I OSK 1671/25

I OSK 1671/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 534/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-05-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 534/25 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miejskiej K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. znak WS-VI.7534.3.95.2024.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 534/25 (dalej wyrok II SA/Kr 534/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw Gminy Miejskiej K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 kwietnia 2025 r. znak WS-VI.7534.3.95.2024.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości (k. 4-7, 16, 35-40 akt sądowych).
Skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska K. (dalej skarżąca kasacyjnie lub Gmina), reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., zastępowana przez r.pr. M.Z., zaskarżając wyrok II SA/Kr 534/25 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. poz. 1685, dalej ppsa)] przez oddalenie sprzeciwu Gminy Miejskiej K. i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 kwietnia 2025 r. znak WS.VI.7534.3.95. 2024.KP uchylającej decyzję Starosty K. z 16 października 2024 r. znak GN.III.KG.72211-137/06 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], [...] i [...], położone w obrębie 2 jedn. ewid. X. w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. M., (dalej nieruchomość wywłaszczona), na rzecz M.W. w 24/905 cz., S.P. w 8/905 cz., A.S. [winno być S.’] w 8/905 cz., V.N. w 8/905 cz., A.C. w 8/15 cz., B.W. w 4/15 cz., L.K. w 133/1810 cz. i M.K. w 133/1810 cz. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów i reguł postępowania dowodowego polegając[ym] na błędnym przyjęciu, że organ I instancji nie wyjaśnił w rzetelny sposób, czy nieruchomość wywłaszczona została przeznaczona na ce wywłaszczenia - budowę Osiedla M., podczas gdy organ I instancji jednoznacznie ustalił, że na nieruchomości wywłaszczonej znajduje się fragment osiedlowej drogi wewnętrznej, ciągi piesze, w tym podjazd dla osób niepełnosprawnych, zieleń osiedlowa i infrastruktura techniczna (sieć kanalizacji ogólnospławnej, sieć wodociągowa, gazociąg średniego ciśnienia jako sieć zasilająca Os. M.) i tym samym został zrealizowany cel wywłaszczenia, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie sprzeciwu Gminy Miejskiej K. i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję Starosty K. z 16 października 2024 r. znak GN.III.KG.72211-137/06 o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej będące konsekwencją nieuwzględnienia okoliczności, że nieruchomość wywłaszczona została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu (budowa osiedla mieszkaniowego M.) przez przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę wewnętrzną, ciągi piesze, w tym podjazd dla osób niepełnosprawnych, zieleń osiedlową i infrastrukturę techniczną (sieć kanalizacji ogólnospławnej, sieć wodociągowa, gazociąg średniego ciśnienia jako sieć zasilająca Os. M.), a fakt zabudowania nieruchomości wywłaszczonej ww. infrastrukturą został bezspornie wykazany przez Starostę w toku postępowania administracyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie sprzeciwu Gminy Miejskiej K. i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję Starosty o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej będące konsekwencją nieuwzględnienia okoliczności, że zagospodarowanie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę wewnętrzną, ciągi piesze, w tym podjazd dla osób niepełnosprawnych, zieleń osiedlową i infrastrukturę techniczną (sieć kanalizacji ogólnospławnej, sieć wodociągowa, gazociąg średniego ciśnienia jako sieć zasilająca Os. M.) stanowi realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy Osiedla mieszkaniowego M. nawet wówczas, kiedy nieruchomość wywłaszczona nie została objęta w całości szczegółowym planem realizacyjnym, czyli leżała poza granicami opracowania osiedla mieszkaniowego M.;
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, zm. poz. 1222, 1717 i 1881, dalej ugn)] przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia może być zrealizowany na nieruchomości wywłaszczonej, objętej w całości szczegółowym planem realizacyjnym, podczas gdy zagospodarowanie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę wewnętrzną, ciągi piesze, w tym podjazd dla osób niepełnosprawnych, zieleń osiedlową oraz infrastrukturę techniczną (sieć kanalizacji ogólnospławnej, sieć wodociągowa, gazociąg średniego ciśnienia jako sieć zasilająca Os. M.) stanowi realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy Osiedla mieszkaniowego M. nawet wówczas, kiedy nieruchomość wywłaszczona nie została objęta w całości szczegółowym planem realizacyjnym, czyli leżała poza granicami opracowania osiedla mieszkaniowego M.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie [zaskarżonego] wyroku w całości i przekazanie sprawy do [ponownego] rozpoznania [Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie] i zasądzenie na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy (k. 49-52 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. poz. 1685; z 2025 r. poz. 769, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 182 § 2a i 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, orzekając w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 ppsa).
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka w granicach tych zarzutów, przeto przedmiotem oceny nie mogły być przepisy nie objęte zarzutami.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił 151a § 2 ppsa, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten, zgodnie z art. 64b § 1 ppsa stanowiącym, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, znajduje odpowiednie zastosowanie do sprzeciwu od decyzji. Sąd I instancji nie uwzględnił sprzeciwu, a tym samym nie uchylił decyzji, od której sprzeciw ten został wniesiony. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa był niezasadny. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 151a § 2 ppsa, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przyjąć takiego zarzutu z urzędu, będąc związanym podstawami kasacyjnymi skargi kasacyjnej, będącej wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym.
Strona, dopatrując się bezzasadnego uchylenia przez Wojewodę decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, winna powiązać naruszenie przepisu postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej kpa), który był podstawą zaskarżonej decyzji lub art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie powołała jako normę wynikową art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (zamiast art. 151a § 2 ppsa), nie łącząc jej z żadnym innym przepisem odniesienia, zarówno w części wstępnej skargi kasacyjnej, zawierającej zarzuty kasacyjne, jak i w jej uzasadnieniu. O ile Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że intencją skarżącej kasacyjnie było zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 151a § 2 ppsa przez oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, która - zdaniem skarżącej kasacyjnie - naruszała art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa, o tyle nie jest rolą Sądu kasacyjnego wyręczenie strony w prawidłowym formułowaniu skargi kasacyjnej, w tym - przede wszystkim - jej zarzutów, którymi Sąd kasacyjny jest związany.
Zarzut naruszenia prawa materialnego (którego wpływu na wynik sprawy nie trzeba wykazywać, ponieważ wystarczające jest wykazanie jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, które same przez się rzutują na wynik sprawy) jest o tyle bezzasadny, że o ile podjęcie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej należy zawsze rozpatrywać przez pryzmat prawa materialnego, o tyle zastosowanie tej instytucji dokonuje się na podstawie przepisów postępowania (art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa), które mogą zostać naruszone w przypadku niewłaściwego jej zastosowania. Błędne powołanie normy wynikowej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, w powiązaniu z normami materialnoprawnymi art. 136 ust. 3 i art. 137 (brak sprecyzowania odpowiedniej jednostki redakcyjnej - art. 137 ugn zawiera dwa paragrafy - o różnej treści normatywnej) ugn, nie daje podstaw do zbadania zasadności podjęcia zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.
Dlatego skarga kasacyjna, niezależnie od przedstawionych w niej argumentów odnośnie do zasadności podjęcia przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.