I OSK 1673/20

I OSK 1673/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 662/19 - Wyrok WSA w Kielcach z 2019-10-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2220
art. 3 pkt 14, art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1111
art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 41 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 662/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 lipca 2019 r. nr SKO.PS-80/2418/664/2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr GOPS.5211.2.2019; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. G. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 662/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 lipca 2019 r. znak SKO.PS-80/2418/664/2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 3 lipca 2019 r. znak SKO.PS-80/2418/664/2019 (dalej decyzja z 3 lipca 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Solec-Zdrój (dalej Wójt) z 12 kwietnia 2019 r. znak GOPS.5211.2.2019 (dalej decyzja z 12 kwietnia 2019 r.) o odmowie przyznania A.G. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na J.G..
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że postanowieniem z 5 czerwca 2014 r. IV Nsm 1669/13 (dalej postanowienie IV Nsm 1669/13) Sąd Rejonowy w Rybniku 1. umieścił małoletnią J.S. [obecnie G.] w rodzinie zastępczej; 2. funkcję rodziny zastępczej powierzono A.G. i G.G.; 4. obowiązki opiekuna prawnego powierzył A.G. i G.G. [k. 5 akt administracyjnych]. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Busku-Zdroju z 27 marca 2019 r. wynika, że J.G. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [k. 3 akt administracyjnych]. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną J.G.. Spornym w sprawie było to, czy A.G. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, pełniąc funkcję rodziny zastępczej i jego opiekuna prawnego.
Organ odwołał się w tym zakresie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 [ze zm.], dalej uśr), z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej [Dz.U. z 2019 r. poz. 1111, zm. poz. 924, dalej uwr] oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego [dalej kro] ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej. Organ wskazał, że wykładnia językowa tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Świadczenie nie może być przyznane jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. Rodzina zastępcza spokrewniona w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej, którą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 uwr). Taką rodziną skarżąca nie mogła być ustanowiona, ponieważ nie jest wstępnym ani rodzeństwem małoletniej. W odwołaniu skarżąca wskazała, że została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniej J.G. w ramach rodziny zastępczej niespokrewnionej. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z art. 3 pkt 14 uśr jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego. Przypadek taki jednak w sprawie nie zachodzi skoro nic w sprawie nie wiadomo by odwołująca wystąpiła z wnioskiem do Sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniej J.G..
Rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 41 ust. 3 uwr). A.G., mimo sprawowania opieki, będąc rodziną zastępczą niezawodową nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak pokrewieństwa z dzieckiem, dla którego na mocy postanowienia sądowego została ustanowiona opiekunem prawnym, powoduje wystąpienie przesłanki negatywnej. A.G. nie jest opiekunem faktycznym w rozumieniu art. 3 pkt 14 uśr. Za nietrafne Kolegium uznało zarzuty naruszenia przez Wójta przepisów postępowania [k. 30-28 akt administracyjnych].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A.G., reprezentowana przez r. pr. A.G.1, zaskarżając decyzję z 3 lipca 2019 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie:
I. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego;
2. art. 7, 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 7a § 1 kpa przez zaniechanie obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
3. art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, przez nierozważenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w konsekwencji pominięcie przy ocenie materiału dowodowego postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku z 5 czerwca 2014 r. w przedmiocie powierzenia skarżącej i jej mężowi funkcji rodziny zastępczej nad małoletnią J.G., w sytuacji gdy powyższe ma istotne znaczenie w kontekście rozumienia pojęcia "opiekuna faktycznego dziecka";
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
4. art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 uśr przez ich wadliwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego w sprawie;
5. art. 2, 32 i 72 Konstytucji RP w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. przez ich niezastosowanie do okoliczności stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji; zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że jej zdaniem nie ma żadnej różnicy między sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem przez osobę, która wystąpiła do sądu z wnioskiem o przysposobienie a osobą, która sprawuje faktyczną opiekę na podstawie innego orzeczenia sądowego. Odmienna interpretacja stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa. Skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. Należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 uśr. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka niepełnosprawnego, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów opieki i utrzymania dziecka. Organy obu instancji podeszły w sposób literalny do interpretacji omawianych przepisów, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, a także nie uwzględniając norm konstytucyjnych i Konwencji o Prawach Dziecka (k. 3-9 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do jej treści dodatkowo wskazało, że orzeczenia sądów administracyjnych powołane przez skarżącą dotyczą innych świadczeń, tj. zasiłku rodzinnego czy świadczenia wychowawczego, które mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne jest rekompensatą dla opiekuna za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, która jej wymaga (k. 14-16v akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem II SA/Ke 662/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie była możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba wnioskująca o takie świadczenie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, pełniąc funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej. Niekwestionowanym było, że: prawomocnym postanowieniem Sądu [opiekuńczego] J.G. została umieszczona w rodzinie zastępczej, której funkcję powierzono A.G. i G.G.; J.G. jest osobą niepełnosprawną i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; organ nie kwestionował faktu, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną J.G..
