ewid. [...] obręb O., zwróconej ostatecznym w tej części pkt I decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], powiększonej o kwotę, o i jaką wzrosła wartość w/w działek, na skutek działań podjętych bezpośrednio po wywłaszczeniu nieruchomości w następujący sposób:
a) M. T. - do zwrotu kwota [...] zł,
b) T. T., S. T., G. C. - do zwrotu kwoty po [...] zł
c) L. B., J. S., H. S., D. M.- do zwrotu kwoty po [...] zł
d) S. T., A. W. i A. M.- do zwrotu kwoty po [...] zł.
W uzasadnieniu swego stanowiska, organ odwoławczy podkreślając, że orzekał w granicach zaskarżenia, wyjaśnił, iż decyzja Starosty, w części, w której odnosiła się ona do działki nr [....], była prawidłowa, gdyż zostały w tym przypadku spełnione przesłanki, warunkujące jej zwrot.
Wojewoda wyjaśnił, że podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży, a następnie ocena czy nieruchomość stała się zbędna - w rozumieniu art. 137 u.g.n. – dla realizacji tego celu.
Wobec faktu, iż z treści umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1989 r. Rep. A nr [...] jednoznacznie wynikało, iż działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na cel przebudowy drogi krajowej nr [...], jako bezzasadne, organ ocenił twierdzenie odwołującej się, iż "organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny jaki był cel przymusowego wykupu nieruchomości".
Wskazano również na protokół z przeprowadzonych przez Starostę O. w dniu [...] grudnia 2009 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, z których wynikało, iż jest ona w całości, w sposób trwały ogrodzona, a także zabudowana tym samym budynkiem mieszkalnym, który był w tym miejscu jeszcze przed jej nabyciem przez Skarb Państwa. Okoliczność ta – jak wywodził Wojewoda - jednoznacznie dowodziła, iż cel nabycia działki nr [...], określony jako "przebudowa drogi krajowej nr [...]", nigdy nie został na spornym gruncie zrealizowany.
Ponadto, organ odwoławczy, nawiązując do treści zawartej w odwołaniu, zwrócił też uwagę na fakt, że wpis trwałego zarządu na rzecz odwołującej się, istniejący w księdze wieczystej, prowadzonej dla zwracanej nieruchomości, nie miał w tym wypadku znaczenia, bowiem - zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.n. - jeżeli nieruchomość lub jej część, podlegająca zwrotowi, została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stalą się ostateczna.
Odnosząc się do wysokości rozliczeń, zawartych w decyzji organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił, że Starosta O. błędnie i bez podstawy prawnej przyjął, że w sprawie nie należało wziąć pod uwagę nakładów poczynionych na sporną nieruchomość, gdyż ani Skarb Państwa ani GDDKiA ich nie poczyniły. W konsekwencji organ I instancji odstąpił od tego by przy ustalaniu kwoty, jaką wnioskodawcy winni zwrócić Skarbowi Państwa, brać pod uwagę także kwotę, o jaką wartość nieruchomości wzrosła po jej wywłaszczeniu.
Zdaniem Wojewody, trzeba było zaś przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawce lub najemcę) - zostały poczynione nakłady na nieruchomości.
Ponadto, Wojewoda podniósł, że – zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. - osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Wobec powyższego, jako zupełnie niezrozumiałe ocenił zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu 50% nie tyle aktualnej wartości nieruchomości, lecz jej wartości z dnia wywłaszczenia.
W ocenie organu odwoławczego, Starosta O. błędnie też zwaloryzował kwotę, ustaloną w umowie z 1989 r.
Wobec powyższego, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, organ odwoławczy zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości ([...] zł), powiększonej o kwotę o jaką zwiększyła się wartość tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu ([...] zł), co w efekcie dało kwotę [...] zł.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., art. 2a i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych oraz przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, 77 i 107 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie.
Uchylając – na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 2070 ze zm.) – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga okazała się uzasadniona.
Oceniając, prawidłowość decyzji Wojewody M., Sąd przytoczył treść art. 136 i art. 137 u.g.n., ale jednocześnie, wskazując właśnie na treść art. 2 u.g.n., zaznaczył, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także gdy nieruchomość, została zajęta pod drogę publiczną. Inną ustawą - w rozumieniu art. 2 u.g.n.- jest bowiem między innymi ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Przepis art. 2a tejże ustawy (dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm. zm.) przewiduje zaś, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne-własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin.
Jak podkreślił Sąd, orzecznictwo sądowe uznaje ten przepis za normę, określającą strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Wskazuje się też słusznie, że uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze. zm.), stosownie do której nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
W ocenie Sądu, z powyższych unormowań wynikało zatem, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od dnia 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznaczało to, że grunty będące drogami publicznymi od wskazanej daty mogły stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogły być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegały zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex Omega nr 1149411).
Mając powyższe na względzie, Sąd zaakcentował, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagał zakres pojęcia "droga" i w związku z tym przytoczył w tym miejscu treść art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz wskazał, że jak wynika z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych. W mapie ewidencyjnej zaznacza się m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, co wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z kolei, według § 67 w/w rozporządzenia, drogi (symbol "dr") należą do grupy użytków - tereny różne. Zaliczenia zaś gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego – jak kontynuował Sąd - skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych - w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiadać winien użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta oraz, że zmiana danych, objętych ewidencją, może być dokonana tylko przez ten organ, a podstawą takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu (por. art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1-3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia).
Z tych względów, organ administracji publicznej nie może w innym postępowaniu samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego można bowiem dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że nieruchomość, której zwrotu dotyczyło postępowanie, oznaczona była pierwotnie jako działka nr [...] w jednostce ewidencyjnej O. w obrębie O. Nieruchomość ta uległa podziałowi na działki nr [...] i [....]. Działka nr [...] o powierzchni [...]ha była – zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów (k. 20 akt organu pierwszej instancji) - oznaczona jako budowlana (B) oraz drogowa (dr). Z wypisu z ewidencji gruntów wynikało, że powierzchnia o oznaczeniu działki budowlanej wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia drogi na tejże działce - wynosiła [...] ha.
W toku postępowania – jak kontynuował Sąd - sporządzony został w dniu [...] października 2011r. operat szacunkowy. Zawierał on projekt podziału działki nr [...] (k. 50, k. 70 akt organu pierwszej instancji). W projekcie tym wskazano, że działka nr [...] ma ulec podziałowi na działki: nr [...], oznaczoną jako budowlana "B" o powierzchni [...]ha oraz nr [...], oznaczoną jako droga "dr" o powierzchni [...] ha. Podział, zgodnie z tym projektem, został zatwierdzony decyzją Starosty O. z dnia [...] grudnia 2011r., zwracającą m. in. działkę oznaczoną nr [...]. W tym zakresie zaś Wojewoda M. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu, zaproponowany w operacie szacunkowym i zatwierdzony przez organy administracji publicznej podział działki nr [...] nie odpowiadał zaś treści wpisów w ewidencji gruntów. Powstała w wyniku podziału działka nr [...], oznaczona jako droga "dr", posiadała bowiem powierzchnię mniejszą ([...]ha) niż w ewidencji gruntów przewidziano dla drogowej części działki nr [...] ([...]ha). W tej zatem części organy administracji publicznej, orzekające w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w nieuprawniony sposób orzekły o zwrocie nieruchomości, która w ewidencji gruntów nadal figurowała jako droga. Nawet przy tym, jeżeli stan faktyczny - w dacie orzekania - odbiegał od stanu prawnego, ujawnionego w ewidencji gruntów, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie było trybem właściwym dla dokonania zmian w tej ewidencji i w tym trybie zmiana powierzchni, stanowiącej drogę "dr", nie była dopuszczalna.