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.).
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr).
Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że jeśli chodzi o rodzinę zastępczą, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie osobie, która stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną dla osoby wymagającej opieki. Do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 [,zm. poz. 924]) rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1 (u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej), będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Niespornym jest, że skarżąca pełni wobec J.G. funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej. Nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 i nast. kro.
Nie można uznać, że skarżąca spełnia przesłankę bycia opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr. Opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 uśr). W niniejszym przypadku bezspornym było, że taki wniosek nie został przez skarżącą złożony.
Obowiązujące przepisy, które wyżej przytoczono, wprost wykluczają w niniejszym przypadku możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu I instancji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że dokonana przez organy wykładnia tych przepisów nie uwzględnia norm Konstytucji RP (w szczególności art. 2, 32 i 72), a także przepisów Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, [art.] 20).
Obecne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 lit. b uśr, przewidujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną, nadano ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), z dniem 1 stycznia 2013 r. Stało się to na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22.7.2008 r. P 41/07 (dalej wyrok P 41/07), którym Trybunał orzekł, że obowiązujący wówczas art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b uśr - nie zawierający zapisu, że do świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione rodziny zastępcze spokrewnione, w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie przy spełnieniu pozostałych warunków z tego przepisu członkom rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest zgodny z art. 20 i art. 23 konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120 poz. 526 oraz 2000 r. nr 2 poz. 11). Ta zmiana legislacyjna w takim kształcie nie była przypadkowa, orzeczenie Trybunału wyraźnie odnosiło się bowiem do rodziny zastępczej spokrewnionej.
Sąd w niniejszym składzie podzielił dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób obowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia (m.in. wyrok WSA w Kielcach z 11.4.2018 r. II SA/Ke 173/18; wyroki WSA w Gliwicach z: 9.12.2016 r. IV SA/Gl 512/16; 28.11.2017 r. IV SA/Gl 193/17). NSA w wyroku z 25.5.2016 r. I OSK 2020/14 podniósł: "art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny". Sąd ten podkreślił, że przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nie można nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. NSA w wyroku z 13.12.2017 r. I OSK 1168/17, którym oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gliwicach z 9.12. 2016 r. [IV SA/Gl 512/16], wydanym w analogicznym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym, podkreślił, że wykładnia inna niż pozajęzykowa jest w tym przypadku nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości nie jest rzeczą Sądu ale ustawodawcy uzupełnienia kręgu osób uprawnionych. Analogiczne uwagi odnoszą się do wykładni art. 3 pkt 14 uśr. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej, że opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka - z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego.
Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w skardze dotyczą innego rodzaju świadczeń, tj. zasiłku rodzinnego i świadczenia wychowawczego, które z istoty swojej pełnią inną rolę niż świadczenie pielęgnacyjne. O ile bowiem to ostatnie stanowi rekompensatę dla opiekuna za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o tyle dwa pozostałe świadczenia mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Brak jest dostatecznych podstaw do stosowania tej samej argumentacji odnośnie obu tych grup świadczeń (k. 23, 28-32 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła A.G., reprezentowana przez r. pr. A.G.1, zaskarżając wyrok II SA/Ke 662/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt [1 lit.] c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 3 lipca 2019 r. nr SKO.PS-80/2418/664/2019 i poprzedzającej ją decyzji I instancji;
b. art. 3 § 1, art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 7a § 1 kpa, przez oddalenie skargi wynikające z zaniechania rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko J.G., w sytuacji gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
c. art. 3 § 1, art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 7a § 1 kpa, przez oddalenie skargi wynikające z braku prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie przy ocenie tego materiału postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku z 5 czerwca 2014 r. "V" [winno być "IV"] Nsm 1669/13 w przedmiocie powierzenia skarżącej i jej mężowi funkcji rodziny zastępczej nad małoletnią J.G., w sytuacji gdy powyższe ma istotne znaczenie w kontekście rozumienia pojęcia "opiekuna faktycznego dziecka";
2. prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b, ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.), jak też art. 3 pkt 14 uśr przez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego wyrażające się w przyjęciu, że ww. przepisy wykluczają uznanie rodziny zastępczej niezawodowej niespokrewnionej jako uprawnionej doświadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym członkiem rodziny umieszczonym w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia sądu;
b. art. 2, art. 32 i 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120 poz. 526) przez ich niezastosowanie do okoliczności stanu faktycznego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasadzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 39-46, 87, 121 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, że art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Ke 662/19 nie miała miejsca.
Czyni to zarzuty 1.a, 1.b i 1c w części wskazującej na naruszenie art. 3 § 1 ppsa nieusprawiedliwionymi.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt [1 lit.] c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 7a § 1 kpa.