Ostatecznie, w ocenie Sądu, zostały naruszone art. 2a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 u.g.n., z których – jak wykazano powyżej – wynikał zakaz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Naruszenie tych przepisów prawa materialnego miało zaś ewidentny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Natomiast, co do podnoszonej przez stronę skarżącą okoliczności, jakoby działka nr [...] została nabyta na wniosek jej właścicieli jako "resztówka", Sąd podniósł, że - pomijając nawet fakt, że decyzja w tym zakresie nie została zaskarżona - trzeba było wskazać, iż żaden dokument w aktach sprawy nie dowodził takiego sposobu nabycia wymienionej działki.
W rezultacie, Sad polecił, by rozpatrując sprawę ponownie organ drugiej instancji miał na uwadze okoliczność, że nie posiada kompetencji do samodzielnej zmiany przeznaczenia nieruchomości, uwidocznionego w ewidencji gruntów. Zmiana taka może być dokonana wyłącznie przez organ właściwy i w odrębnym postępowaniu. Jeżeli istotnie stan faktyczny sprawy jest taki, że nie cała powierzchnia drogi "dr" ([...] ha) stanowi obecnie pas drogowy, to rzeczą Wojewody M. jest zainicjowanie postępowania przed organem właściwym w sprawach ewidencji gruntów. Dopiero, jeżeli w takim postępowaniu dokonana zostanie zmiana powierzchni drogi "dr" w taki sposób, jak zaproponowano to w operacie szacunkowym, możliwy będzie zwrot wywłaszczonej nieruchomości - zgodnie z tą propozycją.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego w postaci:
- art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, pomimo, że zostały spełnione (określone w tych przepisach przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,
- art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość podlegająca zwrotowi stanowiła drogę publiczną, a tym samym na braku uznania, iż droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Wojewoda M. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że działka nr [...] została wywłaszczona w celu przebudowy drogi krajowej nr [...]. Na działce tej jednak nigdy nie został zrealizowany cel, na który została wywłaszczona. Nie ma też żadnych dowodów, aby - w ustalonych w art. 137 u.g.n. - okresach, przesądzających o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, na działce poczyniono jakiekolwiek działania, zmierzające do jej zagospodarowania jako drogi czy pasa drogowego. Nie było też więc żadnych podstaw do uznania, że przedmiotowa działka stanowi część drogi publicznej, skoro nie wykonano na niej żadnych prac związanych z urządzeniem drogi.
Skarżący kasacyjnie organ nie zgadzał się z opinią Sądu Wojewódzkiego, iż działka ta nie podlegała zwrotowi, z uwagi na to, że w ewidencji gruntów i budynków jest oznaczona jako droga tj. symbolem "dr". Przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasadne jest bowiem zbadanie jedynie faktycznego przeznaczenia tej nieruchomości, (niezależnie od tego, jakim symbolem jest ona oznaczona w ewidencji) oraz zbadanie przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, stosownie do art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Podkreślano także, iż zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Przedmiotowa działka nie spełniała zaś powyższych kryteriów.
W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2014 r. M. T. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Starosta Powiatowy w O.dokonał w dniu [...] lutego 2013 r. w rejestrze ewidencji gruntów zmiany aktualizacji użytków działki nr [...] zgodnie z operatem numer [...] wpisanym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. w dniu [...].01.2013 przez oznaczenie, że na powierzchnię tej działki [...] ha składają się powierzchnie oznaczone jako użytek "B" – [...] ha (poprzednio [...] ha) i jako "dr" – [...] ha (poprzednio [...] ha). Do pisma dołączono kserokopię zawiadomienia Starosty Powiatowego w O. z dnia [...].02.2013 z załącznikiem nr 1 - wykaz zmian, mapa aktualizacji w zakresie użytków działki [...] z wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących tej działki - wpisane do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. w dniu [...].01.2013. W związku z powyższym, zdaniem uczestniczki postępowania, zaistniała obecnie możliwość wydzielenia z działki nr [...] działek: nr [...] o pow. [...] ha i nr [....] o pow. [...] ha.
Uczestniczka twierdziła zatem, że - w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego, ujawnionego w rejestrze ewidencji gruntów - uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Wojewody było (cyt.) "całkowicie uzasadnione". Wydzielenie bowiem tych działek, zgodnie z aktualnym wpisem w rejestrze gruntów stanu użytkowania działki nr [...], będzie dopiero możliwe po sporządzeniu przez geodetę uprawnionego projektu podziału działki nr [...] w postępowaniu administracyjnym, a to wymaga uchylenia decyzji Wojewody M. w całości, gdyż po sporządzeniu nowego projektu podziału działki [...] będzie zachodzić konieczność określenia w decyzji także wysokości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.
W toku postępowania międzyinstancyjnego zmarły uczestniczki postępowania: S. T. i L. B., co skutkowało zawieszeniem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Po ujawnieniu następców prawnych w/w osób postępowanie sądowe zostało podjęte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy, okazały się nieuzasadnione.
Na wstępie trzeba podkreślić, że decyzja organu pierwszej instancji obejmowała swoim zakresem kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części obejmującej obecne działki nr [...] i nr [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła odwołanie wyłącznie w zakresie orzeczenia o zwrocie działki nr [...]. Decyzja organu pierwszej instancji - w odniesieniu do działki nr [...] - jako niezaskarżona w ustawowym terminie była zatem prawomocna i ostateczna. Rozstrzygnięcie w tej części nie zostało zatem objęte skargą do sądu administracyjnego i nie podlegało sądowej kontroli, dokonywanej w niniejszej sprawie.
Przechodząc do rozważań dotyczących prawidłowości decyzji Wojewody M. w zaskarżonym zakresie, należy stwierdzić, że kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.). Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest przy tym zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Wyjaśnienie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ustawodawca zawarł natomiast w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Należy zwrócić uwagę, że powołane wyżej przepisy są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Między innymi, w myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie można w końcu, zwłaszcza w kontekście stanu faktycznego, który wystąpił w niniejszej sprawie, pominąć też treści art. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami.
Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Stosownie zaś do art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania droga. Decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Nadmienić także wypada, iż co prawda pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest integralnie związany z drogą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. Akt I OSK 898/13).
Wyjaśnić też należy, że jak wynika to z przepisu art. 20 ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych. W mapie ewidencyjnej zaznacza się m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, co wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to jest Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z kolei, według § 67 w/w rozporządzenia użytki gruntowe dzielą się na grupy wśród, których wyróżnia się grunty zabudowane i zurbanizowane. Po myśli zaś § 68 ust. w/w rozporządzenia, w skład kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych wchodzą tereny komunikacji a wśród nich znajdują się drogi (oznaczone symbolem "dr"). Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych - w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty położone w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych - w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a - stosownie do tej ustawy - pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, iż - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia.
Podkreślić nadto należy, że trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, iż organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta oraz że zmiana danych objętych ewidencją może być dokonana tylko przez ten organ, a podstawą zaś takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu (por.: art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1-3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Dlatego też organ administracji publicznej nie może w innym postępowaniu samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego można bowiem dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Reasumując uznać należy, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki było prawidłowe a zarzuty kasacyjne go skutecznie nie podważały. Niezbicie dowodzi tego również fakt, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Starosta Powiatowy w O. dokonał w dniu [...] lutego 2013 r. w rejestrze ewidencji gruntów zmiany aktualizacji użytków działki nr [...] zgodnie z operatem numer [...] wpisanym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. w dniu [...].01.2013 przez oznaczenie, że na powierzchnię tej działki [...] ha składają się powierzchnie oznaczone jako użytek "B" - [...] ha (poprzednio [...] ha) i jako "dr" – [...] ha (poprzednio [...] ha).
Fakt dokonania powyższej zmiany w ewidencji gruntów pozostawał jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu Kasacyjnego. Sąd ten bowiem nie rozpoznawał sprawy w jej całokształcie a jedynie oceniał zasadność zarzutów kasacyjnych. Ponadto dokonane zmiany nie były w pełni zgodne z treścią zaskarżonej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. ( w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz.658) - orzekł jak w sentencji.