Autorka skargi kasacyjnej w obszernym uzasadnieniu żaden sposób nie uzasadniła, w czym dopatruje się naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli norm dopełnienia. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia po stronie kontrolowanych organów zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i art. 107 § 3 w zw. z art. 7a § 1 kpa (zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy a organ odwoławczy prawidłowo cały materiał dowodowy rozpatrzył, nie przeinaczył i nie pominął przy ocenie postanowienia z 5 czerwca 2014 r. IV Nsm 1669/13 Sądu Rejonowego w Rybniku, prawidłowo się doń odnosząc i wskazując, że decyzja I instancji została w sposób niewyczerpujący uzasadniona i trafnie uznając, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy (s. 2 i 3 decyzji z 3 lipca 2019 r.; k. 5, 30-28 akt administracyjnych). Art. 7a § 1 kpa nie został w sprawie naruszony, bowiem ustawodawca w tym przepisie wprowadził ograniczenia przedmiotowe i podmiotowe wykładni na korzyść strony. Ograniczenie przedmiotowe to ograniczenie do spraw, w których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 95-96 nb 1, 3), co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ani art. 135 ppsa. Skoro Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej norm dopełnienia, nie miał podstaw do zastosowania normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b, ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.), jak też art. 3 pkt 14 uśr przez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego sprawy.
Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (in casu - w dwu ustawach; zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.
We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).
To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19 (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4.2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3. 2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).
Kontrolowany wyrok oparty jest na językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 3 pkt 14 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.). Sąd I instancji przywołał dorobek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, przemawiających za przyjęciem w kontrolowanej sprawie językowej wykładni wskazanych wzorców kontroli. Sąd I instancji odwołał się do wykładni prawa, zaprezentowanej w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 15.11.2006 r. P 23/05; 22.7.2008 r. P 41/07; 22.7.2008 r. P 41/07 (s. 7/8 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 662/19). Nie ulega wątpliwości, że przywołane wyroki zapadły w wyniku konkretnych pytań Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, sformułowanych w sprawach opartych na konkretnych stanach faktycznych.
W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). W kontrolowanej sprawie cechą istotną jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną (w niniejszej sprawie - dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 226-227, nb 3). W szeregu wyroków Trybunał Konstytucyjny uznał, że poszczególne rozwiązania ustawowe w zakresie praw do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad osobami niepełnosprawnymi, ograniczające uprawnienia osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, naruszały zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; wyroki TK z: 15.11.2006 r. P 23/05; 22.7.2008 r. P 41/07- pkt 1; 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 21.10.2014 r. K 38/13 - pkt 2, OTK-A 2014/9/104; 26.6.2019 r. SK 2/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257). W każdej z tych spraw Trybunał Konstytucyjny dopatrywał się naruszenia zasady równości w ustawowych, niekonstytucyjnych ograniczeniach podmiotowych osób ubiegających się o świadczenia pielęgnacyjne (także uprzednio otrzymujących zasiłek stały; punkt 2 wyroku P 41/07), nie zaś w ochronie praw matki, przejawiającej się w szczególnej pomocy władz publicznych, po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) - zwłaszcza niepełnosprawnego od urodzenia (art. 69 Konstytucji RP), wychowywanego w rodzinie (art. 18 Konstytucji RP). Każda z tych wartości ma szczególnie silne konstytucyjne uzasadnienie aksjologiczne.
Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania tych świadczeń wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12.2.2019 r. II SA/Bd 1262/18).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 2, art. 32 ust. 1 [s. 5 skargi kasacyjnej] i art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) w zw. z art. 20 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120 poz. 526 ze zm.).
Na rozprawie dnia 13 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Sąd Rejonowy w Busku Zdroju orzekł o przysposobieniu przez A.G. małoletniej J.G.. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie przedłożono odpisu tego orzeczenia (k. 139-139v akt sądowych).
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji, wobec przyjęcia, że "nic w sprawie nie wiadomo, aby odwołująca wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniej J.G.", z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Ke 662/19 w całości i rozpoznał skargę.
Koniecznym w sprawie jest ustalenie, kiedy skarżąca wystąpiła do Sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniej, co wiąże się ze spełnieniem przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 uśr. W wyniku przysposobienia, skarżąca spełniać będzie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której więź między małoletnią, niepełnosprawną od urodzenia dziewczynką, a skarżącą, dla której skarżąca wraz z mężem ustanowiona została rodziną zastępczą, i którą przyjęła do swego nazwiska, została wyraźniej dowiedziona niż przez przysposobienie dziecka.
Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 uśr ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zaskarżoną decyzję uchylić w całości i poprzedzającą ją decyzję z 12 kwietnia 2019 r. (art. 135 ppsa).
Prowadząc ponownie sprawę Wójt Gminy Solec Zdrój na podstawie odpisów dokumentów urzędowych ustali okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) - 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia - 480 zł za I instancję.